金融科技監(jiān)管沙箱的域外經(jīng)驗及對我國的啟示

張正卿

[摘 要]互聯(lián)網(wǎng)科技創(chuàng)新時代，區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新型金融科技層出不窮。創(chuàng)新金融科技的不斷涌現(xiàn)，對固有的金融監(jiān)管法律機制造成了新的挑戰(zhàn)。如何在保證金融科技創(chuàng)新的同時充分維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定安全，已經(jīng)成為金融監(jiān)管法律制度面臨的最重要的問題之一。從域外制度運行的實踐經(jīng)驗來看，包括英國、澳大利亞等國在內(nèi)的金融科技監(jiān)管沙箱實踐經(jīng)驗證明，金融科技監(jiān)管沙箱有助于調(diào)和金融科技創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的矛盾沖突，有利于金融科技創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化?；诋?dāng)前我國以金融維穩(wěn)為主要目的的金融科技監(jiān)管機制，有必要針對性地借鑒并引入適應(yīng)我國金融監(jiān)管需求的金融科技監(jiān)管沙箱法律機制。在轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管理念的前提下，促進(jìn)我國金融科技創(chuàng)新整體戰(zhàn)略的進(jìn)一步完善。

[關(guān)鍵詞]金融科技;監(jiān)管創(chuàng)新;監(jiān)管沙箱;域外經(jīng)驗借鑒

1 金融科技監(jiān)管沙箱概述

1.1 金融科技監(jiān)管沙箱的概念

從法律規(guī)范概念角度來分析，金融科技監(jiān)管沙箱的核心內(nèi)涵在于對“沙箱”概念的界定。沙箱是源于計算機領(lǐng)域內(nèi)的一種虛擬安全技術(shù)。

所謂“沙箱”，是指在一個安全受限、高度可控的安全系統(tǒng)環(huán)境中，通過限制應(yīng)用程序代碼的訪問權(quán)限，為一些來源不確定、意圖不確定以及可能具備破壞性的應(yīng)用程序提供實驗環(huán)境的虛擬技術(shù)。

由于沙箱技術(shù)的存在，計算機系統(tǒng)可以預(yù)設(shè)安全的隔離措施，保護(hù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，避免真實的計算機系統(tǒng)以及數(shù)據(jù)遭到惡意修改。

而在金融領(lǐng)域，沙箱則由一種技術(shù)措施演變成為一種金融監(jiān)管理念。金融沙箱指針對同時具有創(chuàng)新性、潛在破壞性以及危險性的金融科技、金融產(chǎn)品以及金融服務(wù)提供的不受現(xiàn)有法律制度體系監(jiān)管控制的安全測試環(huán)境或監(jiān)管實驗區(qū)。

從本質(zhì)上來看，金融沙箱所寓意的是一個真實的微型市場，獲準(zhǔn)進(jìn)入這一真實微型市場的公司可以測試自身的創(chuàng)新金融科技產(chǎn)品，及時發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新金融科技所具有的風(fēng)險以及缺陷，進(jìn)而及時彌補。

對于金融領(lǐng)域的監(jiān)管主體而言，則可以針對創(chuàng)新性的金融服務(wù)、產(chǎn)品以及科技進(jìn)行風(fēng)險評估與試點觀察，進(jìn)而根據(jù)自身風(fēng)險評估以及試點實施的情況，決定是否對創(chuàng)新金融產(chǎn)品、金融科技以及金融服務(wù)開放金融市場準(zhǔn)入，以及決定是否需要針對創(chuàng)新的金融科技、產(chǎn)品以及服務(wù)修改現(xiàn)有的法律監(jiān)管規(guī)則。

1.2 金融科技監(jiān)管沙箱的價值

金融科技的不斷創(chuàng)新，必然會不斷促進(jìn)金融領(lǐng)域內(nèi)金融產(chǎn)品的多樣性以及金融服務(wù)的便捷性，同時也有助于金融業(yè)務(wù)的精細(xì)化發(fā)展。

