中國公共服務(wù)增量供給的戶籍偏向：2007—2015年
——基于省際差異測度視角

蔣三庚,王莉娜,李林君

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) a.金融學(xué)院；b.財政稅務(wù)學(xué)院，北京 100070)

一、研究背景及問題提出

現(xiàn)行戶籍制度詬病已久，有調(diào)查報告顯示“‘戶籍利益’幾乎涵蓋了所有公民權(quán)益，就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保、計生、扶貧、體育、事故死亡賠償……。有研究人員做過統(tǒng)計，一張戶口本的背后，共有67項居民‘不平等待遇’”(沈錫權(quán)，2012)[1]。上述的“不平等待遇”大都與政府提供的公共服務(wù)有關(guān)。

在中國，地方政府是地方公共服務(wù)的提供主體。在提供公共服務(wù)過程中存在著戶籍偏向，這種偏向體現(xiàn)在現(xiàn)行財政體制下事權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付的財力再分配都是以轄區(qū)戶籍人口為基礎(chǔ)(劉尚希，2012)[2]。在具體實踐中，地方政府主動以戶籍制度作為提供公共服務(wù)的依據(jù)，靈活掌握自身支出責(zé)任大小，甚至屏蔽部分支出責(zé)任(甘行瓊、劉大帥，2015)[3](見表1)。而地方政府這種歧視性公共服務(wù)提供的原因解釋大致歸為：被動說，即地方財政負(fù)擔(dān)說；主動說，即地方政府維護(hù)自身財政利益說[注]20世紀(jì)90年代各地的“藍(lán)印戶口”政策以及2008年以后的“購房入戶”政策，都是地方利用戶籍制度繁榮本地房地產(chǎn)市場的典型例證，“購房落戶”本質(zhì)上就是將購房與獲得享受地方公共服務(wù)的資格即戶籍進(jìn)行等價交換。。目前，直接關(guān)注戶籍偏向的文獻(xiàn)比較少且主要集中于地方政府進(jìn)行歧視性公共服務(wù)提供的原因解釋(侯慧麗，2016[4]；梁琦等，2013[5]；萬海遠(yuǎn)、李實，2013[6]；吳曉剛、張卓妮，2014[7]；章莉等，2014[8])，更多文獻(xiàn)是從公共服務(wù)均等化角度切入。

表1 外來人口與本地居民享受基本公共服務(wù)對比情況

資料來源：根據(jù)李鐵(2013)[9]提供整理獲得

而中國官方2005年首次提出公共服務(wù)均等化問題[注]詳細(xì)參見《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》，新華網(wǎng)，2005年10月18日，http://news.xinhuanet.com/politics/2005-10/18/content_3640318.htm。；2006年認(rèn)識到基本公共服務(wù)均等化需要逐步推進(jìn)[注]詳細(xì)參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》。；2007年提出基本公共服務(wù)均等化的區(qū)域差距問題[注]詳細(xì)參見《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2007年10月25日，http://cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html。；2009年首部地方層面的基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃出臺[注]詳細(xì)參見《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要(2009—2020年)》。；2012年首部國家層面的基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃出臺，明確政府兜底之責(zé)[注]詳細(xì)參見《“十二五”國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》。；2013年首次對基本公共服務(wù)均等化的戶籍和常住口徑進(jìn)行了區(qū)分，并提出公共服務(wù)均等化的城鄉(xiāng)差距問題[注]詳細(xì)參見《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》，新華網(wǎng)，2013年11月12日，http://www.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm。；2017年首次建立基本公共服務(wù)清單[注]詳細(xì)參見《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》。，同時各地方基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃陸續(xù)出臺。

隨著中國公共服務(wù)均等化政策緊鑼密鼓地向前推進(jìn)，實踐中，部分地區(qū)一些基本公共服務(wù)已實現(xiàn)常住人口全覆蓋[注]廣州市已實行計生基本公共服務(wù)全覆蓋，將2400萬常住流動人口納入基本公共服務(wù)均等化范疇。江浙滬和安徽、江西、湖北、河南7個流動人口最頻繁密集的省份2010年簽署協(xié)議書，使流動人口能夠在現(xiàn)居住地和戶籍人口享受同等的基本計生公共服務(wù)。。即使這樣，戶籍偏向依然是地方政府提供公共服務(wù)的重要依據(jù)(劉尚希，2012)[2]。雖然公共服務(wù)差距體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間、人群間、區(qū)域間，但是公共服務(wù)供給的戶籍偏向則充分地融合了上述三個方面。而這種戶籍偏向程度如何以及其變化趨勢如何，本文將在公共服務(wù)均等化問題基礎(chǔ)上對公共服務(wù)供給的戶籍偏向作進(jìn)一步的拓展性研究，同時分析并檢驗中國公共服務(wù)均等化的政策效果。

