行政公益訴訟檢察建議：價(jià)值意蘊(yùn)、存在問題和優(yōu)化路徑

張曉飛　潘懷平

〔摘要〕 在行政公益訴訟二元互助監(jiān)督模式下，檢察建議事實(shí)上已成為案件終結(jié)的常態(tài)化方式。檢察建議這一監(jiān)督方式有其獨(dú)特價(jià)值，集中體現(xiàn)為促進(jìn)正確行使行政權(quán)的鞭策和威懾。但是，這一方式在實(shí)踐運(yùn)行中也面臨法律適用原則性過強(qiáng)、建議內(nèi)容與訴訟請(qǐng)求不夠匹配、訴前調(diào)查核實(shí)權(quán)不完善以及相關(guān)配套機(jī)制不夠健全等問題，制約其效用的更大發(fā)揮。為此，必須從檢察建議令狀化改革、完善檢察建議內(nèi)容、賦予檢察機(jī)關(guān)訴前程序調(diào)查權(quán)、健全監(jiān)督保障機(jī)制等四個(gè)方面入手進(jìn)行優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕 檢察機(jī)關(guān)，行政公益訴訟，檢察建議，優(yōu)化路徑

〔中圖分類號(hào)〕D926.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）06-0124-05

作為一種新型訴訟模式，行政公益訴訟旨在保護(hù)公共利益和維系行政法律秩序。檢察機(jī)關(guān)以憲法賦予的法律監(jiān)督者地位提起行政公益訴訟，旨在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極履職和糾正行政機(jī)關(guān)違法行為。檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，形成以公共利益是否得到維護(hù)為根本衡量標(biāo)準(zhǔn)的“軟性”靈巧的訴前程序與“剛性”后盾的訴訟程序兩個(gè)單元，體現(xiàn)為既相互獨(dú)立，又互為支撐、相互銜接的“檢察建議、行政公益訴訟”二元互助監(jiān)督模式。實(shí)踐證明，訴前檢察建議程序具有必要性和特定性，已成為行政公益訴訟必要的制度設(shè)計(jì)和常規(guī)手段，并成為案件終結(jié)的常態(tài)化方式。但是，目前理論層面對(duì)檢察建議價(jià)值定位的認(rèn)識(shí)不夠深入，實(shí)踐層面上的運(yùn)行機(jī)制亦存在一些缺陷，這在很大程度上制約行政公益訴訟檢察建議的常態(tài)化運(yùn)行和功能的充分釋放。因此，很有必要進(jìn)一步探究行政公益訴訟檢察建議的實(shí)質(zhì)，合理進(jìn)行制度安排，規(guī)范其行使的權(quán)限和內(nèi)容，從而充分發(fā)揮其最佳效果。

一、行政公益訴訟檢察建議的價(jià)值意蘊(yùn)

行政公益訴訟檢察建議是一種以訴訟為后盾的前后匹配的“強(qiáng)化版”的檢察監(jiān)督模式，其價(jià)值主要體現(xiàn)在以下五方面：

（一）自我救贖”的警示。按照我國(guó)憲法定位，在國(guó)家權(quán)力層級(jí)化結(jié)構(gòu)模式下，檢察權(quán)在人大監(jiān)督下與行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)平行設(shè)置，檢察權(quán)是國(guó)家權(quán)力設(shè)置中監(jiān)督其他權(quán)力的權(quán)力，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行直接監(jiān)督是其應(yīng)有之義和應(yīng)盡之責(zé)。當(dāng)然，這種監(jiān)督不是替代和直接干預(yù)，要遵循權(quán)力之間的邊界劃分和職能分工、制衡。從現(xiàn)代行政法理論看，行政權(quán)作為公共利益的主要代表，基本任務(wù)在于保護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共政策。相較于檢察機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)在保護(hù)公共利益上的政策性、專業(yè)性、靈活性等特點(diǎn)突出，在公共利益救濟(jì)中便捷高效的優(yōu)勢(shì)明顯。作為現(xiàn)代社會(huì)典型公共問題之一的環(huán)境問題，因其常常具有多樣性、系統(tǒng)性、綜合性、動(dòng)態(tài)性、科技性、復(fù)雜性和不確定性，對(duì)這一問題的有效處理主要直接賴于積極、靈活、富有效率的行政權(quán)，而非立法權(quán)和司法權(quán) 〔1 〕。正是基于保持檢察權(quán)的謙抑性，體現(xiàn)對(duì)行政自主權(quán)的尊重，在行政公益訴訟制度的建構(gòu)上，以行政權(quán)為主導(dǎo)設(shè)計(jì)制約機(jī)制，將檢察權(quán)的監(jiān)督和糾錯(cuò)置于行政機(jī)關(guān)自我糾正之后，先行通過檢察建議方式向可能存在違法或不當(dāng)行為的行政機(jī)關(guān)發(fā)出“警示”，形成一種倒逼機(jī)制，以外部壓力督促行政機(jī)關(guān)對(duì)自身行為進(jìn)行認(rèn)真檢視，并自覺履行或者整改、調(diào)整相關(guān)行政行為，實(shí)現(xiàn)自我控制，為行政機(jī)關(guān)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，救濟(jì)受損的公共利益起到了拾遺補(bǔ)缺的作用。恰如有的學(xué)者所言，行政公益訴訟的價(jià)值更在于“通過公益訴訟的威懾性，讓疲軟的行政執(zhí)法剛性化，讓肆意的侵犯公共利益的行為收斂起來?！?〔2 〕