無論對于交易成本的降低亦或?qū)鹑陬I(lǐng)域內(nèi)交易效率的提升，金融科技創(chuàng)新均具有不可替代的重要價值。但金融科技的創(chuàng)新同時提升了金融監(jiān)管的難度，甚至對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管法律制度體系產(chǎn)生了顛覆性的挑戰(zhàn)及影響。例如，在虛擬貨幣——比特幣出現(xiàn)后，傳統(tǒng)的反洗錢法律監(jiān)管制度體系就遭受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。再例如，伴隨著區(qū)塊鏈、P2P等創(chuàng)新金融科技以及服務(wù)產(chǎn)品的出現(xiàn)，非法集資與合法融資的界限開始日漸模糊。

在此背景下，金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管兩者之間需要實現(xiàn)一種新的平衡。金融監(jiān)管法律制度需要謹(jǐn)慎的探索監(jiān)管邊界，保障金融創(chuàng)新技術(shù)能夠獲取充足的生存與發(fā)展環(huán)境。

另外，金融監(jiān)管法律制度也需要維護(hù)金融領(lǐng)域的秩序，更好保護(hù)消費者的合法權(quán)益，避免因金融創(chuàng)新技術(shù)的出現(xiàn)危害金融市場的穩(wěn)定發(fā)展。而金融科技沙箱理念以及法律機制的出現(xiàn)，則為金融科技創(chuàng)新與金融監(jiān)管平穩(wěn)實現(xiàn)創(chuàng)造了可能性。在金融科技監(jiān)管沙箱設(shè)立的背景下，金融監(jiān)管主體可以實現(xiàn)對創(chuàng)新金融科技的充分觀察，并且在風(fēng)險可控的前提下，最大限度地預(yù)知創(chuàng)新金融科技進(jìn)入金融市場環(huán)境后，可能引發(fā)的風(fēng)險及問題，進(jìn)而對現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律制度予以調(diào)整。與此同時，金融科技監(jiān)管沙箱還具有以下兩方面優(yōu)勢。

第一，金融科技監(jiān)管沙箱可以最大限度地縮短金融科技進(jìn)入金融市場的時間，降低金融科技的成本耗損。從金融監(jiān)管法律實踐角度來看，金融監(jiān)管是金融科技創(chuàng)新所面臨的最大不確定性因素。因此金融科技創(chuàng)新主體在將創(chuàng)新金融技術(shù)推向市場的過程中往往十分謹(jǐn)慎，甚至不惜犧牲創(chuàng)新金融科技的部分可利用價值。而金融科技監(jiān)管沙箱的存在，則可以證明創(chuàng)新金融科技的安全性，避免監(jiān)管主體為維護(hù)金融市場的整體穩(wěn)定而扼殺具有一定不確定性的創(chuàng)新金融科技。

第二，任何創(chuàng)新金融科技的產(chǎn)生、發(fā)展以及最終完善均需要仰賴充足的資金供給。而金融科技監(jiān)管沙箱的存在，則可以助力優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新金融科技吸引融資。金融科技監(jiān)管沙箱：一方面可以通過在微型市場的試點實驗，打消投資者對創(chuàng)新金融科技自身安全性和實用性的擔(dān)憂;另一方面則助力投資者預(yù)測創(chuàng)新金融科技市場準(zhǔn)入能否實現(xiàn)、監(jiān)管機制寬嚴(yán)與否等因素，為創(chuàng)新金融科技吸引融資提供幫助。

2 金融科技監(jiān)管沙箱制度比較法考察

2.1 英國金融科技監(jiān)管沙箱的產(chǎn)生背景與基本構(gòu)造

2.1.1 破壞性創(chuàng)新理念的產(chǎn)生以及金融科技監(jiān)管沙箱的產(chǎn)生

金融科技監(jiān)管沙箱理念最早誕生于英國。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，伴隨著殖民地的相繼獨立，傳統(tǒng)的“日不落”帝國已經(jīng)不復(fù)存在。面對殖民地的相繼喪失以及隨之而來的國力衰退，英國敏銳地意識到維持自身在世界金融領(lǐng)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)者地位，對于維護(hù)自身的傳統(tǒng)大國地位具有至關(guān)重要的決定性作用。