二、相關(guān)文獻(xiàn)述評

現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)主要集中于公共服務(wù)均等化的研究，基本邏輯是：如何理解公共服務(wù)均等化評價標(biāo)準(zhǔn)以及如何測度公共服務(wù)均等化。目前，雖然官方早已給出公共服務(wù)均等化的定義[注]公共服務(wù)均等化定義：公共服務(wù)均等化是公共財政的基本目標(biāo)之一，是政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。詳細(xì)參見《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議(輔導(dǎo)讀本)》。，然而學(xué)界對公共服務(wù)均等化的爭論一直沒有停息。主要有以下幾類觀點：財政剩余說(于樹一，2007)[10]，從財政剩余[注]該概念最早由J.M.Buchanan(1950)提出，指每個人的財政剩余為其獲得的公共服務(wù)收益減去稅收支付的差額。均等化與公共服務(wù)均等化之間的聯(lián)系出發(fā)，認(rèn)為當(dāng)且僅當(dāng)具有相同收入的公民所獲得的財政剩余相等時，公民才獲得均等公共服務(wù)；財政能力說(國家發(fā)展改革委員會宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組，2008[11]；劉尚希，2008[12]),強調(diào)必須基于財政能力均等化；主觀感受說(朱柏銘，2008[13]；丁元竹，2009[14])，建議依據(jù)基本公共服務(wù)的主管感受與滿意程度；政績考核說(遲福林，2011)[15]，提出將基本公共服務(wù)納入政績考核體系，建立基本公共服務(wù)嚴(yán)格的問責(zé)制。

基于對評價標(biāo)準(zhǔn)的不同理解，國內(nèi)學(xué)者對公共服務(wù)均等化進(jìn)行了測度。從反映公共服務(wù)的指標(biāo)體系構(gòu)建來看，大致可歸納為綜合指數(shù)法(安體富、任強，2008[16]；馬慧強等，2011[17]；王新民、南銳，2011[18]；武力超等，2014[19]；李斌等，2015[20]；韓增林等，2015[21])和公共服務(wù)支出法(李林君、楊斌，2013[22]；汪利錟，2014[23]；孫紅玲等，2014[24])。從測度方法選擇來看，大致可歸納為變異系數(shù)法、熵值法、灰色關(guān)聯(lián)綜合評價模型、基尼系數(shù)法、趨同模型。從聚焦層面來看，可分為省級層面和地級市層面。從選取的時間來看，可分為時間區(qū)間研究和時間節(jié)點研究。

近年來，學(xué)者們開始從轉(zhuǎn)移支付角度探討其對公共服務(wù)均等化的效果(曾紅穎，2012[25]；張恒龍、秦鵬亮，2012[26]；劉大帥、甘行瓊，2013[27])；從財政體制、戶籍制度等角度探討公共服務(wù)非均等化的成因(王偉同，2012[28]；倪紅日、張亮，2012[29]；田發(fā)、周琛影，2013[30]；童光輝、趙海利，2014[31]；甘行瓊、劉大帥，2015[3])；以及常住人口(孫紅玲，2013[32]；李林君、楊斌；2013[22])和流動人口(黃桂榮，2012[33]；柯茂橋，2014[34]；童玉芬、王瑩瑩，2015[35])的公共服務(wù)均等化問題。

通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)：

第一，地方政府公共服務(wù)供給的戶籍偏向文獻(xiàn)較少，并且僅僅停留在客觀現(xiàn)象的梳理和原因的解釋層面，缺乏學(xué)術(shù)意義上的表達(dá)、偏向程度的刻畫以及偏向走勢的跟蹤。

第二，現(xiàn)有大多數(shù)關(guān)于公共服務(wù)及其均等化的文獻(xiàn)忽略了一個很關(guān)鍵的國情現(xiàn)實，即公共服務(wù)受益的人口口徑問題。僅有部分學(xué)者(李林君、楊斌，2013[22]；孫紅玲等，2014[24]；童光輝、趙海利；2014[31])的研究提及公共服務(wù)供給的常住、戶籍人口口徑問題。

