我國住房限購政策變遷研究

閆建　婁文龍

〔摘要〕 住房限購政策作為我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的重要組成部分，其政策目標(biāo)是為了抑制房價過快上漲。截至2016年1月22日，我國住房限購政策經(jīng)歷了政策提出、政策強(qiáng)化、政策分化三個階段。從多源流理論修正的視角來看， 無論哪個階段的政策變遷，都是由問題源流、政治源流和政策源流三者之間的耦合所引發(fā)的，而且這三個源流在不同階段并非孤立，而是具有一定的漸進(jìn)性。但是，從近兩年的實踐來看，這一政策實施的效果并非特別好，在某些城市甚至進(jìn)入了房價越調(diào)越漲的怪圈。為此，下一階段的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策應(yīng)調(diào)整政策目標(biāo)使之更加科學(xué)化，構(gòu)建科學(xué)的房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制，將房地產(chǎn)市場調(diào)控融于經(jīng)濟(jì)體制改革之中，從而跳出房價越調(diào)越漲的怪圈。

〔關(guān)鍵詞〕 住房限購政策，政策變遷，多源流修正理論

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）06-0096-08

2008年底我國“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激政策實施后，原本有所下降的房價開始反彈并一路上揚。為了抑制房價過快上漲，2010年4月17日國務(wù)院出臺了《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，媒體將這一文件稱之為“史上最嚴(yán)”的房地產(chǎn)調(diào)控政策。其中最引人注目的一條是“地方人民政府可根據(jù)實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內(nèi)限定購房套數(shù)”，即本文所要分析的“住房限購政策”，具體指政府主要針對購房主體資格和購買數(shù)量制定的限制性政策。住房限購作為中央政府用于抑制房價上漲的政策工具，同樣會損害市場的自我矯正機(jī)制，副作用非常大，如扭曲房地產(chǎn)市場的價格機(jī)制，或是推高市場租金，又或是推動非限購城市房價的上漲 〔1 〕。截至2016年1月22日，除了北京、上海、廣州、深圳、三亞五個城市仍然實施住房限購政策，其他的城市紛紛宣布取消這一政策 〔2 〕。近兩年來，仍有部分城市繼續(xù)實施該項政策，媒體時有猜測國家會將某些已經(jīng)取消限購的城市重新納入限購范圍。時至今日，住房限購政策的影響力仍然引發(fā)社會各界的持續(xù)熱議。但由于當(dāng)前的研究未對住房限購政策過程予以關(guān)注，所以無法提供更加有效的建議。本文從公共管理的視角，對多源流理論修正后，以之為理論工具，分析2010年4月17日至2016年1月22日這一期間住房限購的政策內(nèi)容及變遷過程，同時進(jìn)一步對近兩年住房限購政策的實施效果進(jìn)行分析。筆者在此重點探討政策變遷過程中多源流間的作用機(jī)制，希望該研究能夠為推動和完善我國房地產(chǎn)調(diào)控政策提供有益的啟示。

一、多源流理論及其修正

約翰·金登（John Kingdon）在借鑒有限理性、漸進(jìn)主義和“垃圾桶模型”相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，提出了多源流分析的基本框架，廣泛并且有效地應(yīng)用于政策過程分析，對解讀政策的出臺和變遷有著強(qiáng)大的解釋力。多源流理論為分析政策過程提供了一個很好的解釋框架，國內(nèi)學(xué)者也運用該理論分析了多個領(lǐng)域的公共政策過程。但是由于其與中國國情不太相符，我們對其進(jìn)行了修正。

（一）多源流理論的內(nèi)涵

多源流理論是指問題源流、政策源流和政治源流三條獨立源流的耦合會開啟“政策之窗”。問題源流指的是政府有待于解決的問題，也是促使公共政策形成的主要原因。當(dāng)問題被識別出來并得到關(guān)注時，圍繞著問題源流就會有針對性地提出相關(guān)政策建議，這些政策建議也就形成了政策源流。政治源流獨立于問題源流和政策源流，包括公眾情緒、社會輿論、選舉結(jié)果、利益集團(tuán)實力對比等因素。金登認(rèn)為，政策納入議程是在特定時刻耦合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，這種共同作用也就是問題源流、政策源流和政治源流三者的耦合，這三條源流的發(fā)展和運作是相互獨立的，各自按照自己的動態(tài)特性和規(guī)則發(fā)展。因此“政策之窗”的開啟或關(guān)閉無法預(yù)料，帶有一定的偶然性。但是當(dāng)三者耦合在一起時，政策之窗也就開啟了（如圖1所示） 〔3 〕127。