（二）“先禮后兵”的尊讓。檢察機(jī)關(guān)行政公益訴權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)之間構(gòu)成職能分工、配合制約的憲法法律關(guān)系。這一關(guān)系定位內(nèi)涵著檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)之間在程序上相互尊讓關(guān)系的原則性要求。行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)在行使中既要相互尊重對(duì)方的公權(quán)力，又要在硬法規(guī)范前提下體現(xiàn)軟法規(guī)范的情感疏通、凝聚共識(shí)、程序緩沖、相互協(xié)作等功能 〔3 〕。實(shí)踐中多數(shù)行政公益訴訟案件在訴前程序通過檢察建議即得到有效解決。檢察建議程序相對(duì)于訴訟、復(fù)議更為“溫和”，秉持了“先禮后兵”的理念原則。這種先柔后剛、剛?cè)岵?jì)的辦案方式，既利于節(jié)約司法資源，強(qiáng)化公益保護(hù)的剛性，優(yōu)化社會(huì)治理，及時(shí)解決問題，更利于充分尊重行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的“顏面”，激發(fā)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)的積極性、主動(dòng)性，對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)來說，可接受度、執(zhí)行率更高，起到的監(jiān)督效果、社會(huì)效果更好，已成為有效的結(jié)案方式，在整個(gè)行政公益訴訟中具有舉足輕重的地位。

（三）強(qiáng)制而非命令的督促。檢察建議是中國(guó)特色檢察權(quán)中的一項(xiàng)功能性權(quán)力，構(gòu)成實(shí)施法律監(jiān)督不可或缺的內(nèi)容。國(guó)家權(quán)力最本質(zhì)的特征在于其強(qiáng)制性，作為法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力，檢察建議理應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性。唯有如此，才能對(duì)行使對(duì)象產(chǎn)生實(shí)施或不實(shí)施一定行為的效力。當(dāng)然，不同權(quán)力的強(qiáng)制性表現(xiàn)形式各異，自然其強(qiáng)制力程度亦有差別。從檢察建議的內(nèi)在要求以及同其他檢察權(quán)權(quán)能的對(duì)比上講，檢察建議的強(qiáng)制力相對(duì)較弱，是一種“建議”而非“命令” 〔4 〕。這里的命令是自上而下發(fā)布的權(quán)威性、指揮性和強(qiáng)制性的公文。在我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)位階平行，其間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但并不能因此而消解、否定檢察建議應(yīng)有的強(qiáng)制性。雖說檢察建議沒有生效司法文書那樣的強(qiáng)制執(zhí)行力，也不能作為其他主體主張權(quán)力的依據(jù)，但卻是一種基于其權(quán)威性、威懾性的“軟強(qiáng)制”。就行政公益訴訟檢察建議來說，其強(qiáng)制性體現(xiàn)為被監(jiān)督對(duì)象面對(duì)檢察建議必須啟動(dòng)自查自糾程序，并以書面形式予以回復(fù)，否則承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這基于檢察建議的權(quán)力監(jiān)督屬性，其強(qiáng)制性源于法律的強(qiáng)制力而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的命令。