第三，現(xiàn)有研究忽視了公共服務(wù)增量與存量區(qū)別，以及由此引致的公共服務(wù)增量供給不平等和存量不平等問題。事實上，人們平時感知(觀察)到的公共服務(wù)不平等為存量不平等[注]公共服務(wù)的供給具有累積性，人們通常感知到的優(yōu)良公共服務(wù)實際上是一個積累的結(jié)果。以教育中的優(yōu)質(zhì)學(xué)校為例，這樣的學(xué)校通常具備兩個條件：一是良好的硬件設(shè)施，二是雄厚的師資力量。對于硬件設(shè)施，我們可以說它是某一年一次性公共服務(wù)供給的結(jié)果，但要想保證這些硬件設(shè)施一直良好下去，就必須通過不間斷的后續(xù)追加資金進(jìn)行維修和保養(yǎng)，也就是說呈現(xiàn)在大家眼前的良好的硬件設(shè)施是一個投入不斷累加的結(jié)果。對于師資力量，說其雄厚之所以能夠維持，除了學(xué)校能夠提供良好且持續(xù)的辦公環(huán)境外，學(xué)校還需保證教師擁有持續(xù)穩(wěn)定且呈剛性的薪酬待遇，因此，維持師資力量的雄厚也是一個投入不斷累加的結(jié)果。鑒于此，將公共服務(wù)作增量與存量區(qū)分，并用政府每年的財政投入來反映公共服務(wù)增量供給。，這種存量不平等是建立在持續(xù)的增量不平等基礎(chǔ)之上，而公共服務(wù)均等化政策旨在通過對增量供給不平等的調(diào)整來逐步改善存量不平等現(xiàn)狀。

第四，現(xiàn)有文獻(xiàn)所選取的指標(biāo)大多屬于實物形態(tài)的具體公共事項，并且指標(biāo)的選取以及對其權(quán)重的分配隨意性比較大。同時，目前對公共服務(wù)非均等化測度可以理解為僅僅是對公共服務(wù)存量某一時點的靜態(tài)反映和近似反映。

因此，本文基于這樣一個基本事實：中國公共服務(wù)存量不平等現(xiàn)象是常年積累的一個結(jié)果[注]李杰剛和李志勇(2012)對新中國成立以來中國基本公共服務(wù)供給進(jìn)行歷史回顧，從城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給、差異化的區(qū)域政策、戶籍制度、地方政府支出偏好、轉(zhuǎn)移支付實效等多方面給出目前公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象的歷史成因。[36]，而2005年以來的公共服務(wù)均等化政策旨在通過對增量供給的調(diào)整來逐漸改善公共服務(wù)存量非均等化現(xiàn)狀。本文將嘗試選用新的數(shù)據(jù)指標(biāo)來反映公共服務(wù)增量供給情況，從公共服務(wù)增量供給的地區(qū)差異視角，探討地方政府公共服務(wù)供給的戶籍偏向問題，同時從增量角度考察近期公共服務(wù)非均等化變化趨勢，并進(jìn)一步檢驗我國公共服務(wù)均等化政策效果。

三、基于公共服務(wù)不平等的“戶籍偏向”刻畫及指標(biāo)說明

對于不平等刻畫和度量方法的研究，Pareto(1895)[37]、Lorenz(1905)[38]、Gini(1921)[39]、Dalton(1920)[40]、Theil(1972)[41]、Atkinson(1970)[42]、Kolm(1976)[43～44]作出了比較大的貢獻(xiàn)。國內(nèi)學(xué)者徐寬(2003)[45]、萬廣華(2008)[46]等對不平等度量方法作了綜述性研究。這些工作加速并拓展了人們對不平等問題關(guān)注的廣度和深度。就具體方法而言，方差、極差系數(shù)、變異系數(shù)只是對不平等程度粗略的反映，基尼系數(shù)和廣義熵指數(shù)(GE)則受到大多數(shù)學(xué)者們的青睞，本研究將這兩個指標(biāo)的測算結(jié)果作佐證，并在此基礎(chǔ)上提出刻畫戶籍偏向的五種指標(biāo)。

(一)基尼系數(shù)的測算及指標(biāo)說明

(二)廣義熵指數(shù)的測算及指標(biāo)說明

(三)戶籍偏向刻畫指標(biāo)及說明

四、數(shù)據(jù)來源、調(diào)整說明及描述性統(tǒng)計分析

(一)財政數(shù)據(jù)問題

本文提出公共服務(wù)增量供給的概念，并用財政收支預(yù)算決算表中的“支出數(shù)據(jù)”反映。而在決算數(shù)據(jù)中，相關(guān)支出項一般存在如下關(guān)系(以2007年為例)：

關(guān)系1：本年支出合計=一般公共服務(wù)+外交+國防+公共安全+教育+科學(xué)技術(shù)+文化體育與傳媒+社會保障和就業(yè)+醫(yī)療衛(wèi)生+環(huán)境保護(hù)+城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)+農(nóng)林水事務(wù)+交通運輸+工商業(yè)金融等事務(wù)+其他支出(包括預(yù)備費)