因此，英國金融監(jiān)管制度體系不僅被賦予了維護(hù)金融領(lǐng)域安全的職責(zé)，更是成為英國促進(jìn)金融科技創(chuàng)新、提供優(yōu)質(zhì)金融生態(tài)環(huán)境的重要工具。

在此背景下，英國金融行為監(jiān)管局被賦予了特殊的職權(quán)使命，以便促進(jìn)金融領(lǐng)域競爭，同時也承擔(dān)了為金融科技創(chuàng)新發(fā)展提供充足制度供給的特定使命。在此背景下，金融行為監(jiān)管局引入了“破壞性創(chuàng)新”理念。

所謂破壞性創(chuàng)新，即允許創(chuàng)新型金融科技破壞現(xiàn)有的金融商業(yè)模式，促進(jìn)金融領(lǐng)域內(nèi)部的競爭，最終保障金融市場能夠提供更為優(yōu)質(zhì)的金融產(chǎn)品以及金融服務(wù)。

也正是在破壞性創(chuàng)新理念的引導(dǎo)下，英國金融行為監(jiān)管局正式于2016年對外發(fā)布了金融科技監(jiān)管沙箱報告，正式開始運行金融監(jiān)管沙箱制度。

2.1.2 金融科技監(jiān)管沙箱的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

英國為金融科技監(jiān)管沙箱的準(zhǔn)入設(shè)定了相對明確且嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。從具體標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建角度出發(fā)，主要可以總結(jié)為以下四方面。

其一，范圍標(biāo)準(zhǔn)：金融創(chuàng)新是否屬于金融科技創(chuàng)新;其二，創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)：金融科技創(chuàng)新是否屬于真正意義上的創(chuàng)新。金融科技必須顯著區(qū)別于傳統(tǒng)的其他金融科技;其三，消費者利益標(biāo)準(zhǔn)：創(chuàng)新型金融科技是否能夠為金融消費者提供更為良好的市場預(yù)期以及其他利益;其四，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：創(chuàng)新金融科技之企業(yè)需有明確的測試目的，同時為創(chuàng)新型金融科技提供了足夠的研發(fā)、實驗運行資源，知悉涉及金融科技監(jiān)管沙箱的相關(guān)法律法規(guī)，切實降低了該領(lǐng)域內(nèi)可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險。

2.1.3 金融科技監(jiān)管沙箱的運行程序

如果向英國金融行為監(jiān)管局提交測試申請并被獲準(zhǔn)使用沙箱進(jìn)行測試以后，擁有創(chuàng)新型金融科技的公司應(yīng)首先向英國金融行為監(jiān)管局提出進(jìn)入沙箱測試的申請，提供符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的法律文件。

隨后，金融行為監(jiān)管局將會對申請公司所提供的資料予以審核，如果審查不符合準(zhǔn)入條件，則將會直接拒絕申請企業(yè)進(jìn)入沙箱測試。

反之，則會指派專門官員建立與申請公司的固定聯(lián)系機制。最后，雙方共同對沙箱的選項、測試參數(shù)、法律風(fēng)險解決方案、安全措施等內(nèi)容予以確定。金融行為監(jiān)管局在測試開始后將保持全程的監(jiān)管，同時對于創(chuàng)新型金融科技是否能夠進(jìn)入金融市場予以評估。

2.1.4 金融消費者權(quán)益的保護(hù)機制

金融科技監(jiān)管沙箱的客觀制度構(gòu)成幾乎均局限消費者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)部。也正是依托消費者權(quán)益保護(hù)制度，金融科技監(jiān)管沙箱的風(fēng)險控制方能夠得以完成。從英國金融科技監(jiān)管沙箱制度的消費者權(quán)益保護(hù)角度來看，主要包括以下內(nèi)容。