（四）程序啟動(dòng)與實(shí)體處理的權(quán)能兼具。王萬華教授認(rèn)為行政公益訴訟檢察建議具有對(duì)案件實(shí)體問題作出結(jié)論性判斷的特殊屬性，突破了檢察權(quán)作為程序權(quán)的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，實(shí)際上檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中獲得了具有附條件的實(shí)體處理權(quán)限 〔5 〕。沈巋教授認(rèn)為立法不僅在程序?qū)用尜x予檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴權(quán)的主體資格，而且在實(shí)體層面賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于侵害者作為或不作為的請(qǐng)求權(quán)。由于“訴前程序”具有獨(dú)立性，并非一定與“訴”勾連，其實(shí)就是檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)行使請(qǐng)求權(quán)的過程，提出的檢察建議實(shí)際上就是行使請(qǐng)求權(quán)的一種方式。因此，從規(guī)范意義上講，行政機(jī)關(guān)有積極回應(yīng)檢察建議的義務(wù)，而不是事實(shí)上迫于檢察機(jī)關(guān)的壓力 〔6 〕。這兩位學(xué)者著眼于檢察建議內(nèi)容和權(quán)能屬性的深入分析，跳出了檢察權(quán)為程序權(quán)的慣性思維窠臼，對(duì)于廓清行政公益訴訟檢察建議的屬性和價(jià)值內(nèi)涵大有裨益。在法理上，請(qǐng)求權(quán)居于權(quán)利作用發(fā)揮的樞紐，兼具實(shí)體和程序的雙重性質(zhì)，它“不僅表明一種客觀上（實(shí)體法）的權(quán)利，而且也表明一個(gè)特定人針對(duì)他人的特定請(qǐng)求權(quán)可以通過訴訟來主張和執(zhí)行，它首先說明一種實(shí)體法地位，同時(shí)也表明了程序上的功能?！?〔7 〕322在行政公益訴訟中，請(qǐng)求權(quán)具體表現(xiàn)為請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)、撤銷或部分撤銷違法作出的行政行為、停止違法采取的行動(dòng)或措施、解除或變更違法的協(xié)議，以及承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任等形式。行政公益訴訟檢察建議不同于普通的檢察建議，兼具程序啟動(dòng)與實(shí)體處理權(quán)能。當(dāng)然，這種權(quán)能本身具有處斷性，不能直接撤銷或變更失范的行政行為。

（五）協(xié)同推進(jìn)依法行政的重要牽引力。檢察機(jī)關(guān)之所以提起行政公益訴訟，旨在督促行政機(jī)關(guān)依法及時(shí)解決侵害公益的突出問題，與以維護(hù)社會(huì)公益為重任的行政權(quán)在本質(zhì)上具有同質(zhì)性，因此，兩個(gè)機(jī)關(guān)的目標(biāo)一致。近年來行政公益訴訟檢察建議之所以復(fù)采率高、落實(shí)效果好的原因就在于此。一方面由于通過檢察建議督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)積極履職，提醒其對(duì)自身作出的行為或決定重新慎重思考，達(dá)成共識(shí)，消解分歧，進(jìn)而改變?cè)瓫Q定，不僅起到了高效的“過濾”器作用，而且是對(duì)行政權(quán)的補(bǔ)充和加強(qiáng)。最高人民檢察院與國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布并積極實(shí)施的《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟，促進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見》，便是兩個(gè)機(jī)關(guān)良性互動(dòng)、加強(qiáng)協(xié)作溝通、促進(jìn)法治政府建設(shè)的成功范例。另一方面，由于行政權(quán)在運(yùn)行中往往受制于某些因素的制約，經(jīng)常會(huì)遇到一些想為而難為的公益事項(xiàng)或案件，并非他們完全不作為。如地方黨政干預(yù)，相關(guān)企業(yè)、單位不配合，加之有些公益事項(xiàng)量大面廣，牽扯部門多，協(xié)調(diào)難度大，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題處理難度更大，致使有關(guān)執(zhí)法部門“勢(shì)單力薄”，積極作為困難較多。行政公益訴訟檢察建議有助于克服行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的惰性，而且為行政機(jī)關(guān)借力發(fā)力，順勢(shì)而為，主動(dòng)履職，實(shí)現(xiàn)“多贏”提供了良好契機(jī)和動(dòng)力。