關(guān)系2：支出總計=本年支出合計+上解中央支出+計劃單列市上解省支出+增設(shè)預(yù)算周轉(zhuǎn)金+撥付國債轉(zhuǎn)貸資金數(shù)+國債轉(zhuǎn)貸資金結(jié)余+調(diào)出資金+年終結(jié)余

本文發(fā)現(xiàn)“支出總計”中只有“本年支出合計”才是真正本地本年公共服務(wù)的實際財政資金使用額。同時，外交、國防等支出項理論上講應(yīng)屬于中央政府負(fù)責(zé)的公共事務(wù)，因此本文將統(tǒng)一從“本年支出合計”中剔除外交、國防兩項支出，用剔除后的剩余額反映每年公共服務(wù)增量供給。

本研究財政數(shù)據(jù)來源于2007—2015年《中國財政年鑒》中各省(自治區(qū)、直轄市、計劃單列市)財政一般預(yù)算收支決算總表。

(二)人口數(shù)據(jù)問題

公共服務(wù)的受益單位是個人。因此，本文最終是測算人均公共服務(wù)增量供給的省際差異，所以需要對支出數(shù)據(jù)進(jìn)行人均化處理?？晒┻x擇的人口數(shù)據(jù)有戶籍人口、常住人口、財政供養(yǎng)人口三個口徑[注]戶籍人口，是公安部門按戶籍統(tǒng)計的人口，以公安戶籍記錄為統(tǒng)計基礎(chǔ)，來源于公安部治安管理局管理處；常住人口，包括戶籍人口(但不包括本地戶籍長期在外地的人口)以及在本地居住半年以上的人口。目前中國每10年進(jìn)行一次人口普查、每5年進(jìn)行一次1%人口抽樣，統(tǒng)計的都是常住人口，其余年份數(shù)據(jù)在年度人口抽樣調(diào)查基礎(chǔ)上，根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)有所修訂。因此，戶籍人口數(shù)據(jù)是準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)，常住人口數(shù)據(jù)為估計數(shù)。，而財政供養(yǎng)人口標(biāo)準(zhǔn)也是依據(jù)戶籍人口規(guī)模確定的[注]李萍(2006)介紹了關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)財政供養(yǎng)人口的測算辦法。[48]。已有需要做人均化處理的研究大都忽略了戶籍人口與常住人口的差異。原因大致有二：一是隨著城市化進(jìn)程的加快，流動人口規(guī)模急速擴(kuò)大，該差異逐漸凸顯出來[注]陳劍(2002)提出計算人均GDP應(yīng)以常住人口為基數(shù)。[49]。二是官方對人口數(shù)據(jù)口徑差異化披露相對滯后[注]從2005年起，《中國統(tǒng)計年鑒》中公布的各地區(qū)年末人口數(shù)為常住人口口徑(朱劍紅，2003)。[50],導(dǎo)致相關(guān)研究只能模糊處理。本文將按戶籍和常住兩個口徑分別測算人均公共服務(wù)增量不平等并進(jìn)行比較，通過比較可以間接觀察到地方公共服務(wù)供給的戶籍偏向、偏向程度以及偏向走勢。

本研究常住人口數(shù)據(jù)來源于2007—2015年《中國統(tǒng)計年鑒》。伴隨著戶籍人口數(shù)據(jù)得到越來越重視的同時，戶籍人口數(shù)據(jù)的披露顯得越來越不足。目前可獲得戶籍人口數(shù)據(jù)的來源有兩個：一個是《中國城市統(tǒng)計年鑒》，另一個是《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》。前一個以城市為統(tǒng)計單位，其所披露的省級戶籍人口數(shù)據(jù)并不完整。后一個則以省為單位進(jìn)行戶籍人口數(shù)據(jù)的披露。因此，本研究戶籍人口數(shù)據(jù)來源于2007—2015年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》。

這里對兩種口徑的人口數(shù)據(jù)進(jìn)行簡單整理，發(fā)現(xiàn)可以將中國31個樣本(不含港澳臺)大致分為三類(見表2)，并且戶籍人口與常住人口明顯不相符的地區(qū)共16個，約占51.6%，這再一次佐證了人口口徑問題在地方政府提供公共服務(wù)的重要性。

表2 2007—2015年中國31個省份常住、戶籍人口比較情況(%)

資料來源：根據(jù)2007—2015年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》計算整理，計算結(jié)果精確到小數(shù)點后三位