其一，測試公司必須告知金融消費者創(chuàng)新型金融科技所存在的潛在法律風(fēng)險，保障金融消費者的充分知情權(quán);其二，測試公司必須為金融消費者所可能產(chǎn)生的損失預(yù)設(shè)有效的賠償措施，同時必須證明自身擁有實際經(jīng)濟補償?shù)膬敻赌芰?其三，金融行為監(jiān)管局可以對消費者披露一定的正在測試的創(chuàng)新金融科技信息;其四，保障金融消費者擁有針對創(chuàng)新型金融科技的申訴能力，以及在消費者難以從創(chuàng)新金融科技的測試公司處獲取足額賠償時，通過金融服務(wù)補償計劃補償金融消費者的損失。

2.2 澳大利亞金融科技監(jiān)管沙箱的產(chǎn)生與基本構(gòu)造

2.2.1 以金融許可證豁免為核心的金融科技監(jiān)管沙箱

在英國構(gòu)建金融科技監(jiān)管沙箱法律機制后，澳大利亞政府迅速意識到了金融科技監(jiān)管沙箱的制度價值，英國構(gòu)建了自身金融監(jiān)管沙箱制度。

相對比英國的金融科技監(jiān)管沙箱機制，澳大利亞建立了以金融許可證為核心的金融科技監(jiān)管沙箱機制。

澳大利亞在對自身的金融業(yè)實施監(jiān)管的過程中，實施嚴(yán)格的金融牌照許可證管理制度。任何公司發(fā)布創(chuàng)新金融產(chǎn)品或金融服務(wù)，均需事前取得澳大利亞證券和投資委員會頒發(fā)的金融服務(wù)許可證。但是金融許可證的獲取時間往往較長，難以應(yīng)對瞬息萬變的金融市場。

因此澳大利亞證券和投資委員會頒布實施了《監(jiān)管指南257：未持有金融服務(wù)和信貸許可證下對金融科技產(chǎn)品和服務(wù)的測試》這一規(guī)范性文件，首次明確了進(jìn)入金融科技監(jiān)管沙箱測試的公司無須預(yù)先取得金融許可證。

2.2.2 監(jiān)管沙箱的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

從具體的金融科技監(jiān)管沙箱準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來看，即可以獲取許可證豁免資格的標(biāo)準(zhǔn)，主要有以下三方面內(nèi)容：其一，客戶標(biāo)準(zhǔn)：測試企業(yè)提供創(chuàng)新金融科技的散戶對象不得超過100人;其二，資金數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)：每位散戶支付創(chuàng)新型科技產(chǎn)品的資金總額不得超過1萬澳元;訂立保險合同的標(biāo)的不得超過5萬澳元;涉及創(chuàng)新金融科技服務(wù)的信用合同中信用額度不得超過2.5萬澳元;全部參加測試的客戶總參與資金不得超過500萬澳元;其三，風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)：測試公司應(yīng)購買不少于停牌后12個月賠付的保險，以及最低限度為100萬澳元最低賠付資金。

2.2.3 消費者保護(hù)措施

澳大利亞的金融科技監(jiān)管沙箱制度下，消費者保護(hù)措施主要包括三方面內(nèi)容：其一，雖然在沙箱測試階段創(chuàng)新金融科技的申請測試公司可以不獲取金融許可證，但是仍舊需要在測試期結(jié)束前申請許可證，否則即應(yīng)在測試期結(jié)束后停止經(jīng)營該創(chuàng)新型金融科技產(chǎn)品;其二，測試公司需要向澳大利亞證券和投資委員會提供報告，報告需包括以下內(nèi)容：客戶數(shù)量、客戶信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計、投訴數(shù)量以及標(biāo)的、財物信息報告，此類報告中除涉及公共利益以外的信息，澳大利亞證券和投資委員會可以不予公開;其三，測試公司在沙箱測試期間會被要求構(gòu)建針對創(chuàng)新金融科技產(chǎn)品的內(nèi)部爭議解決機制，包括專業(yè)的爭議解決程序以及機構(gòu)，以應(yīng)對消費者的投訴。

