留置措施的法治化研究

屈超立　慈海威

〔摘要〕 留置措施法治化是監(jiān)察體制改革的應(yīng)有內(nèi)容。監(jiān)察法規(guī)定的留置，其本質(zhì)為“雙規(guī)”“雙指”內(nèi)容之整合，并以法律規(guī)定的明確形式進(jìn)行固定，使這種剝奪人身自由的監(jiān)察辦案措施步入法治軌道，其具有重要的制度價值、政治價值以及人權(quán)價值。與刑事強制性措施相比，留置措施兼具“辦案保全”與“辦案手段”的雙重屬性?；诹糁脛儕Z公民自由之性質(zhì)，相關(guān)制度必須對其實施予以嚴(yán)格規(guī)制。然而，由于現(xiàn)行法過于強調(diào)留置辦案手段的屬性，使得相關(guān)規(guī)定的規(guī)制力度不足。在未來制度的發(fā)展中，留置措施應(yīng)遵循相應(yīng)法治精神，著力在適用條件、決定程序以及執(zhí)行與配套制度方面予以完善。

〔關(guān)鍵詞〕 監(jiān)察法，留置措施，比例原則，法治化

〔中圖分類號〕D911 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）06-0111-07

監(jiān)察體制改革是現(xiàn)階段我國一項事關(guān)全局的重大政治改革，其目的不僅在于集中辦案力量，實現(xiàn)黨對國家反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也在于構(gòu)建公職人員全覆蓋的監(jiān)察體系，實現(xiàn)反腐敗治理的法治化 〔1 〕。長久以來，我國的監(jiān)察體系呈現(xiàn)出黨的紀(jì)檢監(jiān)察與政府行政監(jiān)察雙軌運行的局面，由于監(jiān)察覆蓋不充分，使得一些類型的監(jiān)察權(quán)力缺乏實質(zhì)上的法律依據(jù)，這既影響了黨對監(jiān)察活動的有效領(lǐng)導(dǎo)，也不利于監(jiān)察權(quán)在依法治國的宏觀框架下科學(xué)、順利地運行。為解決此問題，就必須將監(jiān)察權(quán)納入法治軌道，通過國家立法體現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的有機結(jié)合，達(dá)致全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國的有機統(tǒng)一。

《國家監(jiān)察法》的制定實施正是監(jiān)察制度法治化的關(guān)鍵舉措。該法律的出臺彌補了過去監(jiān)察制度監(jiān)察范圍不足、行權(quán)品質(zhì)不高等瑕疵，實現(xiàn)了反腐制度化、法治化的客觀要求，也是全面推進(jìn)依法治國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措〔2 〕。同時，將國家監(jiān)察體制改革的成果以法律條文的形式固定下來，保證監(jiān)察制度在合乎法律規(guī)定的框架下運作，以此維護(hù)監(jiān)察制度的穩(wěn)定性和長效性，亦是制定本法最重要的意義 〔3 〕。從微觀的視角來看，國家監(jiān)察法明確規(guī)定了一系列監(jiān)察調(diào)查措施的內(nèi)容、程序及救濟規(guī)范，將監(jiān)察權(quán)的運行關(guān)進(jìn)了法律制度的籠子，對于監(jiān)察人員行權(quán)的規(guī)范化將起到明顯的促進(jìn)作用。

就監(jiān)察調(diào)查措施的法治化而言，其中最為公眾所關(guān)注的就是留置措施之增設(shè)。作為監(jiān)察制度以及職務(wù)犯罪治理體系中的一項新內(nèi)容，回顧《刑事訴訟法》《行政監(jiān)察法》以及《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》等規(guī)范性文件，其中皆未出現(xiàn)留置一詞。相同表述僅在《人民警察法》中有所體現(xiàn)，其第9條第2款規(guī)定：“對被盤問人的留置時間自帶至公安機關(guān)之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)批準(zhǔn)，可以延長至四十八小時，并應(yīng)當(dāng)留有盤問記錄?！焙苊黠@，根據(jù)監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察調(diào)查措施的留置與警察留置存在根本差異，從這種層面上講，監(jiān)察留置是一種新型的、剝奪被調(diào)查人人身自由的強制性措施?；诖?，有必要對這一項新的制度措施進(jìn)行詳細(xì)分析。