(三)研究時間區(qū)間選擇問題

研究時間區(qū)間的選擇是綜合考慮研究目的、政策調(diào)整、數(shù)據(jù)可獲得性和可比性等多方面因素的一個結(jié)果。我國公共服務(wù)均等化理念的首次提出始于2005年，各地區(qū)常住人口數(shù)據(jù)統(tǒng)一公布始于2005年，2007年我國推行政府收支分類改革。因此，把2007年看作公共服務(wù)均等化政策具體實施的起始年，研究時間區(qū)間限定在2007—2015年。

(四)描述性統(tǒng)計分析

首先，通過對2007—2015年間各地區(qū)人均公共服務(wù)增量供給進(jìn)行升序排列(見表3、表4)，發(fā)現(xiàn)無論是戶籍還是常住口徑，人均公共服務(wù)增量供給最少的5個省份是河南、廣西、安徽、河北、湖南。人均公共服務(wù)增量供給最多的5個省份是青海、西藏、北京、天津、上海。排序背后有以下現(xiàn)象值得關(guān)注：

現(xiàn)象一：戶籍口徑下最大人均公共服務(wù)增量供給比較穩(wěn)定地歸屬于北京、上海等地?？梢娙丝诳趶綄θ司卜?wù)增量供給產(chǎn)生直接影響，進(jìn)一步說明公共服務(wù)增量供給的戶籍偏向特征。

現(xiàn)象二：青海、西藏等地人均公共服務(wù)增量供給已達(dá)到北京、上海等地水平。這正體現(xiàn)出我國公共服務(wù)均等化政策——通過增量調(diào)整向我國西部地區(qū)傾斜。同時，現(xiàn)象一與人們的現(xiàn)實感受(這兩類地區(qū)公共服務(wù)水平天差地別)差距很大。這可以從兩方面進(jìn)行解釋：一方面是從公共服務(wù)存量和增量區(qū)別角度，人們現(xiàn)實感受(觀察)到的公共服務(wù)差異，事實上是關(guān)于公共服務(wù)存量的。另一方面是公共服務(wù)增量供給的整體性和人均化區(qū)別角度，這一點從公共服務(wù)增量供給排序中就可看出，北京、上海等地排位遠(yuǎn)高于青海、西藏等地。

現(xiàn)象三：河南人均公共服務(wù)增量供給穩(wěn)居墊底。雖然河南、廣東、山東的人口規(guī)模均位于前五梯隊，但廣東、山東公共服務(wù)增量供給規(guī)模遠(yuǎn)大于河南，位列前五。這可歸因于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異導(dǎo)致的人均公共服務(wù)增量供給差異較大。

表3 2007—2015年歷年戶籍人均公共服務(wù)增量供給升序排列

資料來源：本文計算整理

表4 2007—2015年歷年常住人均公共服務(wù)增量供給升序排列

資料來源：本文計算整理

其次，對整理的數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計分析(見表5)，發(fā)現(xiàn)：第一，極差系數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、變異系數(shù)都揭示出戶籍口徑的不平等程度遠(yuǎn)大于常住口徑，且這種關(guān)系呈現(xiàn)一種穩(wěn)定狀態(tài)，這一點從指標(biāo)—戶籍偏向Ⅰ及其變化中就可觀察出，戶籍人均公共服務(wù)增量不平等程度是常住口徑的近1.5倍。常住人口是真實的人口分布狀況，戶籍人口為大多數(shù)公共服務(wù)提供依據(jù)。由此可見以往研究中常住人口數(shù)據(jù)的使用掩蓋了公共服務(wù)供給的真實情況。第二，從均值趨勢看，人均公共服務(wù)增量供給增加明顯，9年間供給量接近翻兩番。這是公共服務(wù)增量供給規(guī)模較快增長的結(jié)果。第三，無論從戶籍還是常住口徑，人均公共服務(wù)增量供給不平等整體呈下降趨勢，但這種趨勢在2012、2013年附近轉(zhuǎn)降為升。由于以上指標(biāo)自身的缺陷，該趨勢有待于下文基尼系數(shù)和GE的再次判斷。

表5 人均公共服務(wù)增量供給情況描述性統(tǒng)計

資料來源：本文計算整理

五、實證結(jié)果及分析

(一)關(guān)于戶籍偏向的表達(dá)、程度刻畫和趨勢反映

作為現(xiàn)實經(jīng)驗觀察層面的戶籍偏向現(xiàn)象得到了學(xué)術(shù)意義層面的確定性驗證。因為無論哪種不平等測度方法以及哪一年，都顯示人均公共服務(wù)增量供給不平等的戶籍口徑值大于常住口徑值。這說明戶籍偏向在公共服務(wù)增量供給上整體性和持續(xù)性存在，這有別于某一具體公共服務(wù)項目的戶籍偏向。