圖1 多源流理論的內(nèi)涵

（二）在中國場域下對多源流理論的修正

金登所提出的多源流理論的理論預(yù)設(shè)扎根于美國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會背景，強(qiáng)調(diào)三條源流之間獨立運行，并且三條源流大致相當(dāng)，但這并不符合我國國情。中國特色社會主義體制下的中國共產(chǎn)黨在政策議題確定、政策方案形成、政策方案選擇以及政策方案的合法化過程中居于領(lǐng)導(dǎo)地位 〔4 〕。政黨通過政治系統(tǒng)將政治輸入并轉(zhuǎn)化為官方的政策、決定和執(zhí)行行動，對社會價值進(jìn)行了權(quán)威性分配 〔5 〕，這就決定了問題源流、政策源流和政治源流三者間并非互相獨立，政治和行政在公共領(lǐng)域中最為積極且能量巨大，并設(shè)定了公共問題的基本框架。當(dāng)某一公共問題出現(xiàn)后，問題源流也就開始凸顯。一方面，由于中國擁有強(qiáng)大意識形態(tài)的政治體系，特別是社會對某項議題形成強(qiáng)大的輿論壓力時，政治源流就會“噴涌”而出，從而界定和考量究竟該如何應(yīng)對問題源流，呈現(xiàn)出明顯的權(quán)威性、強(qiáng)制性和非競爭性。另一方面，問題源流出現(xiàn)后需要政策源流予以有效解決，我國中央集權(quán)的政治體制也決定了政治源流是政策源流的決定性因素 〔6 〕。在政治體制的權(quán)威性和強(qiáng)制性要求下，政府往往會在政策源流中預(yù)設(shè)相應(yīng)的解決方案，期望能夠解決這一問題?；谝陨戏治觯齻€源流往往會相互影響和作用，而不是僅僅作為備選方案等待著耦合的時機(jī)。

另外，問題源流很可能存在著較長的時間跨度，而且在政策實施過程中也會發(fā)生轉(zhuǎn)化。隨著問題源流的轉(zhuǎn)化，同時指向問題源流的政治源流和政策源流同樣需要作出相應(yīng)的調(diào)整。改革開放以來，面對政治體制改革可能面臨的種種不確定性，中國政治改革的實踐所體現(xiàn)的一個重要特征是它的漸進(jìn)性 〔5 〕。政策過程中的政策主體行為也會受到政治體制的約束，逐步形成“摸著石頭過河”的政策制定模式 〔7 〕248。因此，政治源流和政策源流的調(diào)整也遵循著漸進(jìn)性的原則。

綜上所述，在中國場域下，多源流理論更多地表現(xiàn)為問題源流受政治源流和政策源流的約束并總體上呈現(xiàn)出漸進(jìn)性（如圖2所示）。當(dāng)問題源流出現(xiàn)后，由于政治源流和政策源流均會指向問題源流，三源耦合并非是偶然發(fā)生的，而是帶有一定的必然性。當(dāng)?shù)谝淮稳瘩詈蠒r，該問題會被納入政策議程中，如果問題未得到有效解決而是發(fā)生了演變，多源流理論會遵循漸進(jìn)主義模式準(zhǔn)備下一次耦合。一旦問題源流再次被確認(rèn)，政策源流和政治源流還會延續(xù)上一階段的思路，按照漸進(jìn)模式變遷后與新的問題源流耦合，直至最終解決問題。這也是對多源流理論在中國場域下的實踐修正。

二、我國住房限購政策的變遷歷程

自2004年中央政府對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控以來，一直都是圍繞著房地產(chǎn)企業(yè)的市場行為進(jìn)行調(diào)控，并沒有運用行政手段直接限制購房者的購房行為。2010年4月17日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（即國發(fā)〔2010〕10號文），是我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策首次出臺文件直接干預(yù)購房者的購房行為。在此之后，中央政府及住建部針對住房限購出臺了一系列的政策（具體見表1）。