新增留置措施的實質(zhì)乃是將“雙規(guī)”“雙指”的內(nèi)容予以整合，并以法律規(guī)定的明確形式進(jìn)行固定，使這種剝奪公民人身自由的強制性措施得以法治化。雖然留置措施已初具法治基礎(chǔ)，但是關(guān)于法治化的具體內(nèi)容仍需予以進(jìn)一步討論，特別是在留置措施的建立意義、理論基礎(chǔ)、制度規(guī)制以及發(fā)展原則方面，相關(guān)研究才剛剛起步，這對于該制度的運行與完善乃至整個監(jiān)察體系的進(jìn)一步發(fā)展都顯得不利。為了實現(xiàn)留置措施的法治化，必須從制度規(guī)范本身入手，首先理清其制度的表征與性質(zhì)，其次研究現(xiàn)有的規(guī)制措施，然后針對法治化程度不足的部分進(jìn)行探索，才能達(dá)致真正的法治化。本文可以看作是對上述論題的一個初步探討，以期收到拋磚引玉之效。

一、留置措施的制度外觀及其性質(zhì)

（一）留置措施的制度外觀

留置措施的制度外觀表現(xiàn)為一種限期性的人身自由剝奪，與羈押類似，其實施目的在于保證調(diào)查活動的正常進(jìn)行。同時，留置措施被規(guī)定在監(jiān)察調(diào)查措施的范疇下，其性質(zhì)為實現(xiàn)查明違紀(jì)違法事實的辦案手段，因而具有國家單方面強制實施的行政性。

違紀(jì)違法的行為人在實施相應(yīng)行為后，基于其趨利避害的天性，必然會采取相應(yīng)的措施，通過毀滅罪證、隱匿等方式來逃避監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查和法律的制裁；同時，被調(diào)查人因其國家工作人員的性質(zhì)，掌握一定的公權(quán)力，如不對其人身自由予以限制、隔斷社會來往，必然會導(dǎo)致其非法動用資源為自己的違紀(jì)違法行為開脫，這對于監(jiān)察調(diào)查活動的進(jìn)行極為不利。因此，監(jiān)察立法必須設(shè)定相應(yīng)的人身強制性措施，在必要的調(diào)查期間內(nèi)限制或剝奪被調(diào)查人的人身自由，以保障監(jiān)察機關(guān)調(diào)查工作的順利進(jìn)行 〔4 〕。

由于留置措施的人身自由剝奪性，對被調(diào)查人適用該措施，必然導(dǎo)致對其公民權(quán)利的限制，因此必須對此予以一定程度之限制。這種限制在制度層面集中體現(xiàn)為明確、嚴(yán)格的期限性。監(jiān)察法第43條規(guī)定：“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月?！边@里的三個月是固定期限，雖可因特殊情況延長，但不因案件情況的變化而變化，如不能因為發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人新的違紀(jì)違法事實而導(dǎo)致期限的重計。

此外，留置作為一種對違紀(jì)違法行為的調(diào)查措施，具有一定的行政性。行政性主要表現(xiàn)為，國家行政機關(guān)為實現(xiàn)國家的目的和任務(wù)而行使的執(zhí)行、指揮、組織、監(jiān)督諸職能 〔5 〕。而留置措施是監(jiān)察機關(guān)為保障負(fù)責(zé)行使行政權(quán)力的國家工作人員的廉潔性，對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人員，按照監(jiān)察法規(guī)定通過監(jiān)察人員實施，采取剝奪被調(diào)查人員人身自由的一種確保案件調(diào)查工作順利進(jìn)行的處置行為。以此觀之，留置這種單方面的調(diào)查措施與行政監(jiān)管機關(guān)在調(diào)查違法活動中實施的強制行政行為、偵查機關(guān)在偵查活動中采取的強制性偵查措施具有類似的制度外觀，因此具有一定的行政性。當(dāng)然，由于監(jiān)察機關(guān)并非行政機關(guān)，其行使監(jiān)察權(quán)亦非行政權(quán)，但是根據(jù)法理上的要求，對于外觀類似的行權(quán)行為，皆應(yīng)當(dāng)以類似的規(guī)范模式與制度設(shè)置進(jìn)行規(guī)制，這一點尤應(yīng)注意。