戶籍偏向程度得到了刻畫，顯示很高并且存在上升趨勢(見圖1)。通過不同戶籍偏向指標(biāo)的對比，即使反映偏向程度最低的戶籍偏向Ⅱ指標(biāo)，也顯示戶籍人均公共服務(wù)增量供給不平等是常住口徑的近1.2倍。而反映偏向程度最高的戶籍偏向Ⅴ指標(biāo)，則顯示戶籍人均公共服務(wù)增量供給不平等是常住口徑的近2.2倍。這說明公共服務(wù)增量供給的戶籍偏向已經(jīng)到了必須糾偏的地步。同時，從時間的維度來看，無論哪種戶籍偏向指標(biāo)(只有戶籍偏向Ⅰ有些波動)均呈現(xiàn)上升趨勢。這說明2005年以來的公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略并沒有弱化政府公共服務(wù)供給的戶籍偏向行為，反而整體呈現(xiàn)出公共服務(wù)增量供給戶籍偏向越來越嚴(yán)重的跡象。這需要從戶籍偏向的角度重新反思公共服務(wù)均等化的實施，應(yīng)該將更多的公共服務(wù)項目覆蓋到常住人口范圍，進(jìn)而遏制戶籍偏向擴(kuò)大趨勢。

(二)關(guān)于人均公共服務(wù)增量供給非均等化程度的判斷

表6為不同方法下人均公共服務(wù)增量供給不平等的測算結(jié)果。

表6 人均公共服務(wù)增量供給基尼系數(shù)與廣義熵指數(shù)

資料來源：本文計算整理

2015年，人均公共服務(wù)增量供給戶籍口徑基尼系數(shù)達(dá)到0.231452，常住口徑基尼系數(shù)達(dá)到0.175528。這種不平等程度到底算一個什么樣的水平，是遠(yuǎn)低于人們的忍受界限還是已超出人們的忍受界限或是適中，暫時無法下任何結(jié)論。本文嘗試建立一個全新的邏輯分析框架：人的需求由私人需求和公共需求組成。私人需求由可支配收入通過市場來實現(xiàn)。大多數(shù)情況下公共需求由財政收入轉(zhuǎn)為財政支出通過政府獲取公共服務(wù)來實現(xiàn)。私人需求差異(不平等)可借助可支配收入的差異來反映，即反映收入分配差距的基尼系數(shù)。那么，公共需求差異可借助財政支出的地區(qū)差異來反映，即文中所提出的人均公共服務(wù)增量供給變異系數(shù)、基尼系數(shù)、MLD指數(shù)、泰爾指數(shù)、半平方變異系數(shù)。在國內(nèi)，公共服務(wù)均等化問題被官方2005年首次提出來之前，人們更多地關(guān)注私人需求的不平等問題，即收入分配差距。2013年開始國家統(tǒng)計局公布了全國居民收入基尼系數(shù)(見表7)。對于上述提出的人均公共服務(wù)增量供給不平等程度，人們可以比照反映收入分配差距的基尼系數(shù)來理解。[注]這里需要注意的是：關(guān)于收入分配差距的基尼系數(shù)是反映居民之間收入的個體差異；文中的人均公共服務(wù)增量供給差異反映的是地區(qū)間差異。要想讓這兩種不同層面的差異具有可比性，本文作如下前提假設(shè)：對于個體而言，他們所在的省(自治區(qū)、直轄市)已實現(xiàn)省內(nèi)公共服務(wù)均等化。這樣就可以把每個省看做一個整體(或是一個人)，從而測算出的31個省份公共服務(wù)增量供給省際不平等，也就可以理解為31個個體之間的不平等。國際上通常把基尼系數(shù)0.4作為收入分配差距的警戒線。本文認(rèn)為，這一警戒線并不能適用于公共需求。事實上，人們對于公共需求不平等忍耐度更低。私人需求的不平等在一定程度上可以歸因于個人，而公共需求在很大程度上由政府配置。因此，人們對公共需求要求更苛刻。反觀我國官方對公共服務(wù)均等化問題的判斷和表態(tài)，2005年首次提出公共服務(wù)均等化問題，2006年認(rèn)識到基本公共服務(wù)均等化需要逐步推進(jìn)，2007年提出基本公共服務(wù)均等化的區(qū)域差距問題，2009年首部地方層面的基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃出臺，2012年首部國家層面基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃出臺，明確地方政府兜底之責(zé)，2013年首次對基本公共服務(wù)均等化戶籍和常住口徑進(jìn)行區(qū)分，并提出公共服務(wù)均等化的城鄉(xiāng)差距問題，2017年首次建立基本公共服務(wù)清單，同時各地方基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃陸續(xù)出臺。目前公共服務(wù)均等化已上升為國家戰(zhàn)略。我們有理由相信：從2007年前后開始，我國公共服務(wù)均等化問題已經(jīng)到了亟需解決的地步，因此基于2007年公共服務(wù)基尼系數(shù)測度結(jié)果0.254516，將公共服務(wù)基尼系數(shù)警戒線水平建議性地設(shè)定為0.2，此具體為人均公共服務(wù)增量供給基尼系數(shù)。