二、抑制行政公益訴訟檢察建議功用的問題檢視

（一）法律適用過于原則。目前行政公益訴訟檢察建議沒有明確具體的法律規(guī)定。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)主要依據(jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）、《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）三個(gè)文件，以及最高人民法院和最高人民檢察院2018年3月發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下稱《解釋》）。這些規(guī)定一方面原則概括，缺乏上位法的明確規(guī)定，配套機(jī)制和具體操作細(xì)則欠缺，制度供給不足，不僅導(dǎo)致規(guī)范的效力層次較低，而且在有關(guān)檢察建議的效力、提出程序、監(jiān)督方式以及保障救濟(jì)措施等方面均為空白。另一方面，從法律邏輯上看，這些規(guī)定的“法化”程度較低，沒有完全以法治思維構(gòu)建整體運(yùn)行機(jī)制，在功能上過多體現(xiàn)為檢察系統(tǒng)主導(dǎo)的國(guó)家權(quán)力內(nèi)部的制約拘束 〔8 〕。并且，作為內(nèi)部規(guī)范性文件，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）僅就檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部如何規(guī)范制約檢察建議進(jìn)行了較為明確統(tǒng)一的規(guī)定，而對(duì)檢察建議的效力、執(zhí)行和保障等深層次制約問題尚未根本解決。由于法律規(guī)范的具體指引缺失，制度保障缺位，致使檢察建議的法律效果在實(shí)踐中不確定，變成被監(jiān)督對(duì)象的自主選擇。

（二）建議內(nèi)容與訴訟請(qǐng)求匹配不到位?！兑庖姟返?3條明確規(guī)定，“檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)提出的撤銷或者部分撤銷行政違法行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)與向行政機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議內(nèi)容相匹配。”然而在辦案實(shí)踐中，有的檢察建議事實(shí)證據(jù)材料不足，內(nèi)容比較空泛，問題認(rèn)識(shí)不清，定性定位不準(zhǔn)，問題癥結(jié)不明確，建設(shè)性、針對(duì)性、操作性的意見建議少，缺乏整改落實(shí)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，致使行政機(jī)關(guān)在落實(shí)中不知所措，嚴(yán)重影響檢察建議的正當(dāng)性和權(quán)威性；有的檢察建議事實(shí)把握不準(zhǔn)，論證不夠嚴(yán)謹(jǐn)，分析不夠深入，措施不盡合理，弱化了檢察建議的認(rèn)同度和實(shí)踐效果，導(dǎo)致與將來可能提出的訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容缺乏關(guān)聯(lián)，前后要求難以對(duì)接，甚至對(duì)立沖突。究其根源，不僅在于檢察人員未能嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定要求認(rèn)真調(diào)查取證，更為重要的在于，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履職、履職程度及整改到位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明，判定不準(zhǔn)。由于行政主體不同，職責(zé)也各異，因而客觀上亦難以確定一個(gè)明確、具體的履職標(biāo)準(zhǔn)。

（三）訴前調(diào)查核實(shí)權(quán)亟需健全。盡管《實(shí)施辦法》第33條賦予檢察機(jī)關(guān)訴前對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為可以采取調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗等七種方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的權(quán)力，但該條規(guī)定的范圍不明確，有關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體內(nèi)容、程序以及權(quán)力行使的邊界難以確定，在具體操作上存在許多困難。同時(shí)，因程序性保障措施缺乏，調(diào)查核實(shí)權(quán)強(qiáng)制力自然不足?！秾?shí)施辦法》對(duì)不予配合的情形并未設(shè)定救濟(jì)性保障措施，加之辦法本身并非法律，也難以設(shè)定法定配合義務(wù)和相應(yīng)法律責(zé)任，實(shí)踐中以各種軟方式不配合的現(xiàn)象屢見不鮮。另外，調(diào)查核實(shí)手段主要以調(diào)閱、復(fù)制相關(guān)行政執(zhí)法卷宗、詢問相關(guān)人員為主，很少采取鑒定、評(píng)估、審計(jì)和收集書證、物證、視聽資料等方式，而勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)和咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等調(diào)查核實(shí)手段缺乏程序性和資金性保障措施，直接影響檢察建議對(duì)損害結(jié)果及與其行政行為之間因果關(guān)系的認(rèn)定。