（一）住房限購政策的提出：從可以限購到要求限購

自國發(fā)〔2010〕10號文件發(fā)布后，住房限購政策被明確提出。該政策要求“地方政府根據(jù)本地的具體情況，在一定時期限定購房者的購房套數(shù)”，這也是住房限購政策首次納入政府議程中。北京市政府第一時間響應(yīng)這一政策，頒布了《貫徹落實國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲文件的通知》。但是除了北京市外再無其他城市采取相應(yīng)措施。于是，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合國土資源部、監(jiān)察部在2010年9月30日出臺的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實國發(fā)〔2010〕10號文件的通知》（即建房〔2010〕155號文）中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要求地方政府落實限購政策。深圳、廈門等23個城市陸續(xù)出臺了本地的限購細(xì)則。由于國務(wù)院和住建部等只是在原則上要求限購，以上23個城市出臺的限購政策中關(guān)于限購群體和套數(shù)的規(guī)定并不統(tǒng)一，也未說明是否包括二手住房。更為重要的是，中央政府認(rèn)為還有不少房價上漲過快的城市并沒有制定限購政策。

（二）住房限購政策的強(qiáng)化：從點名限購到符合標(biāo)準(zhǔn)就要限購

由于第一階段不少房價上漲過快的城市仍然沒有限購意愿，加之各地對于限購的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，國務(wù)院辦公廳2011年1月26日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》（即國辦發(fā)〔2011〕1號文件）再次強(qiáng)調(diào)限購，應(yīng)該采取限購政策的城市包括“各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市”，對限購細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)也作出了明確規(guī)定。國辦發(fā)〔2011〕1號文件的頒發(fā)也意味著我國住房限購政策進(jìn)入了強(qiáng)化階段。這一階段，穩(wěn)定本地房價職責(zé)已納入對地方政府的約談和問責(zé)范圍，在中央政府的強(qiáng)制要求下，直轄市（重慶除外）、計劃單列市和省會城市（拉薩除外），加上個別房價上漲過快的地級市均已出臺了本地的限購政策。住建部于2011年8月17日又公布了二三線城市名單的五條建議標(biāo)準(zhǔn)，并提出“只要符合其中兩條的城市就需采取限購”。這一通知發(fā)布后，又有臺州、衢州和珠海三個城市出臺了限購政策。至此，全國有47個城市出臺了限購政策。第一批限購城市根據(jù)最新的政策精神進(jìn)行了相應(yīng)的修訂，第二批限購城市也開始陸續(xù)出臺本地的限購政策。中央政府強(qiáng)化住房限購的調(diào)控思路一直延續(xù)到了2014年。

（三）住房限購政策的分化：繼續(xù)限購或取消限購

歷年來房地產(chǎn)調(diào)控都是中央經(jīng)濟(jì)工作會議的重要內(nèi)容，但是2013年和2014年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議均未涉及房地產(chǎn)的內(nèi)容。盡管國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》（即國辦發(fā)〔2013〕17號文）中又一次強(qiáng)調(diào)住房限購，但在這之后再無類似的文件出臺，也沒有新的城市加入到住房限購陣營。在新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)人被選舉出來之后，黨的十八屆三中全會提出要處理好“政府和市場的關(guān)系”，中央政府對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的思路也開始發(fā)生了變化。由于住房限購政策改變了房地產(chǎn)市場的供需結(jié)構(gòu)，不少被限購城市出現(xiàn)了房地產(chǎn)成交量萎縮、房地產(chǎn)企業(yè)資金鏈緊張以及地方財政收入收緊的情況，地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)對取消住房限購政策的呼聲就一直不斷。住建部2014年5月對主要城市進(jìn)行了一周的調(diào)研后，提出“尊重市場規(guī)律對房地產(chǎn)市場調(diào)整的作用……不刺激也不打壓房地產(chǎn)市場”。2015年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次提及房地產(chǎn)問題，對其表述為“化解房地產(chǎn)庫存”，并“取消過時的限制性措施”。正如本文開頭部分所提到的，截至2016年1月22日，全國限購的47個城市中，除了北京、上海、廣州、深圳和三亞尚未取消住房限購政策，其他城市已取消住房限購。