通過對表6分析，目前人均公共服務(wù)增量供給基尼系數(shù)所反映出來的公共服務(wù)增量非均等化程度很高，2015年戶籍口徑人均公共服務(wù)增量供給基尼系數(shù)值達(dá)到0.231452的水平，常住口徑值則達(dá)到0.175528。

表7 2003—2016全國居民收入基尼系數(shù)情況表

資料來源：根據(jù)王萍萍(2013)[51]提供整理。表中數(shù)據(jù)是國家統(tǒng)計局根據(jù)一體化住戶調(diào)查指標(biāo)新口徑和調(diào)查戶基本信息、人口普查資料，參考個人所得稅資料等背景信息，對城鄉(xiāng)居民收入歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行了回溯調(diào)整，在此基礎(chǔ)上測算的全國居民可支配收入基尼系數(shù)

(三)關(guān)于人均公共服務(wù)增量供給不平等變化趨勢的判斷

無論戶籍還是常住口徑，不同的指標(biāo)均顯示人均公共服務(wù)增量供給不平等呈下降態(tài)勢(見圖2、圖3)，這至少說明從整體和增量的角度來看，中國公共服務(wù)均等化政策效果開始顯現(xiàn)。這種下降態(tài)勢可分為三個階段：

第一，大幅下降階段(2007—2011年)。自從2005年公共服務(wù)均等化理念在全國層面被官方提出，雖然理論界仍處于探討中，但實踐層面已經(jīng)開始著手落實[注]2006年時任財政部長金人慶提出“努力實現(xiàn)國家財政投資重點的三個轉(zhuǎn)變”，2007年十七大報告提出“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”，2009年廣東省率先出臺首部地方性公共服務(wù)規(guī)劃《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要(2009—2020)》。。由于沒有清晰的公共服務(wù)均等化路徑，都抱著“摸著石頭過河”態(tài)度，所以這一階段顯示人均公共服務(wù)增量供給不平等程度下降明顯。

第二，下降趨于平緩階段(2011—2014年)。經(jīng)過了第一階段，公共服務(wù)均等化的政策熱度有所降低，而決策層對于公共服務(wù)均等化的路徑有了更加清晰的認(rèn)識，形成了2012年的《“十二五”國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》以及2013年十八屆三中全會提出的“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”等改革要求。所以這一階段雖然整體上看仍呈下降趨勢，但已平緩許多。

第三，反彈回升階段(2014—2015年)。在這一階段，不同的指標(biāo)均顯示人均公共服務(wù)增量供給不平等有上升趨勢。2017年國務(wù)院出臺了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，明確了基本公共服務(wù)制度框架，建立了基本公共服務(wù)清單。與此同時，各地方也陸續(xù)出臺了本地的《“十三五”基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》。這表明公共服務(wù)均等化政策將更加細(xì)化、有針對性。隨著公共服務(wù)均等化政策的進(jìn)一步推進(jìn)，來自財政體制和戶籍制度的壓力就越來越大，會導(dǎo)致地方政府選擇性地執(zhí)行公共服務(wù)均等化政策，進(jìn)而顯示人均公共服務(wù)增量供給不平等有上升趨勢。該現(xiàn)象應(yīng)該引起決策層的關(guān)注。

六、結(jié)論及啟示

現(xiàn)有文獻(xiàn)多以單項式、案例式等微觀視角探討政府公共服務(wù)供給中的戶籍偏向行為。與此同時，中國公共服務(wù)的非均等是常年積累的結(jié)果，是一個存量概念，而公共服務(wù)均等化政策旨在通過對增量供給的調(diào)節(jié)來逐步改善公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀?；谏鲜稣J(rèn)識和判斷，本文從公共服務(wù)增量供給的省際差異測度切入，嘗試以宏觀視角探討政府公共服務(wù)供給中戶籍偏向的整體程度及其變化趨勢，并對中國公共服務(wù)增量不平等程度以及2005年以來的公共服務(wù)均等化政策效果作進(jìn)一步分析。具體是從概念上區(qū)分了公共服務(wù)的“存量非均等化”和“增量非均等化”，用一般預(yù)算收支決算總表中“本年支出合計”數(shù)據(jù)反映公共服務(wù)增量供給，以31個省份(不含港澳臺)作為研究樣本，在戶籍、常住兩種人口口徑下，利用基尼系數(shù)和廣義熵指數(shù)從增量的角度測算我國公共服務(wù)非均等化程度，在此基礎(chǔ)上提出5種戶籍偏向指數(shù)來刻畫戶籍偏向程度。研究發(fā)現(xiàn)：