（二）留置措施的性質(zhì)：與刑事強制性措施的比較

將留置措施與同樣涉及限制人身自由的刑事強制性措施進(jìn)行對比，不難發(fā)現(xiàn)兩者在行為方式、措施期限、程序設(shè)計等方面皆有相似之處。但兩者直接的區(qū)別同樣明顯，除權(quán)力性質(zhì)、行權(quán)主體等形式表征方面的差異外，在實施目的、決定程序、執(zhí)行方式等方面皆有所不同。例如，留置與強制措施之目的并不一致，留置措施首先是一種調(diào)查案情的手段，乃監(jiān)察調(diào)查措施的一種，而強制措施則旨在“保證刑事訴訟的正常進(jìn)行” 〔6 〕138。比較這兩類皆以辦案為目的的人身強制性措施，有助于留置性質(zhì)的理清。

1.留置與逮捕的比較。留置與逮捕皆體現(xiàn)為較長時間的羈押，具有外觀上的相似性，然而兩者的實施目的、批準(zhǔn)程序、執(zhí)行方式等卻大相徑庭。

留置與逮捕之間的相同點在于：首先，兩種措施所造成的人身自由剝奪狀態(tài)都是長期的，皆可被視為羈押；其次，在執(zhí)行上，兩者都表現(xiàn)為將被調(diào)查人員封閉在特定場所；再次，留置與逮捕雖在目的層面存有差異，但客觀上都具備保障案件辦理順利進(jìn)行的內(nèi)涵；同時，兩者所造成的羈押狀態(tài)在折抵刑期方面的規(guī)定具有相似性，皆為羈押一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。此外，留置措施的延長以及設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施需經(jīng)上一級機關(guān)批準(zhǔn)，這與職務(wù)犯罪案件偵查的逮捕審查相似。

當(dāng)然，由于留置與逮捕分別屬于不同性質(zhì)的程序，其決定、執(zhí)行以及制度本身之內(nèi)容亦有相當(dāng)不同之處。其一，制度目的不同。逮捕針對的是具有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人，其目的在于防止社會危險性的發(fā)生以保證訴訟正常進(jìn)行，具有訴訟保全之性質(zhì)；而留置則針對尚未完全查明罪行的犯罪嫌疑人，只是因為如果不采取措施，嫌疑人可能會銷毀證據(jù)、毀滅線索，嚴(yán)重妨礙調(diào)查活動的順利進(jìn)行，所以才必須剝奪其人身自由，屬于辦案措施。其二，兩者的決定方式不同。逮捕的決定主體是偵查機關(guān)以外的第三方機關(guān)（人民檢察院、人民法院），偵查機關(guān)只有申請批捕而無逮捕之決定權(quán)；而留置的實施，除設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)須經(jīng)報批，其他監(jiān)察機關(guān)則無申請程序，由負(fù)責(zé)調(diào)查的機關(guān)自行作出決定。其三，兩者的執(zhí)行方式不同。逮捕的決定機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)是分離的，一般由檢察機關(guān)批準(zhǔn)、公安機關(guān)執(zhí)行，這是貫徹“相互制約”原則的結(jié)果，可以防止權(quán)力濫用，實現(xiàn)一定程度的監(jiān)督效應(yīng)；而留置則由調(diào)查機關(guān)自己作出決定，其具體的執(zhí)行權(quán)亦為該機關(guān)自己掌握。

2.留置與拘留的比較。拘留為公安機關(guān)、人民檢察院在偵查過程中，在緊急情況下，依法臨時剝奪某些現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子人身自由的一種強制措施 〔7 〕216。從制度外觀看，留置與拘留具有類似的表現(xiàn)形式、決定與執(zhí)行程序，但其制度性質(zhì)與功能則存在根本區(qū)別。