從以上分析來看，這一期間我國住房限購政策變遷經(jīng)歷了政策提出、政策強(qiáng)化和政策分化三個階段。

三、對我國住房限購政策變遷的多源流分析

（一）對住房限購政策出臺的解釋

1.問題源流：房價上漲過快。住房限購政策的問題源流主要針對房價上漲過快，以至于中央政府不得不進(jìn)行干預(yù)。住房具有“使用價值”和“交換價值”的雙重屬性，偏向于將住房看作投資工具的住房體制使得住房價格機(jī)制不穩(wěn)定，強(qiáng)調(diào)住房使用價值的住房體制則會保持住房價格機(jī)制平穩(wěn)。由于1998年房改后強(qiáng)調(diào)住房的商品屬性，天生不穩(wěn)定的住房價格機(jī)制導(dǎo)致了房價越來越高。雖然中央政府在2004年后對房價上漲過快進(jìn)行了一系列的宏觀調(diào)控，但是其目的更多地在于穩(wěn)定房價，以保證房地產(chǎn)拉動國民經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性 〔8 〕276。2008年底的“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激政策出臺后，原本有所回落的房價又開始了新一輪的上漲。房價的快速上漲可能會誘發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這也引起了中央政府的高度重視，如何抑制房價上漲是中央政府在2010年以后亟需解決的首要問題。住房限購政策就是為了抑制不合理的住房需求，從而達(dá)到穩(wěn)定房價的效果。國發(fā)〔2010〕10號文、建房〔2010〕155號文和國辦發(fā)〔2011〕1號文，這三個文件分別代表了第一階段出臺住房限購政策重要的時間節(jié)點。如圖3所示，通過對第一批限購城市中的14個城市一手商品住宅銷售面積的走勢來看，這些城市的成交量基本上在政策出臺后急劇下降，后又開始反彈。于是中央政府又出臺新的政策來抑制住房成交量的反彈，希望能夠通過抑制不合理的住房需求來穩(wěn)定房價。由于成交量反復(fù)出現(xiàn)反彈，并未達(dá)到政策預(yù)期，中央政府不得不反復(fù)強(qiáng)調(diào)住房限購。

2.政治源流：穩(wěn)定房價上升到政治高度。金登認(rèn)為，政治源流由“諸如公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成” 〔3 〕209。在住房限購的政策過程中，政黨的執(zhí)政理念是政治源流的重要變量。當(dāng)前我國的政治思維是“穩(wěn)定壓倒一切”，“維穩(wěn)”工作泛化導(dǎo)致大量的社會問題政治化，也包括經(jīng)濟(jì)問題和社會民生問題，這些問題都會指向政治領(lǐng)域，要求政府予以包攬和解決 〔9 〕。住房問題最核心的是房價上漲過快并超過了普通居民的承受能力，從而引起了政府和社會各界的焦慮和擔(dān)憂。結(jié)合2008年底全球房地產(chǎn)市場萎靡不振的背景，中國房價卻如同脫韁野馬般無法抑制，中央政府開始意識到高房價已經(jīng)危及整體經(jīng)濟(jì)形勢時，在政治源流上將穩(wěn)定房價上升到了政治高度，并呈現(xiàn)出明顯的權(quán)威性、強(qiáng)制性和非競爭性。正是在這種思維方式下，穩(wěn)定房價不僅成為經(jīng)濟(jì)問題、民生問題，更是政治問題 〔10 〕。

3.政策源流：中央政府延續(xù)著以往的房地產(chǎn)調(diào)控思路。房價自2004年開始快速上漲以來，中央政府一直在對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，到如今已經(jīng)十多個年頭。當(dāng)2004-2008年房價快速上漲時，政策導(dǎo)向為抑制房價過快上漲；當(dāng)2008-2009年房地產(chǎn)市場不景氣時，政策導(dǎo)向又成了支持房地產(chǎn)市場發(fā)展；到了2009年下半年房價再次瘋漲時，房地產(chǎn)調(diào)控的導(dǎo)向再次轉(zhuǎn)向抑制房價上漲 〔11 〕。正是在這一背景下號稱“史上最嚴(yán)”的住房限購政策出臺了。尹伯成認(rèn)為，實施限購可以恢復(fù)城鎮(zhèn)住宅的本來功能，正確引導(dǎo)居民理性消費；可以控制金融風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，阻止貧富差距擴(kuò)大；推進(jìn)城市化進(jìn)程；控制通脹，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式 〔12 〕。同樣也有學(xué)者指責(zé)將購房權(quán)利和戶籍掛鉤導(dǎo)致了一種新的不公平，當(dāng)時的住建部領(lǐng)導(dǎo)則無奈地表示，“完全沒有副作用的辦法是沒有的” 〔13 〕。從以往房地產(chǎn)調(diào)控中運用的手段來看，調(diào)控政策最大限度地、反復(fù)地動用各種經(jīng)濟(jì)手段，包括信貸、利率、稅收、費用等，只是在上述手段沒有達(dá)到預(yù)期目的之后才開始采用限購、限價等行政手段 〔14 〕，希望能夠穩(wěn)定房價。