第一，戶籍偏向在公共服務(wù)增量供給上整體性和持續(xù)性存在。經(jīng)驗上對公共服務(wù)戶籍偏向的認(rèn)知往往是站在公民(消費者)角度將其理解為戶籍歧視，并且這種戶籍歧視更多的是以紙質(zhì)化管理規(guī)定的形式體現(xiàn)在具體公共服務(wù)項目上，比如教育、醫(yī)療、保障住房等方面的“門檻權(quán)限”。事實上，這種公民視角下的戶籍歧視從政府角度來看表述為公共服務(wù)供給的戶籍偏向更為準(zhǔn)確，并且這種偏向不只是體現(xiàn)在具體的幾項公共服務(wù)上，而是以財政支出的形式全方位、立體化、整體性、持續(xù)性存在。

第二，戶籍偏向程度顯示很高并且存在上升趨勢。按照本研究提出的邏輯思路，5種戶籍偏向指標(biāo)的測算結(jié)果均顯示人口口徑從常住調(diào)整到戶籍會導(dǎo)致公共服務(wù)增量供給的省際不平等程度提高(少則20%，多則115%)。雖然該偏向程度沒有其他參照物作比較，但經(jīng)驗判斷這種具有系統(tǒng)性的偏向程度已經(jīng)超出了人們的最初心理預(yù)期，并且呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢。

第三，戶籍人均公共服務(wù)增量供給基尼系數(shù)長期高于0.2警戒線水平。戶籍是地方政府每年進(jìn)行公共服務(wù)增量供給的人口依據(jù)，戶籍口徑下公共服務(wù)基尼系數(shù)才是公共服務(wù)不平等的真實反映。雖然官方已提出基本公共服務(wù)實現(xiàn)常住人口全覆蓋的目標(biāo)，但在現(xiàn)行央地財政分配格局以及地方競爭日趨激烈的背景下，地方政府公共服務(wù)供給的戶籍依賴只會越來越嚴(yán)重，這一點從測算結(jié)果中也得到了驗證。與此同時，根據(jù)“連續(xù)出臺相關(guān)政策是對現(xiàn)實的應(yīng)急回應(yīng)”，做出公共服務(wù)增量供給基尼系數(shù)警戒線水平0.2的判斷來看，人們對公共服務(wù)不平等的忍耐程度遠(yuǎn)低于對收入不平等的忍耐程度。

第四，中國公共服務(wù)均等化政策效果開始顯現(xiàn)。從2005年官方首次提出公共服務(wù)均等化開始，一系列與公共服務(wù)均等化相關(guān)的政策、規(guī)劃、意見緊密出臺，公共服務(wù)均等化問題受到了中央與地方前所未有的重視，與之相伴的財政支出也更加強調(diào)民生性和均衡性。實證結(jié)果發(fā)現(xiàn)從整體和增量的角度來看，人均公共服務(wù)增量供給不平等呈下降趨勢。

第五，公共服務(wù)增量供給不平等的整體下降趨勢隨著公共服務(wù)均等化政策進(jìn)一步推進(jìn)有了新的表現(xiàn)，即從弱化變?yōu)椴黄降瘸潭鹊纳仙?。這說明阻礙公共服務(wù)均等化政策推進(jìn)的深層次原因來自財政體制和戶籍制度，地方政府會選擇性地執(zhí)行公共服務(wù)均等化政策，進(jìn)而顯示人均公共服務(wù)增量供給不平等有上升趨勢。該現(xiàn)象應(yīng)該引起決策層的關(guān)注。

研究啟示：政府公共服務(wù)供給中所反映的、無法直觀感受出的這種整體性戶籍偏向動向應(yīng)該引起關(guān)注。就戶籍偏向趨勢來看，以地方為主導(dǎo)的戶籍制度改革效果應(yīng)該重新進(jìn)行評估。用來反映公共服務(wù)差距的公共服務(wù)基尼系數(shù)與用來反映收入差距的基尼系數(shù)同等重要，甚至更應(yīng)該值得關(guān)注。應(yīng)繼續(xù)加大公共服務(wù)增量調(diào)整力度，從而改變公共服務(wù)存量不平等現(xiàn)狀。財政體制改革和戶籍制度改革兩方面的突破將是作為國家戰(zhàn)略的公共服務(wù)均等化繼續(xù)推進(jìn)的重要前提。