關(guān)于精益政府的理論考察

潘墨濤

〔摘要〕 精益的源頭為二戰(zhàn)后日本企業(yè)管理的“改善”思維，改善意味著改進(jìn)。精益即“改善+創(chuàng)新”，在改善的基礎(chǔ)上，不斷追求工作精進(jìn)，不放過(guò)任何變革的機(jī)會(huì)。精益政府是對(duì)如何建設(shè)“老練的”政府、體現(xiàn)公共價(jià)值的政府的新思考，其核心在于始終圍繞“人員發(fā)展”的目標(biāo)施以變革，哲學(xué)理念是其重要基礎(chǔ)，變革工具是其重要內(nèi)容。該理論的演進(jìn)經(jīng)歷了改善思想、精益思想與精益管理、精益政府三個(gè)階段，描述了一個(gè)政府治理自下而上的變革路徑，即從基本的、基層的、簡(jiǎn)單的治理流程改進(jìn)出發(fā)，向上擴(kuò)展到政府治理文化、領(lǐng)導(dǎo)力等“上層建筑”的精益化，從而帶來(lái)政府整體的、持久的變革。

〔關(guān)鍵詞〕 精益政府，精益思想，精益管理

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）06-0104-07

從理論上來(lái)考察，精益政府源起于二戰(zhàn)后日本豐田精益生產(chǎn)模式，起初主要是為了解決生產(chǎn)中的細(xì)節(jié)問(wèn)題，這種模式經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展和總結(jié)，從持續(xù)改善、精益思想、精益管理一步步完善，最終被用以關(guān)注和解決政府治理中的浪費(fèi)問(wèn)題。簡(jiǎn)單而言，“精益”就是指通過(guò)學(xué)習(xí)，做得更好，浪費(fèi)更少；而所謂“精益政府”，則是指應(yīng)用精益生產(chǎn)原則和方法以辨識(shí)并實(shí)現(xiàn)最為高效、最為有價(jià)值的途徑，指導(dǎo)政府公共服務(wù)提供行為。對(duì)于政府部門而言，精益關(guān)注于以尊重的態(tài)度管理和服務(wù)公民，以及通過(guò)減少工作流程中的“浪費(fèi)”和“低效”持續(xù)改進(jìn)服務(wù)的供給。也就是說(shuō)，從“精益”（lean）到“精益思想”（lean thinking）和“精益管理”（lean management），最終引入政府改革，意即在管理中學(xué)習(xí)先進(jìn)方法，探求精益求精，以更少的成本追求更多的效益，以專注的態(tài)度和問(wèn)題意識(shí)求得“撥云見日”，去偽存真，達(dá)成“少而精”的目的，并最終為政府改革開拓新思維。

一、精益政府的理論源起

精益的源頭為二戰(zhàn)后日本企業(yè)管理的“改善” 思維，“改善的要義簡(jiǎn)單又直接：改善意味著改進(jìn)。此外，改善意味著涉及所有人的持續(xù)不斷的改進(jìn)……改善哲學(xué)認(rèn)為，我們的生活方式——包括工作生活、社會(huì)生活以及我們的家庭生活——理應(yīng)得到不斷的改進(jìn)” 〔1 〕3。在改善的語(yǔ)義下，管理工作主要包括兩項(xiàng)功能：維護(hù)和改進(jìn)。維護(hù)是指維持現(xiàn)行管理、技術(shù)和操作標(biāo)準(zhǔn)，以及通過(guò)培訓(xùn)、紀(jì)律以支持現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)；改進(jìn)則指提升現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的活動(dòng)，具體分為改善和創(chuàng)新，改善是較小的持續(xù)改進(jìn)。創(chuàng)新則是劇烈的改進(jìn)。所以，將“改善”理解為不斷的、持續(xù)的、精進(jìn)的改進(jìn)，PDCA循環(huán)與SDCA循環(huán)是重要的開端。

（一）從PDCA、SDCA到公共部門4P模型

改善過(guò)程的第一步就是建立組織的PDCA循環(huán)。PDCA循環(huán)發(fā)揮“改進(jìn)”功能，從計(jì)劃-執(zhí)行-檢查-調(diào)整（plan-do-check-act）出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)狀問(wèn)題建立改進(jìn)目標(biāo)，制定行動(dòng)計(jì)劃并實(shí)施，檢查執(zhí)行過(guò)程是否符合預(yù)期，最終建立和執(zhí)行新的標(biāo)準(zhǔn)化程序。SDCA循環(huán)，即標(biāo)準(zhǔn)化-執(zhí)行-檢查-調(diào)整（Standard-do-check-action），它則擔(dān)負(fù)著“維護(hù)”的功能?！癝DCA循環(huán)的目的是使現(xiàn)行的流程標(biāo)準(zhǔn)化和穩(wěn)定化，而PDCA循環(huán)的目的是對(duì)現(xiàn)行的流程加以改進(jìn)。SDCA強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)，而PDCA循環(huán)強(qiáng)調(diào)的是改進(jìn)” 〔2 〕6 。毫無(wú)疑問(wèn)，SDCA循環(huán)為精益思想“標(biāo)準(zhǔn)化操作”理念的落實(shí)提供了最基本的方法，任何改善、任何變革都是為了獲得更好更優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)化工作方法與流程，而SDCA標(biāo)準(zhǔn)化之后則是新一輪的改善，這是精益思想的初衷（詳見圖1）。