4.第一次三源耦合：住房限購政策出臺。從上述分析來看，第一階段住房限購政策之所以能夠出臺，是因為在問題源流上中央政府認(rèn)為房價上漲過快。穩(wěn)定房價需要住房供給與需求達(dá)到均衡狀態(tài)，而短期內(nèi)住房供給很難大幅度提高，因此只有抑制不合理的住房需求才能實現(xiàn)均衡。政治源流上中央政府將穩(wěn)定房價上升到政治高度，在這種政治意識形態(tài)下，為了保證地方政府能夠穩(wěn)定房價，中央政府將房價的上漲幅度納入了地方政府的考核體系內(nèi)，對地方政府進(jìn)行了政治上的約束。住房政策反映出政府的意識形態(tài) 〔15 〕5，住房限購政策不過是中央政府延續(xù)了房地產(chǎn)市場的調(diào)控思路，在以往常規(guī)手段沒有收到效果后，提出了強(qiáng)干預(yù)性的限購政策。三源耦合后，住房限購政策被納入政策議程并制定出來。

（二）對住房限購政策強(qiáng)化的解釋

1.問題源流：房價進(jìn)一步上漲。住房限購政策的出臺是為了抑制投機(jī)性住房需求，從而實現(xiàn)穩(wěn)定房價的目的。進(jìn)入第二階段后，絕大部分限購城市中的商品房銷售面積并未減少，從2013年到2014年的銷售面積普遍呈現(xiàn)出增長趨勢。由于不合理的投機(jī)性住房需求并未被有效抑制，房價也大多呈上漲趨勢。因此，住房限購政策在第二階段得以持續(xù)并予以強(qiáng)化。

2.政治源流：穩(wěn)定房價仍然是政治問題。在政治源流上延續(xù)了第一階段的思路，政府依舊把穩(wěn)定房價的認(rèn)識停留在政治問題的高度。2011年7月14日國務(wù)院常務(wù)會議再次強(qiáng)調(diào)限購，認(rèn)為“當(dāng)前部分城市房價壓力較大，必須加強(qiáng)調(diào)控”，并要求擴(kuò)大限購政策執(zhí)行的范圍 〔16 〕。但是實施限購的城市在土地財政銳減的壓力下，地方政府一直都有放寬或取消限購的意愿。2011年10月11日佛山市政府放寬了限購政策，但在重重壓力下又連夜叫停了該項政策。在中央政府的政策壓力下，地方政府不敢越過中央政府規(guī)定的“紅線”。第二階段的政治化程度沒有任何放松，并進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府穩(wěn)定房價的責(zé)任。

3.政策源流：強(qiáng)化地方政府執(zhí)行住房限購政策的力度。房地產(chǎn)市場作為一個區(qū)域性市場，地方政府在其中所扮演的角色發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。房地產(chǎn)市場是否景氣對地方政府意味著財政收入的高低，一般來說，地方政府更樂于房價上漲。為了讓地方政府能夠配合執(zhí)行這項政策，中央政府不得不三令五申，多次要求地方政府嚴(yán)格執(zhí)行住房限購政策。但是曹清峰發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)開發(fā)活動越活躍、行政級別越高、GDP增長率越低、財政收支缺口越小的城市執(zhí)行限購政策的概率越高 〔17 〕。符合上述幾項條件的城市并不多，住房限購政策如同緊緊困擾在地方政府頭上的一道“緊箍咒”，大部分地方政府想盡各種辦法進(jìn)行抵制。這也解釋了為什么2010年4月17日住房限購政策出臺之后，一直到2013年中央政府又多次強(qiáng)調(diào)住房限購并不斷完善實施細(xì)則，同時將房價納入地方政府的考核范圍。隨之帶來的變化是，住房限購政策只要不突破中央政府規(guī)定的紅線，如何調(diào)控房價則根據(jù)地方政府自身情況設(shè)定。這些舉措旨在改變地方政府執(zhí)行調(diào)控政策不力的局面，實現(xiàn)與中央政府在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中的激勵相容。