就相似點而言，首先，兩者都屬于剝奪人身自由的措施。其次，這兩種措施皆由辦案機關(guān)決定，即是否采取拘留或者留置完全取決于辦案機關(guān)的判斷，而措施的期限延長程序也同樣由偵查或監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)的上級機關(guān)決定。同時，在措施執(zhí)行方面，拘留和留置的具體執(zhí)行由辦案機關(guān)自己負(fù)責(zé)，拘留嫌疑人直接由偵查機關(guān)執(zhí)行，留置涉嫌嚴(yán)重違法、職務(wù)犯罪的被調(diào)查人則由調(diào)查人員直接執(zhí)行。此外，由于留置與拘留都是在案件偵查、調(diào)查環(huán)節(jié)中采取的，屬于為了查明案件事實不得不采取的強制措施，因此兩者都具有辦案措施的屬性。

拘留和留置的不同點集中體現(xiàn)于措施的性質(zhì)與期限上。拘留是臨時性措施，其適用期限一般不得超過7天，在法定特殊情況下最長不得超過37天。這種限制的目的是為保證逮捕羈押的獨立性，避免“刑拘直訴”的現(xiàn)象出現(xiàn)，以致侵害被追訴人的人權(quán)。相對而言，留置屬于長期性的強制性措施，期限明顯長于拘留，最長可達(dá)6個月。造成制度設(shè)置差異的原因在于，留置兼及辦案與羈押的雙重屬性，逮捕在偵查階段承擔(dān)的功能在職務(wù)犯罪調(diào)查中被留置吸收；此外，留置適用的職務(wù)犯罪案件通常較為隱蔽，被調(diào)查人反調(diào)查能力強，證據(jù)收集更為艱難，證據(jù)滅失的可能性高 〔8 〕，因而需設(shè)置較長的期限。

3.留置與其他強制措施的比較。與其他強制性措施如拘傳、留置盤問等相較，其相同點在于都具有鮮明的為案件調(diào)查服務(wù)的特征，采取這些措施的前提往往是偵查機關(guān)或者調(diào)查機關(guān)需要查明案件事實。例如，拘傳是偵查機關(guān)對于未被羈押的犯罪嫌疑人、被告人，依法強制其到案接受訊問的一種強制措施，這顯示拘傳的目的是為了從未處于羈押狀態(tài)的嫌疑人或被告人處獲得關(guān)于案件事實的信息，其偵查措施的特征明顯。在期限設(shè)置上則存在顯著差異。拘傳與留置盤問限制嫌疑人人身自由時間最長不過48小時，明顯短于留置，其所造成的人身自由限制狀態(tài)也不屬于羈押范疇。

從上文對留置措施與各種強制措施的對比不難發(fā)現(xiàn)：逮捕是長期自由之剝奪，須經(jīng)第三方機關(guān)決定，且不以辦案為導(dǎo)向；拘留具有部分辦案屬性，因此期限設(shè)置較短；而留置盤問與拘傳本身就屬于偵查機關(guān)常用的辦案措施，所以時間最短。反觀留置，一方面其將長時間使被調(diào)查人處于人身自由的剝奪狀態(tài)，另一方面其又屬于調(diào)查措施，決定與執(zhí)行具有封閉、單向的行政屬性，如此可能造成對被調(diào)查人人權(quán)之不當(dāng)侵害。因此，如何實現(xiàn)對留置措施的有效規(guī)制，以達(dá)致監(jiān)察調(diào)查與人權(quán)保障的價值平衡，是需要進(jìn)一步深入考量的問題。

二、留置措施的規(guī)制路徑及其問題

（一）現(xiàn)行規(guī)范中留置措施的規(guī)制路徑

任何一項權(quán)力的行使，應(yīng)以現(xiàn)行規(guī)范中的標(biāo)準(zhǔn)和具體要件為前提，否則就有可能陷入濫用的泥潭。對于留置措施而言，作為一種剝奪公民人身自由的措施，其行使不具有任意性，而必須經(jīng)一系列限制性措施予以規(guī)制。根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)察法規(guī)范，留置措施中較為明確的內(nèi)容包括行使主體、對象范圍、適用期限以及執(zhí)行場所，此外還有被留置對象的家屬與單位的通知程序、決定程序等 〔9 〕。