（四）配套機(jī)制不盡完善。在實(shí)踐中，行政公益訴訟檢察建議之所以會(huì)遇到一些尷尬，除其自身原因外，一個(gè)重要的原因是工作保障機(jī)制不健全。其一，跟蹤反饋機(jī)制不到位。由于缺乏一套嚴(yán)格的檢察建議反饋、落實(shí)、跟蹤、督促等方面的程序規(guī)則，有些檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，跟蹤監(jiān)督和跟進(jìn)調(diào)查缺乏力度，“只開花、不結(jié)果”，一發(fā)了事，滿足于“收到回復(fù)”，對(duì)行政機(jī)關(guān)表面逢迎、敷衍回復(fù)、整改不徹底、不依法履職、不及時(shí)糾正違法等問題未能及時(shí)有效督促，甚至置之不理，導(dǎo)致檢察建議流于形式。其二，救濟(jì)機(jī)制缺乏。由于行政機(jī)關(guān)的社會(huì)管理事務(wù)復(fù)雜多樣，而且有些在專業(yè)性和技術(shù)性上很強(qiáng)，不可能保證每項(xiàng)檢察建議都正確無誤，如果建議存在錯(cuò)誤，行政機(jī)關(guān)有異議不予采納，對(duì)此如何處理，現(xiàn)行相關(guān)制度未有明確具體的路徑指引。其三，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。有的檢察機(jī)關(guān)與被監(jiān)督者之間缺乏有效溝通，尤其是與社會(huì)組織間的聯(lián)系更少，致使部分檢察建議往往不被理解、不予配合甚至產(chǎn)生分歧。有的檢察建議涉及多個(gè)部門，多份檢察建議發(fā)往多個(gè)單位，缺少牽頭單位，難以形成工作合力。此外，還有檢察建議在公開透明、監(jiān)督保障以及報(bào)送備案等方面存在一定缺失，有很大的改進(jìn)空間。

三、行政公益訴訟檢察建議的優(yōu)化路徑

（一）推進(jìn)檢察建議令狀化改革實(shí)踐。檢察令狀是檢察機(jī)關(guān)在依法履行法律監(jiān)督職權(quán)中，對(duì)被監(jiān)督者發(fā)出的具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律監(jiān)督性文書 〔9 〕。檢察令狀源于英國(guó)的司法令狀制度，其形式主要有禁止令、阻止令和執(zhí)行令，功能在于禁止、阻止行政機(jī)關(guān)作出或執(zhí)行特定決定，命令行政機(jī)關(guān)履行法定義務(wù)。這一監(jiān)督方式通常是在權(quán)益保護(hù)緊迫，或者相對(duì)人已窮盡其他法律救濟(jì)手段的情況下才適用 〔10 〕139-148。司法令狀制度在大陸法系和英美法系國(guó)家均有所運(yùn)用。借鑒西方國(guó)家這一制度，對(duì)我國(guó)檢察建議進(jìn)行適合國(guó)情的令狀化改革，意在以立法形式明確檢察建議的法律約束力，在程序上強(qiáng)制被監(jiān)督者落實(shí)監(jiān)督意見，破解目前檢察建議所處的尷尬境地和面臨的困境，彌補(bǔ)其疲軟乏力的弊端，而并非在內(nèi)容上賦予檢察建議的強(qiáng)制執(zhí)行力。近年來一些地方進(jìn)行了積極探索，如陜西省漢中市南鄭區(qū)人民檢察院以司法令狀為樣板，細(xì)化檢察建議種類，推出“令狀式檢察建議” 〔11 〕。一些地方檢察機(jī)關(guān)積極爭(zhēng)取人大支持，強(qiáng)化檢察建議的權(quán)威性。如江蘇省昆山市人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于在公益訴訟中進(jìn)一步加強(qiáng)“檢察建議”的決議》，支持市檢察院在公益訴訟中實(shí)施“檢察建議”分級(jí)分類探索，建立“司法令狀式”檢察建議 〔12 〕。連云港市海州區(qū)人大常委會(huì)作出《關(guān)于提升檢察建議質(zhì)效的若干規(guī)定》，明確界定檢察建議的內(nèi)涵、類型，詳實(shí)規(guī)定檢察建議的落實(shí)、報(bào)備及跟蹤問效等制度 〔13 〕。綜合這些理論和實(shí)踐的分析，推進(jìn)檢察建議令狀化改革，著力點(diǎn)應(yīng)放在立法層面。從遠(yuǎn)期看，應(yīng)盡快制定《公益訴訟法》，以法律形式規(guī)范完善檢察建議的適用范圍、主要內(nèi)容、基本形式和簽發(fā)程序，明確執(zhí)行、監(jiān)督保障和救濟(jì)途徑等具體規(guī)則，使訴前檢察建議真正成為法定的名副其實(shí)的解決行政公益訴訟的基本方式。從近期來說，應(yīng)盡快修改完善《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》等法律的相關(guān)內(nèi)容，將有關(guān)公益訴訟檢察建議的司法解釋、檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范性文件以及實(shí)踐中的有效做法上升為法律，在這幾部法律中分別對(duì)民事和行政公益訴訟適用檢察建議的具體問題明確加以規(guī)定。與此同時(shí)，最高人民檢察院要重新修訂《規(guī)定》，有條件的地方可通過地方立法明確檢察建議的法律地位、法律效力，推行“檢察建議”分級(jí)分類管理，對(duì)不作為類行政公益訴訟案件探索使用監(jiān)督令狀的監(jiān)督方式。