圖1 改進(jìn)活動(dòng)在SDCA和PDCA之間交互進(jìn)行的方式

隨著改善思想的發(fā)展，改善的重點(diǎn)也開始聚焦于如何消除組織行為中的浪費(fèi)。具體而言，“浪費(fèi)”的意義不僅指資源的無(wú)效使用，它的深層含義在于：工作的每一流程都應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造附加價(jià)值，浪費(fèi)即指不能創(chuàng)造附加價(jià)值的所有行為。隨著改善思想在企業(yè)管理實(shí)踐中的影響力不斷擴(kuò)大，管理者們產(chǎn)生了“任何組織都可以應(yīng)用改善以提高行動(dòng)價(jià)值”的理念，并逐漸意識(shí)到在政府和其他公共組織中同樣存在著各種形式的不能創(chuàng)造附加價(jià)值的“浪費(fèi)”，改善在公共組織中大有用武之地。為了在公共部門實(shí)施改善，全球改善咨詢集團(tuán)結(jié)合公共部門的實(shí)際情況，制定了一系列改善的準(zhǔn)則，設(shè)計(jì)了公共部門改革的4P（即人員參與People Involvement、工作現(xiàn)場(chǎng)改進(jìn)Gemba ImProvement、流程改進(jìn)Process Improvement、政策評(píng)估Policy Evaluation）模型（詳見圖2），以推進(jìn)公共部門持續(xù)改善 〔2 〕73。

圖2 公共部門改革的4P模型

公共部門改革的4P模型基本上針對(duì)政府和其他公共部門在公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的“流程”問(wèn)題，聚焦于使公共價(jià)值準(zhǔn)確、及時(shí)地在公眾身上實(shí)現(xiàn)，從工作現(xiàn)場(chǎng)改進(jìn)、流程改進(jìn)、政策評(píng)估、人員參與等四方面將改善思想在公共部門中較為適用的工具“串”了下來(lái)。雖然其提出了對(duì)政策的評(píng)估，但并不涉及政府及其他公共部門的公共決策改進(jìn)，即不涉及“公共性”、公共價(jià)值流的公眾“拉動(dòng)”問(wèn)題，這與之后發(fā)展出以精益思想改善政府治理的思維有所區(qū)別。

（二）從精益思想到精益管理

隨著改善思想的發(fā)展，精益思想得以明確提出。在理論上，精益思想以持續(xù)改善為基礎(chǔ)，從單純的“現(xiàn)場(chǎng)改善”、流程改進(jìn)擴(kuò)展到包括辦公室精益化等領(lǐng)域；在工具上，又將精益的基本思想與六西格瑪管理方法相結(jié)合，創(chuàng)新出“精益六西格瑪”，將原本的六西格瑪質(zhì)量控制工具（改善企業(yè)質(zhì)量流程管理的技術(shù)）與改善理念相結(jié)合，開發(fā)出包括DMAIC（即界定Define、測(cè)量Measure、分析Analyze、改進(jìn)Improve、控制Control）、復(fù)雜價(jià)值流程圖（CVSM）在內(nèi)的近100個(gè)管理工具。可以認(rèn)為，與“改進(jìn)”的意義相近，精益即“改善+創(chuàng)新”，即在改善的基礎(chǔ)上，不斷追求工作精進(jìn)，不放過(guò)任何變革的機(jī)會(huì)?？梢哉f(shuō)，精益是開放的思想體系——以改善為基礎(chǔ)，但又不限于改善。

精益思想發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)過(guò)程：“日本豐田方式的形成與完善階段，這是第一個(gè)階段，在這個(gè)階段，主要是日本在推動(dòng)；第二個(gè)階段是將豐田的這種方式總結(jié)升華使之系統(tǒng)化的過(guò)程，這是第二個(gè)階段，在這個(gè)階段，美國(guó)是精益思想系統(tǒng)化的推動(dòng)者；第三個(gè)階段是，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上如何才能使精益思想發(fā)揮更大的作用，如何才能使之與現(xiàn)在高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，以及高度的信息化相接軌，是精益思想革新的時(shí)代?！?〔3 〕從思想到管理實(shí)踐，從企業(yè)到政府，精益的步伐永無(wú)止境。