4.第二次三源耦合：住房限購政策強(qiáng)化。這一階段的問題源流并未得到解決，反而房價仍在上漲中。因此中央政府依舊保持著對穩(wěn)定房價的政治高壓，希望地方政府能夠從嚴(yán)執(zhí)行中央的住房限購政策。基于這一政治源流，中央政府要求地方政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控執(zhí)行的力度。因此政策源流上中央政府一方面強(qiáng)化住房限購政策，盡可能保障該項政策的順利執(zhí)行，另一方面加大對地方政府的考核力度，實現(xiàn)地方政府與中央政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的激勵相容。三源二次交匯，住房限購政策在第二階段得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

（三）對住房限購政策分化的解釋

1.問題源流：房地產(chǎn)市場分化。隨著住房限購政策的實施，限購效果也逐漸凸顯。房地產(chǎn)市場是一個區(qū)域性市場，在限制購買住房這種強(qiáng)烈的行政手段干預(yù)之下，2014年之后房地產(chǎn)市場開始分化，出現(xiàn)了“冰火兩重天”的景象。即便是在繼續(xù)實施限購的北京、上海、深圳等城市，土地市場依舊是一片紅火的景象，房價依舊高漲，甚至是一房難求，但是更多的是大部分城市開始面臨著房地產(chǎn)庫存過高、銷售不暢的困境。房價的走勢在不同城市也出現(xiàn)了明顯的分化，但是房價依舊沒有得到穩(wěn)定。在高庫存的壓力下，2016年地方“兩會”上，26個省級政府工作報告中出現(xiàn)了41次“去庫存”，其中河北等13個省份將“去庫存”列入當(dāng)年的政府工作安排中。

2.政治源流：國家領(lǐng)導(dǎo)人的換屆。黨的十八大召開后選舉出了新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人，他們所面臨的經(jīng)濟(jì)形勢已不同于以往，對國家治理的思路也發(fā)生了改變，明確提出要處理好“政府和市場的關(guān)系”，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在這個基礎(chǔ)上，中央政府對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的認(rèn)識自然也出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)變。住房限購政策顯然就是通過政府的有形之手干預(yù)市場機(jī)制，這不符合現(xiàn)任國家領(lǐng)導(dǎo)人的治理思路。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014年政府工作報告中提出“抑制投機(jī)投資性需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展”，2015年提出“堅持分類指導(dǎo)，因地施策，落實地方政府主體責(zé)任，支持居民自住和改善性住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”。但是由于我國房地產(chǎn)市場的分化，一線城市和其他二三線城市面臨著不同的市場行情，只能根據(jù)不同情況分而治之。

3.政策源流：房價的分化導(dǎo)致政策目標(biāo)的變化。穩(wěn)定房價需要住房供需總量趨于平衡，但是房地產(chǎn)市場的供需平衡只是一種特殊狀態(tài)。住房限購政策更是會抑制房地產(chǎn)市場的需求量，從而改變市場的供需均衡。幾年來的住房限購使得房地產(chǎn)市場所積累的風(fēng)險逐漸凸顯，大部分城市表現(xiàn)為量價齊跌，高庫存成為懸掛在大多數(shù)地方政府頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。隨著房地產(chǎn)市場的分化，中央政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的預(yù)定目標(biāo)已經(jīng)出現(xiàn)了變化，房地產(chǎn)調(diào)控的政策目標(biāo)也隨之發(fā)生改變。在2014年“兩會”上住建部釋放出“雙向調(diào)控”的信號。這也反映了中央政府對住房限購政策的目標(biāo)出現(xiàn)了變化：對于住房過剩的城市，可以考慮放松或者取消限購，刺激住房需求以“去庫存”；對于房價依舊上漲的城市，仍然要繼續(xù)堅持住房限購以控制房價上漲。地方政府大多都面臨著土地財政和高庫存的雙重壓力，在逐漸試探中央政府對于放松限購政策態(tài)度后，基本上采取了取消住房限購政策。

4.第三次三源耦合：住房限購政策分化。這一階段除了北京、上海、深圳、廣州等城市的庫存比較平穩(wěn)，其他城市大都面臨著嚴(yán)峻的庫存，這也使得問題源流再次出現(xiàn)變化，“去庫存”成為當(dāng)前房地產(chǎn)市場所面臨的主要問題。國家領(lǐng)導(dǎo)人的換屆導(dǎo)致政治源流上也出現(xiàn)了變化，新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，同時仍然對房價上漲保持著高度的重視。但是中央政府并沒有完全廢除前兩個階段的政策，而是賦予地方政府自主選擇權(quán)，讓其根據(jù)不同城市的房地產(chǎn)市場行情進(jìn)行分類調(diào)控，這構(gòu)成了這一階段的政策源流。三源再次耦合，這也使得住房限購政策在第三階段出現(xiàn)了分化。

