鄉(xiāng)村振興背景下關(guān)于閑置宅基地整治思考

邱揚(yáng) 趙艷霞

[摘 要]農(nóng)村土地作為鄉(xiāng)村振興的突破口，其完善規(guī)劃利用對鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要意義。然而農(nóng)村存在大量閑置宅基地現(xiàn)狀不僅造成土地資源嚴(yán)重浪費，也成為阻礙鄉(xiāng)村振興發(fā)展的一大障礙。農(nóng)民作為宅基地的直接使用者，其本身受利益因素驅(qū)使入城發(fā)展和受文化傳統(tǒng)思想束縛，造成宅基地閑置狀況嚴(yán)重;政府規(guī)劃管理不力與法律法規(guī)局限也成為宅基地流轉(zhuǎn)發(fā)展的阻礙。因此，應(yīng)從農(nóng)民主體、政府主體、法律層面上共同出發(fā)，提高村民公共參與意識和能力、創(chuàng)新規(guī)劃管理方式、完善頂層設(shè)計、制定實施《農(nóng)村宅基地整治辦法條例》，保證宅基地使用功能化多樣化，完善整治途徑，提高閑置宅基地利用率，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會長久發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;閑置宅基地;閑置宅基地整治

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 整治土地資源是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

鄉(xiāng)村振興是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)和福祉建設(shè)，其核心目的是系統(tǒng)構(gòu)建人口、土地、產(chǎn)業(yè)等多種發(fā)展要素的耦合格局，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面復(fù)興。黨的十九大報告提出要明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把握好產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕二十字方針的科學(xué)內(nèi)涵及內(nèi)在關(guān)系。2017年中央農(nóng)村工作會議和2018年中央1號文件中也提到，要在統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)方面，做出重要決定和全面部署。土地是人類賴以生存和發(fā)展的源泉，是人類經(jīng)濟(jì)活動和社會活動的主要承載體。1999年，中國實施的《土地管理法》中明確提出國家要鼓勵土地整理的觀念，將開發(fā)土地資源，十分珍惜、合理利用土地工作提上日程。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略環(huán)節(jié)中，土地問題是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心和關(guān)鍵，作為協(xié)調(diào)人地關(guān)系的一種手段，土地整治具有重構(gòu)城鄉(xiāng)空間、保障糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、集約利用資源和改善人居環(huán)境等多重功能，與鄉(xiāng)村振興的多重目標(biāo)相契合。實現(xiàn)土地整治，解決土地問題，提高土地利用率也是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興順利發(fā)展的基礎(chǔ)。通過對土地制度的深化改革，達(dá)成造福農(nóng)民，提升農(nóng)村內(nèi)生動力，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動命運共同體實現(xiàn)的目的。

2 農(nóng)村宅基地閑置狀況嚴(yán)重阻礙鄉(xiāng)村振興進(jìn)程

“房是基礎(chǔ)，土地是根?！庇绕鋵τ谵r(nóng)民來說，土地是他們賴以生存的最根本基礎(chǔ)。土地農(nóng)作物生產(chǎn)收入在農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中占據(jù)著至關(guān)重要的地位。正是由于土地和農(nóng)業(yè)收入的存在，農(nóng)村勞動力的再生產(chǎn)才能得以順利、有序和低成本的地進(jìn)行，為農(nóng)民帶來最基本的生活保障和較為穩(wěn)定的就業(yè)，從而凸顯土地的社會穩(wěn)定功能。農(nóng)民在土地上建造住宅及其生活附屬設(shè)施，保證其生活具有穩(wěn)定性，從而發(fā)揮宅基地承載保障功能。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”作為推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展的第二個制度性輪子，其核心內(nèi)容是在保證農(nóng)村宅基地所有權(quán)不變的前提下，落實所有權(quán)、放活使用權(quán)、保障農(nóng)民資格權(quán)。農(nóng)民可以通過將宅基地適當(dāng)放活，積極探索不同宅基地利用模式，進(jìn)而達(dá)成吸收外來社會投資流入農(nóng)村、吸引外來人才回鄉(xiāng)開發(fā)創(chuàng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活的目的。只有當(dāng)人力、資金、社會力量重新集合融入農(nóng)村社會中，鄉(xiāng)村振興才能獲得強(qiáng)大動力，煥發(fā)農(nóng)村盛景。然而就目前而言，農(nóng)村宅基地閑置情況仍然嚴(yán)重，普遍宅基地空閑面積約達(dá)到10%—15%，部分地區(qū)農(nóng)村宅基地閑置率甚至超過50%，農(nóng)村宅基地布局分散混亂、一戶多宅、面積超標(biāo)等現(xiàn)象普遍，嚴(yán)重拖緩鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。