精益管理建基于具體的精益工具之上，沒(méi)有解決不同問(wèn)題的精益工具，精益管理也將失去其存在意義。因此，價(jià)值流圖（Value Stream Mapping，VSM）、“5S”管理等工具被實(shí)驗(yàn)開發(fā)出來(lái)。價(jià)值流圖是對(duì)過(guò)程流（包括將產(chǎn)品或服務(wù)最終交付客戶的過(guò)程，稱為“價(jià)值流”）高度可視化表現(xiàn)形式的一種發(fā)展。價(jià)值流圖的勾畫專注于確認(rèn)非增值活動(dòng)的來(lái)源和可能的優(yōu)先改進(jìn)活動(dòng)，一般在3到4個(gè)工作日內(nèi)完成?！?S”管理是一種工作場(chǎng)所組織方法，包括五個(gè)日文單詞（翻譯成英文就是五個(gè)首字母為S的單詞）：“整理”（Sort）、“整頓”（Set in Order）、“清掃”（Shine）、“清潔”（Standardize）和“躾”，即素養(yǎng)（Sustain）。另外，精益六西格瑪方法也在企業(yè)管理中得到廣泛應(yīng)用。精益六西格瑪方法直面企業(yè)產(chǎn)品低質(zhì)量所產(chǎn)生的浪費(fèi)、不斷走向零缺陷的理念，使其在很多生產(chǎn)領(lǐng)域獲得前所未有的成功。事實(shí)上，就方法論層面而言，精益思想是一個(gè)開放的體系，只要有益于精益的實(shí)現(xiàn)，任何行之有效的辦法都可以注入精益思想，而這些推動(dòng)組織精益化的工具，為精益管理的實(shí)現(xiàn)提供了可能。

理解精益管理，需要打破對(duì)現(xiàn)代管理理念的慣性依賴。精益管理雖然在實(shí)際操作中強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)、問(wèn)題解決型的小變革，但實(shí)際上卻帶來(lái)了對(duì)當(dāng)前管理理念的革命性發(fā)展。與現(xiàn)代管理體系相比較，精益管理更加強(qiáng)調(diào)改善生產(chǎn)減少浪費(fèi)的責(zé)任，關(guān)注變革的過(guò)程和過(guò)程的變革，以提問(wèn)的形式探討當(dāng)前存在的問(wèn)題，以實(shí)驗(yàn)的形式尋找問(wèn)題解決方案，以現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)代替正規(guī)教育培訓(xùn)以徹底務(wù)實(shí)，以切身了解問(wèn)題并擁有問(wèn)題解決技能意識(shí)的一線生產(chǎn)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)改善流程和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，并從現(xiàn)場(chǎng)觀察得來(lái)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行管理決策，將現(xiàn)代管理關(guān)注組織縱向結(jié)構(gòu)改為精益管理關(guān)注“橫向的”一個(gè)個(gè)問(wèn)題解決小組，以從慢到快的漸進(jìn)步伐推進(jìn)精益變革。

除了以上精益政府的直接“理論之源”，科學(xué)管理理論、新公共管理理論以及治理理論都是精益思想、精益管理進(jìn)入政府管理理論的重要基石，這些理論思想的積淀，讓精益政府理論逐漸成為一個(gè)較為完整的思想、行為體系。

二、精益政府的理論演進(jìn)及前沿研究

塞爾茲尼克指出：“人類追求的理想不是過(guò)于龐大的政府……相反，理想狀態(tài)是老練的政府，側(cè)重實(shí)際條件和共同體需要的政府?！?〔4 〕8精益政府即是對(duì)如何建設(shè)“老練的”體現(xiàn)公共價(jià)值的政府的新思考。隨著對(duì)精益思想和精益管理研究的逐步深入，諸多學(xué)者越來(lái)越認(rèn)為，較之企業(yè)，公共部門更需要進(jìn)行精益管理，以提高公共部門的成效，減少公共資源的浪費(fèi)。

（一）精益政府理論提出的背景與定位

將精益引入政府治理與企業(yè)家政府的實(shí)踐是基本同步的。當(dāng)奧斯本與蓋布勒于1992年出版《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書之后，向企業(yè)學(xué)習(xí)的政府部門迅速發(fā)現(xiàn)了精益思想和管理的價(jià)值。1993年美國(guó)軍方便出臺(tái)了“國(guó)防制造企業(yè)戰(zhàn)略”“精益航空計(jì)劃”等政府指令性活動(dòng)。此后，企業(yè)家政府、新公共管理理論歷經(jīng)了一系列發(fā)展變革，經(jīng)歷了新公共服務(wù)的反思和2008年全球金融危機(jī)后的理論轉(zhuǎn)型，精益思想與管理在政府中的作用也越來(lái)越重要，精益政府理論逐步成型。