首先，關(guān)于留置措施的行使主體。留置屬于監(jiān)察調(diào)查活動中剝奪人身自由的措施，該項權(quán)力行使的主體是各級監(jiān)察委員會，其他單位或個人不能以紀(jì)委名義濫用留置措施。若擴大留置的適用主體，既會導(dǎo)致留置措施使用的混亂，也必將嚴(yán)重?fù)p害被調(diào)查人員的合法權(quán)益。監(jiān)察法第43條第1款規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)采取留置措施應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定”；第3款規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請公安機關(guān)配合。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助?！?/p>

其次，關(guān)于留置措施的適用對象。監(jiān)察法第15條規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、民主黨派機關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；……（六）其他依法履行公職的人員?！辟|(zhì)言之，監(jiān)察委的監(jiān)察對象基本涵蓋一個地區(qū)內(nèi)所有行使公權(quán)力的公職人員。此外，留置對象還被限定為“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”的被調(diào)查人，這表明只有確認(rèn)被調(diào)查人屬于以上兩類對象時，監(jiān)察委員會才有權(quán)對被調(diào)查人員采取留置措施，扣留被調(diào)查人員并對其展開進(jìn)一步調(diào)查。

再次，就關(guān)于人身自由強制措施的規(guī)制而言，其最為重要的內(nèi)容即為期限的限制。監(jiān)察法對留置措施的期限作出了規(guī)定，其第43條明確，“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。省級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的，延長留置時間應(yīng)當(dāng)報上一級監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)。監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時解除”?？傮w上看，該規(guī)范可以對留置適用起到基本的規(guī)范效果，尤其可杜絕超期留置的情形出現(xiàn)，但是從精細(xì)化、具體化的角度來看，則略顯粗疏。

此外，現(xiàn)行監(jiān)察法對留置措施的規(guī)制還體現(xiàn)在留置執(zhí)行場所的設(shè)定上。根據(jù)監(jiān)察法第22條的規(guī)定，留置被調(diào)查人，應(yīng)當(dāng)在“特定場所”進(jìn)行。留置場所并非看守所 〔10 〕199，實踐的做法為利用現(xiàn)有的辦案場所和其他場所等，劃歸為特定的場所區(qū)域進(jìn)行留置。這些區(qū)域主要包括用以實施“雙規(guī)”的場所，還有監(jiān)察委員會自設(shè)的留置場所，被調(diào)查人員的住所，以及指定的賓館、旅店等場所等。監(jiān)察委員會可以根據(jù)談話、訊問、詢問等辦案工作的需要，以及保障被調(diào)查人員權(quán)益的考慮，選擇合適的留置場所，并以此合理有效地執(zhí)行留置以及案件調(diào)查。

（二）留置措施的規(guī)制路徑實施中可能出現(xiàn)的問題

作為一項新的制度措施，針對留置措施的法律規(guī)范尚可作進(jìn)一步完善與明確。監(jiān)察法對涉及職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查措施有兩個基本方向：其一，通過設(shè)置一定的適用規(guī)則、程序與標(biāo)準(zhǔn)，這部分基本上是對刑事訴訟法規(guī)則的內(nèi)化，比如詢問、訊問等，某些程序設(shè)置甚至嚴(yán)于刑事訴訟法；其二，直接規(guī)定參照適用刑事訴訟法及其司法解釋的條款，將刑事訴訟法作為監(jiān)察法的法律淵源 〔11 〕。然而，留置措施的立法則不盡如此。由于其并非刑事訴訟法既有的強制性措施，另據(jù)前文所述，亦無相應(yīng)刑事強制措施與之相同，這就使得留置措施僅為監(jiān)察法所規(guī)制，加之監(jiān)察法立法的宏觀性，最終導(dǎo)致對留置措施的規(guī)制不足，這既不利于監(jiān)察辦案的規(guī)范化，也可能在實踐中產(chǎn)生對被調(diào)查者人權(quán)的不當(dāng)侵害。