3 我國金融科技監(jiān)管沙箱機制的構(gòu)建

3.1 金融科技監(jiān)管沙箱構(gòu)建理念的轉(zhuǎn)變

從我國法律制度體系的建設(shè)發(fā)展來看，“沙箱”理念可謂深入人心?？v觀近年來我國重大的法律制度體系建設(shè)與改革，無不蘊含“沙箱理念”。

例如，國家監(jiān)察制度改革、行政公益訴訟制度構(gòu)建等，均選取了特定區(qū)域進(jìn)行“試點實施”，進(jìn)而在“試點實施”的經(jīng)驗基礎(chǔ)上對法律制度體系予以調(diào)整。

我國也構(gòu)建了類似“沙箱”的制度設(shè)計，較為典型、成熟的制度措施即為自由貿(mào)易區(qū)制度。伴隨著“一帶一路”國家戰(zhàn)略的提出與推進(jìn)，我國除傳統(tǒng)的上海自由貿(mào)易區(qū)以外，又相繼在沿海、內(nèi)陸地區(qū)設(shè)立了多個自由貿(mào)易區(qū)。

以上海自由貿(mào)易區(qū)為例，自由貿(mào)易區(qū)政府在涉及行政審批、準(zhǔn)入等方面擁有自身調(diào)整法律適用的權(quán)力。類比金融科技監(jiān)管沙箱中的金融監(jiān)管機構(gòu)，兩者均具有在一定范圍內(nèi)調(diào)整法律適用的權(quán)力。

但是必須認(rèn)識到，我國當(dāng)前所存在的“沙箱理念”以及“沙箱機制”，均以“行政區(qū)劃”為核心構(gòu)建，缺乏類似域外金融科技監(jiān)管沙箱以金融科技產(chǎn)品、服務(wù)為核心構(gòu)建的理念。

但是從金融科技創(chuàng)新促進(jìn)與監(jiān)管角度出發(fā)，絕無可能以行政區(qū)劃為制度構(gòu)建與運行的框架為創(chuàng)新金融科技產(chǎn)品劃定物理層面的固定地域用于沙箱試驗。其既難以符合網(wǎng)絡(luò)時代金融交易網(wǎng)絡(luò)化、去地域化的客觀要求，也難以真正提供有效的沙箱測試數(shù)據(jù)。

因此在針對金融科技的監(jiān)管理念上，筆者認(rèn)為我國應(yīng)去除傳統(tǒng)的“以行政區(qū)劃為邊界”的思想觀念影響，專注針對具體創(chuàng)新金融科技產(chǎn)品的法律監(jiān)管供給，通過明確消費者保護(hù)措施、沙箱準(zhǔn)入條件、監(jiān)管責(zé)任機構(gòu)等方式，構(gòu)建真正意義上的“金融科技監(jiān)管沙箱”。

3.2 引領(lǐng)式金融科技監(jiān)管沙箱機制的引入

在金融科技層出不窮，創(chuàng)新金融科技對金融領(lǐng)域發(fā)展影響力日漸提升的宏觀背景下，構(gòu)建我國金融科技沙箱監(jiān)管機制一定程度上可以減少金融科技創(chuàng)新所面臨的制度性障礙，強化金融監(jiān)管法律體系的適應(yīng)性，實現(xiàn)金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新兩者的雙重保障。

在具體機制構(gòu)建層面，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下兩方面推進(jìn)我國金融科技監(jiān)管沙箱機制的構(gòu)建。