2.1 農(nóng)民受利益驅(qū)動大量流入城市導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置

相對于城市而言，農(nóng)村起步較晚，各項基礎(chǔ)設(shè)施和就業(yè)機(jī)會相對落后，生活水平較為低下，對農(nóng)民自身素質(zhì)提高和個人發(fā)展較為不利?；凇敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)原理，農(nóng)戶的思考和行為都具有目標(biāo)化和合理性，試圖通過得到物質(zhì)性補(bǔ)償來達(dá)到經(jīng)濟(jì)利益的最大化。這種“趨利”的思想和行為能夠在城市中得到延伸和發(fā)展。與農(nóng)村相比，城市具有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)性、財富聚集性、人才集中性、居民生活豐富性、功能多樣性等特點，對于農(nóng)民尤其是年輕人員來說，有更多改善生活和獲取利益的可能性。由于農(nóng)村種地收入與進(jìn)城打工收入差距過大，也刺激了農(nóng)戶“趨利”觀念的產(chǎn)生而選擇進(jìn)城發(fā)展，甚至扎根城市，不愿再去“面朝黃土背朝天”地去進(jìn)行土地耕種。這種農(nóng)村人口大幅度流入城市發(fā)展現(xiàn)狀就導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置狀況嚴(yán)重。

2.2 政府規(guī)劃管理不到位導(dǎo)致閑置宅基地資源浪費

政府作為頂層設(shè)計的先行者，理應(yīng)做到規(guī)劃先行和管理到位。然而事實層面則體現(xiàn)出，政府忽略對農(nóng)村宅基地建設(shè)合理規(guī)劃政策的具體施行。我國仍處于社會主義初級階段，當(dāng)前的主要任務(wù)仍是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對農(nóng)村閑置宅基地的規(guī)劃管理不是重點，政府視角的偏差就容易造成規(guī)劃管理的執(zhí)行力度不夠，在一定程度上導(dǎo)致我國部分農(nóng)村宅基地建設(shè)選址較為隨意，空間布局不盡合理，造成農(nóng)村規(guī)劃不盡人意的局面。國家雖然出臺一些關(guān)于閑置宅基地的法律法規(guī)，但存在可操作性不強(qiáng)、責(zé)任主體不明確等弊端。再加上政府對宅基地進(jìn)行追加管理的投入力度不足，容易出現(xiàn)“雷聲大、雨點小”的現(xiàn)象，不能很好地同時顧及空間規(guī)劃和舊宅改造的科學(xué)性和合理性。往往注重整齊劃一的建設(shè)宅基地的同時，卻忽略了對老、舊宅基地的修補(bǔ)改造利用，加劇了宅基地閑置和利用率低下情況的產(chǎn)生。

2.3 法律制度設(shè)計局限性導(dǎo)致閑置宅基地流轉(zhuǎn)受限

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見中》明確規(guī)定，嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，嚴(yán)格禁止為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買的住宅和違法建造的住宅辦理土地使用證。另外，有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定宅基地的轉(zhuǎn)讓只限流轉(zhuǎn)于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，并且不能將宅基地單獨轉(zhuǎn)讓、宅基地使用權(quán)不得抵押等。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有意愿將宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時，迫于政策法規(guī)的規(guī)定，只能流轉(zhuǎn)給一小部分人，容易造成有意愿得到流轉(zhuǎn)使用的人沒有權(quán)利獲得使用權(quán)，無意愿得到流轉(zhuǎn)使用的人空享有使用權(quán)利的尷尬局面。雖然已有試點城市進(jìn)行宅基地抵押等措施改革，但法律法規(guī)還未明確規(guī)定措施的權(quán)威性，不利于農(nóng)村閑置宅基地的流轉(zhuǎn)放活。