綜上，對多源流理論的修正為我們打開了住房限購政策過程的“黑箱”。根據(jù)以上分析，無論哪個階段的政策變遷，都是由于問題源流、政治源流和政策源流三者之間的耦合所引發(fā)的。在中國特色社會主義體制下，住房限購政策中的三源并非獨立，政治源流會不斷地對問題源流進(jìn)行界定，政策源流也會預(yù)設(shè)解決問題源流的方案，這就使得三源更為容易出現(xiàn)耦合，政策之窗也就多次開啟，導(dǎo)致住房限購政策出現(xiàn)多次變遷（見圖4）。同樣，由于問題源流存在著較長的時間跨度，加之房價問題不停地演化，致使政治源流和政策源流也與之對應(yīng)地出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，但是這種轉(zhuǎn)變會遵循漸進(jìn)式原則。從總體上看，住房限購政策的三個源流在不同階段并非孤立，而是具有一定的漸進(jìn)性。

四、對住房限購政策變遷的進(jìn)一步驗證

上述研究對我國住房限購政策的變遷僅僅截至2016年1月22日，時至今日又過去了兩年多時間，住房限購政策再次被重新啟動，而且納入限購范圍的城市遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了第一次限購的范圍，甚至包括不少三四線城市。本文對多源流理論進(jìn)行修正后簡單地分析兩年多來住房限購政策變遷的表現(xiàn)，進(jìn)一步探討了政策變遷路徑中的作用機(jī)理，同時也可以驗證其科學(xué)性和合理性。

（一）問題源流：房價在全國范圍內(nèi)再次上漲

隨著上一階段房地產(chǎn)市場的分化，絕大部分城市面臨著去庫存的壓力，因此在這些城市停止實施住房限購政策后，中央政府又采取了一系列的供給側(cè)改革措施，降低非限購城市首套房和二套房商貸最低首付比例，減少房屋交易契稅和營業(yè)稅征收標(biāo)準(zhǔn)，從供需兩端同時改善市場，最終實現(xiàn)了房地產(chǎn)市場的去庫存這一目的。但是按下葫蘆浮起瓢，房價又開始了新一輪的上漲。這次房價上漲表現(xiàn)為兩個特點：第一，房價漲幅過快。自中央政府開始去庫存后，刺激效果明顯，房地產(chǎn)市場量價齊升，所涉城市數(shù)量遠(yuǎn)超過第一階段。此次房價上漲不再局限于北上廣、省會城市和計劃單列市等大城市，而是逐漸蔓延到周邊的地級市和縣級市。第二，房價漲到了新高。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2010年全國住房均價為4725萬元/m2， 2016年為7203萬元/m2，而到了2018年第1季度則為8507萬元/m2。中國社科院2018年第一季度所公布的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前已有62個城市的房價超過1萬元/m2，其中20個是三四線城市。

（二）政治源流：“住房不炒”的重新定位

隨著房價的不斷上漲，房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定再次上升到了一個新的政治高度。2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議首度提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，自此“住房不炒”成為房地產(chǎn)調(diào)控的主導(dǎo)方向。在此基礎(chǔ)上，2017年的“兩會”進(jìn)一步把“促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”作為當(dāng)年經(jīng)濟(jì)工作的重點，其中特別提到“遏制熱點城市房價過快上漲”，這一基調(diào)一直延續(xù)到2018年，并提出了“健全購租并舉的住房制度”。自從2010年中央政府將穩(wěn)定房價上升到政治高度后，雖然為了去庫存而短暫地放松了限購，但是中央政府從未放松對房地產(chǎn)市場風(fēng)險的防范，所以當(dāng)房價重新反彈時強(qiáng)化了對地方政府在穩(wěn)定房價上的問責(zé)機(jī)制，并希望構(gòu)建符合中國國情的長效調(diào)控機(jī)制。