從公共行政理論發(fā)展脈絡(luò)來(lái)講，如果說(shuō)上世紀(jì)90年代奧斯本等人提出的企業(yè)家政府理論是新公共管理理論的1.0版本，經(jīng)過(guò)新公共服務(wù)理論對(duì)其反思和批判后的豐富與改造是2.0版本，那么，當(dāng)代的精益政府理論可以稱得上是在二者基礎(chǔ)上汲取精華，更加務(wù)實(shí)、理論更加落地的“新公共管理3.0”。新公共管理、企業(yè)家政府理論階段針對(duì)的主要是福利國(guó)家問(wèn)題，矛頭直指政府的官僚體制，在公共管理中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，追求“3E”①的標(biāo)準(zhǔn)，這也為之后幾十年新公共管理運(yùn)動(dòng)明確了根本任務(wù)——打破官僚制，樹立新的體系。而2.0時(shí)期新公共服務(wù)理論則對(duì)企業(yè)家政府的理念進(jìn)行了嚴(yán)肅的修正，表面上是嚴(yán)厲的批判，實(shí)則彌補(bǔ)了新公共管理理論的不足，豐富了其理論內(nèi)涵，“3E”標(biāo)準(zhǔn)變成了“4E”②。當(dāng)進(jìn)入新世紀(jì)，隨著新公共管理理論在實(shí)踐中的深化，企業(yè)家政府的思想遇到了新的問(wèn)題，即當(dāng)其不斷削弱官僚體制在政府行為中的作用、將更多社會(huì)和市場(chǎng)的力量引入治理的同時(shí)，過(guò)度市場(chǎng)化的問(wèn)題也在日益凸顯，作為公權(quán)力的政府部門不僅應(yīng)扮演公共部門“企業(yè)家”的角色，而且應(yīng)在“私有化”基礎(chǔ)上彰顯“公共性”、追求新治理理論論述的“私人主體公共化”，這已成為公共行政理論的共識(shí)。因此，新公共管理對(duì)于理論的上層建筑的建構(gòu)已經(jīng)遇到了瓶頸，再?gòu)暮暧^的“應(yīng)然”層面討論政府的“企業(yè)家精神” 空間已經(jīng)不大。轉(zhuǎn)向具體的實(shí)踐、討論具體企業(yè)家政府運(yùn)作問(wèn)題也成為必然，從而，新公共管理在實(shí)踐中必須提供有力的、工具性的對(duì)策，而精益政府在工具層面的先天優(yōu)勢(shì)可以彌補(bǔ)新公共管理理論的不足，精益政府理論走向政府治理“前臺(tái)”從而成為“顯學(xué)”也成為可能。

從另一個(gè)層面來(lái)講，美國(guó)學(xué)者馬克·莫爾的公共戰(zhàn)略管理三角模型顯示，“公共價(jià)值”是政府治理的根本出發(fā)點(diǎn)，政府的各種管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的具體內(nèi)容為目標(biāo)；“支持與合法性”關(guān)注利益相關(guān)者，關(guān)注向政府治理行為的有效而充分授權(quán)；“運(yùn)作能力”則是政府治理具體的行為與活動(dòng)能力。當(dāng)三者達(dá)到平衡時(shí)，政府公共行政的目標(biāo)就可以成功。反觀20多年來(lái)新公共管理理論與實(shí)踐，最初的企業(yè)家政府理論將競(jìng)爭(zhēng)引入政府治理，實(shí)際上解構(gòu)了官僚體制下政府治理的權(quán)力架構(gòu)，重新建構(gòu)了一種全新的授權(quán)環(huán)境，基本解決了新公共管理的“支持與合法性”問(wèn)題；新公共服務(wù)理論對(duì)企業(yè)家政府理論的反思與批判，則彌補(bǔ)了后者在“公共價(jià)值”層面的缺陷，將政府的“公共性”問(wèn)題擺上臺(tái)面；而在解決了“授權(quán)環(huán)境”和“公共價(jià)值”問(wèn)題之后，政府治理迫切希望尋找不斷提升自身運(yùn)作能力的出路，精益政府理論適時(shí)地?fù)?dān)負(fù)起了這一歷史任務(wù)，展開了對(duì)政府運(yùn)作能力的探討。

總之，無(wú)論從哪個(gè)角度理解精益政府理論，其最大的意義都在于“走向豐富的具體”，其工具領(lǐng)域的成就對(duì)于政府治理的意義是不言而喻的。同時(shí)，精益政府理論從工具應(yīng)用的實(shí)踐和具體問(wèn)題出發(fā)，認(rèn)為僅僅從工具層面探討政府治理是無(wú)法從根本上解決問(wèn)題的，繼而繼續(xù)拓展研究范圍，形成了包括精益領(lǐng)導(dǎo)力、精益政策開發(fā)等在內(nèi)的理論體系?？梢哉f(shuō)，從政府治理的微觀到宏觀，精益無(wú)處不在。

（二）精益政府理論的整體系統(tǒng)

精益政府理論的整體系統(tǒng)呈現(xiàn)出其發(fā)展至今的總體框架和基本內(nèi)容，將具體“零散的”精益政府理論知識(shí)進(jìn)一步系統(tǒng)化和邏輯化，為理論的豐富與發(fā)展提供了最為核心的框架。其中，“人員發(fā)展”是一切組織精益變革的核心，也是政府部門精益變革的核心，把“人”放在核心位置是精益變革得以實(shí)現(xiàn)的最為根本的動(dòng)力。在“人員發(fā)展”核心理念的外圍，分別由“哲學(xué)理念”“技術(shù)工具”和“管理工具”作為支撐，此三大支撐模塊的均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)人員發(fā)展的基礎(chǔ)。