第一，當(dāng)前我國金融科技監(jiān)管機制是“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式。如果在不同行業(yè)內(nèi)部分別設(shè)置金融科技監(jiān)管沙箱，會大大浪費監(jiān)管資源。同時金融混業(yè)發(fā)展成為當(dāng)前金融領(lǐng)域內(nèi)部重要的發(fā)展趨勢之一，在金融混業(yè)發(fā)展的背景下，金融分業(yè)監(jiān)管體制自身也不再適應(yīng)金融科技的監(jiān)管客觀需求。

因此，金融科技監(jiān)管沙箱機制的構(gòu)建可以先行確立分業(yè)監(jiān)管機制下統(tǒng)一的金融科技監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上通過不斷擴張其協(xié)調(diào)監(jiān)管權(quán)限，形成統(tǒng)一的金融科技沙箱監(jiān)管機構(gòu)。從具體機構(gòu)選立層面來看，筆者注意到中國人民銀行在2017年即已經(jīng)成立了中國人民銀行金融科技委員會。在金融監(jiān)管體制改革的背景下，可以賦予中國人民銀行金融科技委員會金融科技沙箱的運行監(jiān)管職權(quán)。

第二，如前文對英國、澳大利亞等國家金融科技監(jiān)管沙箱的介紹與分析，金融科技監(jiān)管沙箱的域外準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、運行程序、消費者權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容均已十分明確。我國在構(gòu)建自身的金融科技監(jiān)管沙箱過程中，可以從自身的金融監(jiān)管客觀需求出發(fā)，對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及運行程序予以借鑒引用。

例如以消費者保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建為例，無外乎要求金融科技沙箱測試企業(yè)充分保障消費者的知情權(quán)，預(yù)先提供用于賠付消費者損失的資金以及保障糾紛解決渠道的暢通。

因此對于我國金融科技監(jiān)管沙箱機制的構(gòu)建而言，問題的關(guān)鍵并不在于具體制度標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，而在于金融監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變。

在具體的金融科技監(jiān)管沙箱機制設(shè)定過程中，必須明確服務(wù)型監(jiān)管理念，對應(yīng)服務(wù)創(chuàng)新型的金融科技，保證偽創(chuàng)新不進(jìn)入或難以進(jìn)入金融科技監(jiān)管沙箱的測試環(huán)境當(dāng)中。

同時金融維穩(wěn)的監(jiān)管目的固然并無問題，但是金融維穩(wěn)不應(yīng)成為金融監(jiān)管的唯一監(jiān)管目的。

對于金融科技的監(jiān)管：一方面應(yīng)服務(wù)金融科技的創(chuàng)新，維護(hù)創(chuàng)新環(huán)境的良好;另一方面則應(yīng)從金融維穩(wěn)角度出發(fā)，維護(hù)金融科技消費者的合法權(quán)益。前者需要對金融科技沙箱的監(jiān)管資源形成高度利用，確立個案評定式的測試時間標(biāo)準(zhǔn)機制;后者則需要構(gòu)建多手段的消費者保護(hù)措施，例如引入保險機制、保證金機制等。

4 結(jié)論

金融科技監(jiān)管沙箱的本土構(gòu)建，必須根據(jù)中國金融科技監(jiān)管需求來予以具體構(gòu)建。即便域外法治發(fā)達(dá)國家的金融科技監(jiān)管沙箱機制已經(jīng)十分完備成熟，但是僅能夠為我國指明金融科技監(jiān)管沙箱機制確立的方向，卻不能夠提供具體詳盡的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值。

在金融科技監(jiān)管沙箱機制的構(gòu)建過程中，應(yīng)以較少金融科技創(chuàng)新制度性障礙為目的，確立創(chuàng)新服務(wù)監(jiān)管意識，在通過創(chuàng)設(shè)完善保險機制、保障申訴渠道暢通的基礎(chǔ)上，充分實現(xiàn)對金融消費者權(quán)益的保護(hù)，進(jìn)而致力為金融科技創(chuàng)新提供強有力的支撐。

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