（三）政策源流：房價反彈引發(fā)限購政策的升級

為了應(yīng)對問題源流中的房價再次上漲，中央政府從政治源流上提出了未來的改革方向，即嚴(yán)控房價，因此在政策源流上也重新啟動了限購政策。此次政策源流上，中央政府制定了更加嚴(yán)格的限購標(biāo)準(zhǔn)，但是又并非采取一刀切的做法，而是根據(jù)城市房價的變動情況執(zhí)行“因城施策，露頭就打”的調(diào)控策略。只不過這一階段的限購政策比以前更加嚴(yán)厲，納入限購城市的范圍不斷地拓展，并且限購政策也擴(kuò)展到了限貸和限售。房價上漲過快的各地方政府擔(dān)心可能會面臨被問責(zé)的風(fēng)險，陸續(xù)地出臺本地的限購政策。至此，這一階段房價上漲過快的地方政府也都出臺了本地的限購政策。

通過上述分析來看，2016年1月之后住房限購政策的重啟表現(xiàn)為如下路徑：當(dāng)問題源流出現(xiàn)后，引發(fā)了政治源流的介入，從而觸發(fā)政策源流的出現(xiàn)，自此三源再次交匯，從而引起住房限購源流的再次重啟。對多源流理論的修正再次較好地解釋了最新的現(xiàn)象。

五、結(jié)語

通過對多源流理論的修正，本研究詳細(xì)地分析了我國2010年4月至2016年1月住房限購政策的變遷歷程及其路徑，并驗證了最近兩年多來住房限購政策變遷的機(jī)理，也較為準(zhǔn)確地解釋了為何我國政府會在短期內(nèi)針對住房限購多次開啟“政策之窗”，并勾勒出不斷地開啟住房限購“政策之窗”之間三條源流的演化路徑與邏輯關(guān)系。同時可以進(jìn)一步預(yù)測的是，住房限購政策還會根據(jù)城市房價的走勢而進(jìn)行變遷。

期望以上研究能為我國政府制定下一階段的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策提供一定的參考依據(jù)。首先，調(diào)整政策目標(biāo)使之更加科學(xué)化。從政策目標(biāo)來看，住房限購政策主要是為了應(yīng)對房價上漲過高過快而出臺的管制政策，但其實施效果并非特別好，在某些城市甚至進(jìn)入了房價越調(diào)越漲的怪圈。隨著問題源流的演變，這項政策延續(xù)至今，同時發(fā)生了一系列的變遷。應(yīng)該承認(rèn)，這一政策嚴(yán)重地影響到房地產(chǎn)市場機(jī)制的資源配置效果，每當(dāng)取消或者放松住房限購政策后都會迎來房價的報復(fù)性反彈，從而使得中央政府在調(diào)控房地產(chǎn)市場的政策過程中更加依賴于這項政策，這反而不利于房地產(chǎn)市場的調(diào)控。結(jié)合我國人多地少的國情，應(yīng)將住房限購政策作為一項長期政策，抑制過度的住房需求和投機(jī)性需求，同時滿足所在城市長期居住人口合理的住房需求。其次，構(gòu)建科學(xué)的房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制。從長遠(yuǎn)來看，中央政府應(yīng)該在基于“住房不炒”的基調(diào)上進(jìn)行頂層制度設(shè)計，出臺一部符合我國國情的“住宅法”，并圍繞這部法律制定相應(yīng)的配套政策，從土地供應(yīng)、金融措施、貸款方式和房產(chǎn)稅等方面確?！白》坎怀础保瑯?gòu)建出長效的、科學(xué)的房地產(chǎn)調(diào)控機(jī)制，避免類似的短期政策，這樣才能保持房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展。同時輔以市場性的政策工具如利率、稅收等進(jìn)行調(diào)節(jié)，盡量減少使用強(qiáng)制性的政策工具。再次，將房地產(chǎn)市場調(diào)控融于經(jīng)濟(jì)體制改革之中。房地產(chǎn)市場調(diào)控與我國宏觀經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方式無法根治當(dāng)前房地產(chǎn)市場所表現(xiàn)出的各種問題。房地產(chǎn)市場存在種種亂象的根源還在于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理以及房地產(chǎn)制度不夠完善，實體經(jīng)濟(jì)不景氣和虛擬經(jīng)濟(jì)的過熱加重了房地產(chǎn)市場的失衡。因此，解決房地產(chǎn)市場的問題還需要從經(jīng)濟(jì)體制改革入手，堅持以“制造強(qiáng)國”為基礎(chǔ)的國家戰(zhàn)略，確保實體經(jīng)濟(jì)成為我國市場經(jīng)濟(jì)的主體，改變當(dāng)前過度依賴房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的路徑，從而跳出房價越調(diào)越漲的怪圈。

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責(zé)任編輯 周 榮