精益政府理論的核心在于始終圍繞“人員發(fā)展”的目標(biāo)施以變革。在豐田管理的模式里，總會(huì)出現(xiàn)“要造車先造人”的理念。在精益政府的整體系統(tǒng)中，人員發(fā)展指的是構(gòu)建并落實(shí)一種能夠培養(yǎng)有力領(lǐng)導(dǎo)者，同時(shí)向公務(wù)員隊(duì)伍提供必要精益技術(shù)手段的“堅(jiān)實(shí)的框架”。人員發(fā)展并不是指一種方法或工具，不是簡(jiǎn)單特指精益的人力資源管理，而是強(qiáng)調(diào)在任何政府公共服務(wù)的任何領(lǐng)域、任何層面的精益變革中，都應(yīng)以人的發(fā)展為核心，真正以人為本，一切指向人的發(fā)展，而非其他功利的目的。

精益政府的哲學(xué)理念是精益政府理論的基礎(chǔ)。精益政府的哲學(xué)理念回答的是這樣的問(wèn)題，即：在當(dāng)前環(huán)境下，政府應(yīng)有的信念究竟是什么？公共服務(wù)的目標(biāo)又是什么？同時(shí)，精益政府的哲學(xué)理念不僅對(duì)使命、價(jià)值觀等問(wèn)題作出抽象的回答，也對(duì)具體的精益變革實(shí)踐作出宏觀的指引。更為重要的是，精益政府的哲學(xué)理念涉及政府內(nèi)部不同部門、不同團(tuán)隊(duì)的文化問(wèn)題，這些不同部門、不同層級(jí)的政府組織必須深入細(xì)致地觀察現(xiàn)有組織文化與精益文化的差異，找出需要改變之處。改變文化確實(shí)需要很長(zhǎng)時(shí)間，但絕不能借此回避政府的精益變革。

精益政府變革的工具是精益政府理論的重要內(nèi)容，對(duì)各種工具的創(chuàng)造、完善以及合理性、適用性研究更是精益政府變革實(shí)踐的重要基礎(chǔ)。精益政府變革的工具包括“技術(shù)工具”和“管理工具”，二者與“哲學(xué)理念”共同支撐人員的發(fā)展。技術(shù)工具是具體的、已開發(fā)或正在開發(fā)的精益方法模型，而管理工具則是與精益政府要求相配套的一整套管理模式。關(guān)于技術(shù)工具，到目前為止，精益政府變革的技術(shù)工具基本上汲取了企業(yè)精益管理的經(jīng)驗(yàn)，將改善思想、精益思想等一系列實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與政府治理特殊性相結(jié)合，尤其是將針對(duì)問(wèn)題解決的精益六西格瑪管理搬入政府治理，吸收了一大批行之有效的變革工具。關(guān)于管理工具，當(dāng)前西方精益變革中的政府部門，“通常只專注于效仿那些容易用肉眼看到的工具和實(shí)踐方法”，然而，“肉眼看不見的管理系統(tǒng)也更加難以模仿” 〔5 〕5，因此，政府精益變革管理工具的重要性絕不亞于技術(shù)工具，精益變革容易學(xué)習(xí)掌握的技術(shù)工具并不是精益政府的全部?jī)?nèi)容。提升管理工具與技術(shù)工具的匹配度，從管理思維變革入手改變政府組織發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、應(yīng)對(duì)問(wèn)題、解決問(wèn)題的傳統(tǒng)思路，輔之以精益的管理手段，是學(xué)習(xí)和豐富精益政府管理工具的重要任務(wù)。精益政府的管理工具應(yīng)當(dāng)包括精益領(lǐng)導(dǎo)力、精益人力資源管理、精益會(huì)計(jì)等。其中精益領(lǐng)導(dǎo)力是對(duì)政府精益變革影響最大的關(guān)鍵的因素，“領(lǐng)導(dǎo)水平和管理技巧對(duì)精益方法的實(shí)施起著重要作用”，并且“精益方法的實(shí)施也需要穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)層和管理系統(tǒng)” 〔5 〕27 來(lái)保障政府公共服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)。因此，對(duì)于精益政府管理工具的研究，應(yīng)當(dāng)聚焦于領(lǐng)導(dǎo)力、人力資源管理等方面，并對(duì)其中的重點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)探討。