（二）完善檢察建議內(nèi)容。作為行政公益訴訟法定必經(jīng)前置程序的核心內(nèi)容，檢察建議的質(zhì)量直接決定著訴訟程序的是否啟動(dòng)。提出檢察建議應(yīng)建立在充分調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，且與提起公益訴訟時(shí)訴訟請(qǐng)求的主要內(nèi)容基本一致。一要建立說理釋法制度，保證檢察建議的合理性和正當(dāng)性，提高檢察建議的說服力和執(zhí)行力。確保監(jiān)督者自己理直氣壯，而且被監(jiān)督者亦心悅誠(chéng)服。檢察建議的內(nèi)容應(yīng)注重案件事實(shí)及法律依據(jù)的說理和論證，做到闡述事實(shí)客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確，證據(jù)充分，分析透徹，說理有理有據(jù)，提出建議明確、具體并富有針對(duì)性、前瞻性和可操作性。二要明確實(shí)質(zhì)內(nèi)容。根據(jù)《意見》第9條的規(guī)定，訴前檢察建議應(yīng)載明行政違法構(gòu)成的認(rèn)定和依法正確履職的建議，這兩項(xiàng)要求體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)監(jiān)督程序的基礎(chǔ)和履行監(jiān)督職責(zé)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。提出檢察建議時(shí)不能僅僅依據(jù)初步證明材料判定公共利益的受損狀況，必須取得確實(shí)充分的證據(jù)材料，否則難以全面、準(zhǔn)確判斷行政機(jī)關(guān)是否依法正確履職，這不僅直接影響檢察建議的針對(duì)性和有效性，而且關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后的審判結(jié)果以及面臨的監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)?！? 〕除上述實(shí)質(zhì)問題外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檢察建議制作和管理的規(guī)范化，統(tǒng)一格式，嚴(yán)格制發(fā)主體、效力級(jí)別、審批手續(xù)、登記備案等管理。

（三）賦予檢察機(jī)關(guān)訴前程序調(diào)查權(quán)。訴前調(diào)查權(quán)是行政公益訴權(quán)的派生及其行使的基礎(chǔ)。行政公益訴訟關(guān)涉公共利益，且常常損害嚴(yán)重，檢察機(jī)關(guān)只有認(rèn)真調(diào)查取證，才能掌握行政違法的事實(shí)，才能提出有說服力和影響力的檢察建議，進(jìn)而才會(huì)引起行政機(jī)關(guān)的認(rèn)真對(duì)待并積極糾正違法行為或者履行法定職責(zé)，同時(shí)又能為公益訴訟的提起提供堅(jiān)實(shí)的事實(shí)依據(jù)。鑒于行政公益訴訟與刑事訴訟和民事訴訟的區(qū)別，以及檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、行政公益訴訟的目的、行政執(zhí)法的特點(diǎn)和訴訟經(jīng)濟(jì)等諸多因素的綜合考量，《實(shí)施辦法》第33條設(shè)定了檢察機(jī)關(guān)訴前程序調(diào)查權(quán)的行使原則，即以調(diào)取行政執(zhí)法證據(jù)為主、依職權(quán)補(bǔ)充調(diào)查為輔，并列舉了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)證據(jù)的7項(xiàng)措施。同時(shí)要求，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)證據(jù)不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施，行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。按理說，這些規(guī)定無可厚非，但出于確保檢察機(jī)關(guān)充分履行法律監(jiān)督職責(zé)，以及實(shí)現(xiàn)訴前程序與訴訟程序有效銜接的考慮，調(diào)查核實(shí)不能僅僅依靠行政執(zhí)法證據(jù)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其與履職需要相對(duì)稱的自行調(diào)查取證職權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)。如果僅從檢察機(jī)關(guān)公權(quán)力屬性和訴訟公正的角度看，給予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)有悖法理。為了克服被調(diào)查人以及有關(guān)單位和個(gè)人不予配合的問題，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)。一方面，檢察機(jī)關(guān)在行使訴前程序調(diào)查權(quán)時(shí)，可以適用《行政訴訟法》第59條的規(guī)定，對(duì)無故拖延、拒絕或者妨礙協(xié)助調(diào)查的義務(wù)人提請(qǐng)人民法院采取妨礙訴訟的強(qiáng)制措施。另一方面，體現(xiàn)行政權(quán)與檢察權(quán)雙方權(quán)力的平衡，可參照我國(guó)《行政強(qiáng)制法》關(guān)于行政強(qiáng)制措施方式的規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)?、有限的?qiáng)制性手段。此外，還應(yīng)制定檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)辦法，細(xì)化調(diào)查取證程序，防止檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的恣意。