3 閑置宅基地有效整治促進(jìn)鄉(xiāng)村振興順利進(jìn)行

3.1 推進(jìn)宅基地使用功能化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

“產(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。沒有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺，鄉(xiāng)村振興發(fā)展就成為了空中樓閣。在保證落實糧食生產(chǎn)安全的前提下，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，大力推動一二三產(chǎn)業(yè)的融合。從農(nóng)村主體來看，鄉(xiāng)村本身具有先天優(yōu)勢條件，充分利用農(nóng)業(yè)景觀、農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)村環(huán)境，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，農(nóng)民可自主發(fā)揮聰明才智和辛勤勞動，對閑置宅基地進(jìn)行裝修翻新，將閑置宅基地發(fā)展為形式各樣的“農(nóng)家樂”模式，以低廉價格吸引外來游客參觀休息，刺激消費，打破了宅基地與農(nóng)耕種植分割的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)局面，將庭院與住宅有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障農(nóng)民向著“生活富?！狈€(wěn)步行進(jìn)。

從政府主體來看，應(yīng)加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可通過整治閑置宅基地，將其開發(fā)利用修建鄉(xiāng)村圖書館、鄉(xiāng)村活動中心，大力發(fā)展鄉(xiāng)村文化事業(yè)，提高農(nóng)民文化水平和精神素養(yǎng)，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

3.2 創(chuàng)新規(guī)劃管理方式，提高公眾參與

政府應(yīng)采用“因地制宜”方針，注重特色管理，同時要更加注重引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行自主管理，引入公眾參與理念，讓農(nóng)民成為治理主體。公眾參與理論提出要在保證規(guī)劃行為更加科學(xué)民主，規(guī)劃決策更能符合實際情況，能夠切實體現(xiàn)公眾利益需求的前提下，多元主體介入采取一種協(xié)調(diào)對策和手段。農(nóng)民作為最能了解鄉(xiāng)村面貌的主體，應(yīng)讓農(nóng)民自己參與到閑置宅基地規(guī)劃建設(shè)當(dāng)中，積極調(diào)動農(nóng)民積極性和主動性，充分吸收農(nóng)民建議，了解他們對于閑置宅基地的處置態(tài)度和方法，通過農(nóng)民群體“頭腦風(fēng)暴”方式，培養(yǎng)農(nóng)民責(zé)任意識和參與意識，吸收其意見并加以整理完善，從而形成最優(yōu)實施方案和解決措施，真正做到“鄉(xiāng)風(fēng)文明”，保證“治理有效”。

3.3 完善頂層設(shè)計，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)制度完備化

應(yīng)當(dāng)建立健全合理的宅基地流轉(zhuǎn)和分配制度，不應(yīng)僅僅滿足于試點實驗，還要將宅基地治理利用的成功經(jīng)驗推廣到其他鄉(xiāng)村進(jìn)行借鑒建設(shè)，并上升到法律層面，將好處真正以規(guī)章條例的形式落實下來。同時，不要僅限于滿足同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在經(jīng)過嚴(yán)格審查后，吸收多方位人員融入流轉(zhuǎn)范圍之內(nèi)，呼應(yīng)國家以城鎮(zhèn)帶動鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略。此外，還應(yīng)積極探索完善更為成熟的宅基地退出激勵補(bǔ)償機(jī)制，對于不同類型的宅基地采用差異化退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到補(bǔ)償金額與宅基地退出面積相匹配，探索實施將閑置宅基地兌換新房、閑置宅基地入股分紅等模式，嘗試有償使用宅基地制度，建立合理的利益分配機(jī)制，對于閑置宅基地開發(fā)利用保證村民能獲得主要收益。最終，有必要出臺成文的《農(nóng)村宅基地整治辦法條例》，切實保證農(nóng)民權(quán)益，提高土地利用率，響應(yīng)好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基本要求。

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