（三）精益政府理論的研究現(xiàn)狀

精益政府理論的支持者普遍認(rèn)為，政府應(yīng)該減少 “浪費(fèi)”和“低效率”，從而為稅收支持的項(xiàng)目和服務(wù)提供全面的更好的服務(wù)和更多的價(jià)值。萊恩布雷特盧咨詢集團(tuán)認(rèn)為，精益政府是在完成政府服務(wù)中不懈追求消除浪費(fèi)的目標(biāo)，它意味著少花錢多辦事。麥肯錫咨詢公司研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，“精益管理通過(guò)定位組織低效成因，構(gòu)建管理系統(tǒng)和能力素質(zhì)以支撐工作新方式，吸引管理者和職員將持續(xù)改進(jìn)作為每個(gè)人日常工作的一部分，最終幫助公共部門簡(jiǎn)化流程” 〔6 〕4，并且，由于“關(guān)注于單一流程可以達(dá)成循序漸進(jìn)的進(jìn)步，但還是達(dá)不到真正和持久的變革” 〔6 〕5，從而創(chuàng)新性地提出公共部門精益管理必須打破“簡(jiǎn)單”精益管理的束縛，超出精益僅僅關(guān)注生產(chǎn)流程的邊界，擴(kuò)展精益的視野，推進(jìn)變革的五個(gè)“鏡像”（詳見圖3）。推動(dòng)公共部門精益變革應(yīng)“更多依靠高層領(lǐng)導(dǎo)力的參與和更有能力和天分的、更貼近工作和顧客的一線職員，而非專家所驅(qū)動(dòng)的分析計(jì)劃或其他特殊設(shè)計(jì)” 〔6 〕6。精益管理下的政府更加重視“培訓(xùn)培訓(xùn)師”，提升迅速變革能力，使持續(xù)變革成為政府內(nèi)生動(dòng)力。另外，他們也提出了“精益管理變革的五階段（5A）模型”，將推進(jìn)政府精益化具體分解為五個(gè)可行時(shí)間段：立志（Aspire）、評(píng)估（Access）、締造（Architect）、行動(dòng)（Act）、發(fā)展（Advance）。麥肯錫咨詢公司對(duì)精益管理在政府中運(yùn)用的聚焦研究，一步步提升了精益管理的理論可操作性，精益思想的“持續(xù)改善”不斷重塑著政府治理的思維與方式 〔6 〕7。

圖3 公共部門精益管理變革的五個(gè)“鏡像”

學(xué)者、企業(yè)乃至美國(guó)政府的研究，證明了精益思想可以作為一種普遍的管理理念在各個(gè)行業(yè)傳播和應(yīng)用，因而出現(xiàn)了“精益服務(wù)”“精益醫(yī)?！薄熬嬲钡刃赂拍?，精益思想和管理取得了飛躍性的發(fā)展。2006年，大衛(wèi)·克林斯、戴夫·萊文、特倫特·沃爾發(fā)表文章討論了“精益生產(chǎn)”“精益辦公”“精益政府”的相關(guān)內(nèi)容，以俄亥俄州辛辛那提市自2003年的精益政府實(shí)踐為例，證實(shí)了精益思想對(duì)地方政府的重要意義，并提出了地方政府精益化變革的挑戰(zhàn)：各種工作流程在不同層級(jí)政府中存在重疊，精益行為權(quán)責(zé)不定導(dǎo)致“誰(shuí)說(shuō)了也不算”或“誰(shuí)說(shuō)了都算”，對(duì)顧客需求多元化的解釋等，“所有這些地方政府的特征都與精益的哲學(xué)與實(shí)踐背道而馳” 〔7 〕。大衛(wèi)·德里克海默指出，“精益思想的本質(zhì)是讓政府員工負(fù)責(zé)重新設(shè)計(jì)工作，同時(shí)牢記要為顧客提供最好的產(chǎn)品或服務(wù)” 〔8 〕。肯·米勒（Ken Miller）認(rèn)為，精益可以承諾改善政府，有這樣三個(gè)原因：（1）精益關(guān)注操作。精益的整個(gè)要點(diǎn)就是重新思考我們生產(chǎn)什么的生產(chǎn)方式，提高我們的能力，向我們服務(wù)的顧客提供價(jià)值。精益認(rèn)識(shí)到低效存在于我們的系統(tǒng)和操作中，存在于我們?cè)O(shè)計(jì)的工作方式中。精益不是另一個(gè)規(guī)劃模型、測(cè)量方法，或者問(wèn)責(zé)制，精益也不是一個(gè)口號(hào)或者旨在告訴員工做什么，精益實(shí)際上側(cè)重于該機(jī)構(gòu)的工作。（2）精益在時(shí)間、能力和客戶滿意度上有一個(gè)可測(cè)量的影響。精益項(xiàng)目產(chǎn)生驚人的效果，它們通常只要不到五天就可以完成。（3）精益涉及員工。具體來(lái)說(shuō)，在過(guò)程或系統(tǒng)中工作的員工被改善。相對(duì)于以往員工可以通過(guò)建議的方法來(lái)提高自己的表現(xiàn)或參與項(xiàng)目并且僅能看到系統(tǒng)的一部分，精益項(xiàng)目涉及所有的關(guān)鍵參與者在一個(gè)系統(tǒng)中（包括“客戶”）來(lái)分析和改善整個(gè)系統(tǒng) 〔9 〕。與此同時(shí)，由于精益聚焦于減少浪費(fèi)的具體技術(shù)，部分國(guó)外學(xué)者將精益政府、“精益治理”作為政府治理技術(shù)的新變革，如MarijnJanssena和Elsa Estevez就提出，“精益政府是電子政府發(fā)展的‘第三波”，與治理相關(guān)方協(xié)作是精益政府的核心，且“基于平臺(tái)的治理”將有益于這種協(xié)作 〔10 〕。