（四）健全監(jiān)督保障機(jī)制。行政公益訴訟檢察建議能否取得良好效果，取決于相關(guān)工作機(jī)制是否完善。一要建立跟蹤督查機(jī)制。衡量行政機(jī)關(guān)是否實(shí)質(zhì)性履職盡責(zé)，既有行為標(biāo)準(zhǔn)，又有結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，不能僅僅從是否回復(fù)來判斷，關(guān)鍵是要及時(shí)跟蹤監(jiān)督檢察建議的落實(shí)情況，并由此加以全面、客觀、合法的判定。二要建立約談機(jī)制。近些年，一些地方檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新工作模式，探索建立檢察建議約談制度，并取得了一定成效 〔14 〕。針對(duì)行政機(jī)關(guān)隨意應(yīng)付檢察建議或者在法定期限內(nèi)不回復(fù)檢察建議的突出問題，檢察機(jī)關(guān)以“面對(duì)面”的方式，與行政機(jī)關(guān)相約座談，闡釋檢察建議的內(nèi)容，明確行政行為存在的問題，聽取行政機(jī)關(guān)的解釋，共同研究整改措施，使其正確、清晰地認(rèn)識(shí)到自身行為是否違法以及應(yīng)如何回復(fù)檢察建議和整改落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)訴前程序的目的。否則，對(duì)仍不落實(shí)檢察建議的及時(shí)提起公益訴訟。三要建立執(zhí)行救濟(jì)機(jī)制。定期向人大及其常委會(huì)報(bào)送行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的回復(fù)與落實(shí)情況，對(duì)被監(jiān)督者不落實(shí)檢察建議的，可以通報(bào)其上級(jí)、提請(qǐng)人大進(jìn)行監(jiān)督，構(gòu)成違紀(jì)違法的，移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。同時(shí)，完善權(quán)利救濟(jì)途徑，被監(jiān)督者如對(duì)檢察建議存有異議時(shí)，可申請(qǐng)復(fù)議復(fù)核。四要建立公開機(jī)制。推行檢察建議文書公開制度，以檢察公告方式設(shè)定檢察建議的公告期和公告的程序效力，進(jìn)一步擴(kuò)大檢察建議的透明性、公正性以及其輻射和威懾效應(yīng)，提升檢察建議的實(shí)際效果。同時(shí)，定期向社會(huì)公開發(fā)布行政機(jī)關(guān)回復(fù)和落實(shí)檢察建議的情況，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的功能。五要普遍建立評(píng)估、鑒定等辦案費(fèi)用保障機(jī)制。設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金，破解環(huán)境公益訴訟高成本難題。借鑒一些地方關(guān)于環(huán)境公益訴訟的探索經(jīng)驗(yàn)，將環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)繳入專戶或基金進(jìn)行管理，主要用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，同時(shí)還可以支付其他提起環(huán)境公益訴訟的原告在訴訟中所需的調(diào)查取證、專家咨詢、環(huán)境監(jiān)測(cè)、鑒定評(píng)估等必要費(fèi)用 〔15 〕。這些做法已被最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》吸收認(rèn)可，目前需要進(jìn)一步落實(shí)和普遍推廣。同時(shí)，建立專門的公益損害評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)，規(guī)范評(píng)估鑒定行為，完善鑒定程序，合理鑒定標(biāo)準(zhǔn)以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，走出環(huán)境公益訴訟“叫好不叫座”的尷尬困境。

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責(zé)任編輯 楊在平