在近些年的一些文獻(xiàn)中，可以發(fā)現(xiàn)許多學(xué)者已開始從理論研究與實(shí)證研究?jī)煞矫鎸ふ揖婀芾淼膬?yōu)勢(shì)和缺陷，對(duì)精益政府理論進(jìn)行更加深入的發(fā)掘，不斷探索適合于政府等公共部門的精益管理辦法。2012年，佐伊·拉德納提出了精益政府內(nèi)部服務(wù)流程改進(jìn)和客戶服務(wù)之間關(guān)系的問(wèn)題，認(rèn)為英國(guó)政府精益化更多聚焦于內(nèi)部行為流程的改進(jìn)而相對(duì)忽略了客戶，事實(shí)上二者理應(yīng)受到同等關(guān)注 〔11 〕。2015年，麥卡恩·里奧、約翰·哈薩德、愛德華·格蘭特、保拉J.海德討論了精益思想在英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)作中的重要作用，同時(shí)也對(duì)精益思想在工作中為什么開始時(shí)得到廣泛支持而隨時(shí)間推移逐漸被組織成員所冷淡的問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)的、實(shí)證的分析：“規(guī)范的、主流的文獻(xiàn)表明，精益正在迅速地在公共部門領(lǐng)域傳播。對(duì)于政府傳統(tǒng)的工作和改善績(jī)效的激勵(lì)方法，提供了急需的反思。” 〔12 〕同時(shí)，他們基于三年來(lái)對(duì)英國(guó)醫(yī)療人員的人類學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，這些醫(yī)療人員對(duì)于“精益”的接受度呈現(xiàn)明顯下滑，他們把這一過(guò)程形象描述為“最初的支持，之后被稀釋，最終崩毀”。

總之，精益思想和精益管理已在政府治理領(lǐng)域結(jié)出豐碩成果。目前理論和實(shí)踐已經(jīng)開始反思前一階段精益思想與精益管理在公共部門的應(yīng)用，并著力尋找改善精益管理的突破口。當(dāng)然，政府精細(xì)化治理完全照搬企業(yè)的精益管理是不明智的，比如精益思想對(duì)于“低成本、零缺陷、持續(xù)改善”的追求是存在矛盾的，零缺陷的治理并不存在，持續(xù)的改善應(yīng)建立在治理過(guò)程中的既有缺陷之上。另外，精益政府所應(yīng)確定的公共價(jià)值顯然要比精益企業(yè)所提倡的價(jià)值更為復(fù)雜和深刻，確定政府的公共價(jià)值是構(gòu)建精益政府最為復(fù)雜的課題。不過(guò)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，無(wú)論是在理論還是在實(shí)踐領(lǐng)域，精益思想和精益管理的豐富成果，對(duì)于政府公共行政理論走向“宏大”的“精微”都將起到重要作用，對(duì)于我國(guó)政府治理精益化實(shí)踐也具有借鑒意義。

三、精益政府的理論簡(jiǎn)評(píng)

縱觀精益政府理論的演進(jìn)過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了改善思想、精益思想與精益管理、精益政府三個(gè)理論階段。其中，改善思想應(yīng)用于政府治理，主要提供了公共部門改革的“4P”模型，使現(xiàn)場(chǎng)改善思想在政府治理活動(dòng)中得以落實(shí)，初步對(duì)政府治理流程進(jìn)行了改善，并對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍培訓(xùn)進(jìn)行了相應(yīng)的探索；精益思想與精益管理階段，其創(chuàng)新在于將精益思想與一些具體的企業(yè)管理工具進(jìn)行結(jié)合，形成了一套初步的政府精益管理工具，尤其是“精益+六西格瑪”在政府中應(yīng)用的成功，大大拓展了理論研究范圍，使精益政府理論從基本思想轉(zhuǎn)向工具開發(fā)與可行性研究，從此政府精益變革工具成為理論的重點(diǎn)討論領(lǐng)域，也為各國(guó)實(shí)踐中的政府精益變革提供了最為具體的理論基礎(chǔ)；精益政府理論階段則是理論的成熟階段，它已經(jīng)超出詹姆斯·沃麥克、丹尼爾·T.瓊斯所理解的精益思想與管理，從其所倡導(dǎo)的精益思想五原則中“跳”了出來(lái)，全面探討和論述精益政府理論，探討構(gòu)建全面、自覺(jué)精益化的政府治理體系，包括政府的精益領(lǐng)導(dǎo)力、精益文化在內(nèi)，其研究?jī)?nèi)容被無(wú)限放大，也為未來(lái)進(jìn)一步豐富和發(fā)展精益政府理論不斷積淀著成果。

顯而易見，精益政府理論已經(jīng)描述出一個(gè)政府治理自下而上的變革路徑，即從基本的、基層的、簡(jiǎn)單的治理流程改進(jìn)出發(fā)，向上擴(kuò)展到政府治理文化、領(lǐng)導(dǎo)力等“上層建筑”的精益化，從而帶來(lái)政府整體的、持久的變革。從對(duì)精益政府理論的全面理解中可以得出許多啟示，尤其是對(duì)于我國(guó)政府的發(fā)展變革而言有重要意義。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇瓶頸、全球治理問(wèn)題矛盾尖銳的大環(huán)境下，各國(guó)政府面對(duì)的問(wèn)題其實(shí)是極為相似的，應(yīng)對(duì)措施也有相互借鑒意義。政府向社會(huì)和市場(chǎng)“讓利”以釋放活力是解決問(wèn)題的必然要求，精益政府理論的提出和完善就是在探討政府如何將更多資源轉(zhuǎn)讓供給于社會(huì)和市場(chǎng)，如何得到更多的行政資源以獲得更大的治理效果，這種思考是必要的，也是公共行政理論發(fā)展的必然。

不過(guò)，我們也應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前精益政府理論發(fā)展處于初級(jí)階段，對(duì)于精益政府的理解是比較局限的。大多數(shù)專家學(xué)者聚焦于精益管理各種工具在政府治理中的運(yùn)用，這種工具化的、過(guò)分關(guān)注方法論的理論發(fā)展模式有其必然性，但其缺陷也十分明顯。精益政府在理論與實(shí)踐中已經(jīng)顯現(xiàn)出“一條腿走路”的“病變”，將精益政府等同于“在政府治理活動(dòng)中進(jìn)行精益管理”，嚴(yán)重束縛了理論的發(fā)展空間。西方一些學(xué)者尤其是政府部門對(duì)精益政府理論的理解比較狹隘——將“政府精益管理”③與精益創(chuàng)業(yè)、軟件的敏捷開發(fā)相并列，作為一種非常具體的政府管理工具來(lái)看待，認(rèn)為只有對(duì)待當(dāng)前的政府工作時(shí)才應(yīng)使用“政府精益管理”工具，而開發(fā)新任務(wù)、開發(fā)新軟件則應(yīng)換用精益創(chuàng)業(yè)和敏捷開發(fā)工具。

這種對(duì)精益政府工具化的理解將造成很多弊病，最嚴(yán)重的弊病就是過(guò)分關(guān)注工具開發(fā)導(dǎo)致理論儲(chǔ)備不足，在實(shí)踐中明顯表現(xiàn)出工具開發(fā)多樣化和實(shí)用化。每個(gè)針對(duì)具體問(wèn)題的工具在解決問(wèn)題的同時(shí)會(huì)產(chǎn)生更多的衍生問(wèn)題，這些問(wèn)題本可以在理論的發(fā)展中受到關(guān)注；同時(shí)工具的開發(fā)和使用削弱了專家學(xué)者、政府部門對(duì)“人”的關(guān)注，這就涉及當(dāng)前精益政府理論向精益領(lǐng)導(dǎo)力、精益文化的轉(zhuǎn)向，關(guān)注人和人的行為將是精益政府成敗的關(guān)鍵。

總之，精益政府不僅僅是政府部門的精益管理，其內(nèi)容應(yīng)涵蓋方方面面，它應(yīng)當(dāng)成為一種政府存在的模式、一系列政府行為的理念和一套政府理論的范式，代表著政府公共行政理論走向精細(xì)化的必然趨勢(shì)。從理念到工具，從技術(shù)到思維，精益作為一種完整的認(rèn)識(shí)論和方法論，延續(xù)著上世紀(jì)80年代以來(lái)對(duì)政府的再造嘗試。因此，應(yīng)客觀認(rèn)識(shí)精益政府。首先，相較于企業(yè)管理領(lǐng)域的精益管理理論，精益政府的理論體系尚不完善，從其哲學(xué)思想到具體的精益工具系統(tǒng)，都呈現(xiàn)出一種開放的、包容的狀態(tài)，持續(xù)改善成為精益政府理論的標(biāo)簽。其次，在精益政府實(shí)踐領(lǐng)域，西方各國(guó)在新公共管理的改革道路上繼續(xù)探索，近十年精益政府的改革也從實(shí)踐上證明了新公共管理運(yùn)動(dòng)的活力和包容度，無(wú)論新公共服務(wù)理論還是治理理論，其合理內(nèi)核都成為了新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論基石。再次，在預(yù)測(cè)精益政府未來(lái)的發(fā)展方面，在負(fù)責(zé)政務(wù)運(yùn)行職能的基層政府層面，可以進(jìn)一步大膽創(chuàng)新地提出匠人政府理論，以培養(yǎng)治理匠人作為精益之人的靈魂，既有理論基礎(chǔ)也有現(xiàn)實(shí)依據(jù)，對(duì)精益政府理論向著“以人的發(fā)展為中心”不斷充實(shí)有重大意義。最后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體要求和政府改革的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題都證明了精益政府理論中國(guó)化和在我國(guó)推進(jìn)精益政府改革的必要性和緊迫性，基于放管服改革、清單管理等目前政府改革明確的精益變革路徑方向有一定可行性。

注 釋：

①“3E”，即政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effect）。

②“4E”，即“3E”加上社會(huì)公平（Social Equity）。

③由于將Lean Government視作一種管理工具，在此也只能將其譯為“政府精益管理”。

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責(zé)任編輯 周 榮