進(jìn)一步講，留置措施的設(shè)置問題主要體現(xiàn)在適用條件與批準(zhǔn)程序兩方面。

就適用條件而言，監(jiān)察法第22條規(guī)定了留置的四個要件：第一，對象要件，即要求被調(diào)查人“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”，對于一般的違紀(jì)違法，不能適用留置措施；第二，證據(jù)要件，這要求“監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)”，不能僅憑猜測或存在線索就留置被調(diào)查人；第三，調(diào)查要件，即“仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”，對于已經(jīng)查清違法犯罪事實的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)直接予以處置，不應(yīng)“以押代罰”；第四，必要性要件，其要求留置適用必須以特定的必要性為限，包括“（一）涉及案情重大、復(fù)雜的；（二）可能逃跑、自殺的；（三）可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；（四）可能有其他妨礙調(diào)查行為的”這四種類型。對于證據(jù)要件、調(diào)查要件的設(shè)置應(yīng)無疑義，其目的在于限制留置措施之適用。而對象要件與必要性要件的規(guī)定則可能過于寬泛、籠統(tǒng)，不利于規(guī)范目的之實現(xiàn)。例如，嚴(yán)重的職務(wù)違法造成的法律責(zé)任至多不過行政處分與行政處罰，而留置之適用直接與監(jiān)禁刑相當(dāng)，留置此類人員是否妥當(dāng)？再如，“案情重大、復(fù)雜”，什么樣的案情屬于重大復(fù)雜？其定性由何機關(guān)作出？“可能有其他妨礙調(diào)查行為”，還有哪些行為應(yīng)被視作妨礙調(diào)查？其判斷主體又為何機關(guān)？不難看出，上述規(guī)定尚可作進(jìn)一步的完善與明確，以切實起到制度規(guī)范的價值。

從批準(zhǔn)程序來看，僅有監(jiān)察法第43條對此進(jìn)行了原則性規(guī)定。其一，決定方式，即留置措施的決定應(yīng)當(dāng)由“領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定”；其二，審批程序，即要求設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施需報上一級監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)。對于前者，其問題在于：其一，法律概念的不清晰。領(lǐng)導(dǎo)人員的范圍包括哪些？集體研究決定是何種決定方式，有無程序規(guī)范？其二，集體決定的方式雖然可能使決定之正確性、妥當(dāng)性有所保證，但是一旦出現(xiàn)錯誤留置之情形，則極有可能無人負(fù)責(zé)，反而可能有害于制度之長遠(yuǎn)發(fā)展。

宏觀上看，留置措施實施中可能面臨的這些問題，其根源在于制度設(shè)計過于聚焦于辦案，從而在一定程度上導(dǎo)致了對人權(quán)保障的忽視。誠然，高效反腐與人權(quán)保障之間本來就需要相互妥協(xié)和折中，越是追求高效反腐，必然意味著公權(quán)力的解禁，相應(yīng)會增加侵犯人權(quán)的風(fēng)險；反之，越是強調(diào)人權(quán)保障，就意味著對公權(quán)力的限制，反腐效率也受到影響 〔12 〕。正因為兩者之間存在這種此消彼長的復(fù)雜關(guān)系，一定程度上看，構(gòu)建監(jiān)察體制機制的過程，必然伴隨著高效反腐與人權(quán)保障的權(quán)衡和兼顧。但無論如何，目前留置措施在兩者之間的平衡點仍不夠清晰，因此，如何對留置適用進(jìn)行有效規(guī)制，加強對被調(diào)查人合法權(quán)利的保護(hù)將成為監(jiān)察法進(jìn)一步優(yōu)化的基本方向，這同時也是科學(xué)反腐的基本趨勢。

三、留置措施的法治化原則與法治化路徑

（一）留置措施的法治化原則

留置措施雖然已有法律依據(jù)，但其法治化之路卻剛剛起步。更具體地說，目前監(jiān)察法的規(guī)定僅初步實現(xiàn)了留置措施的“有法可依”，相關(guān)法律規(guī)定仍有完善之處。留置措施最為重要的特點在于其人身自由的剝奪性質(zhì)，為保障公民人權(quán)免受不當(dāng)侵害，對于此類措施，從法治視角設(shè)置了一系列限制性原則。這些原則大多乃世界通行之標(biāo)準(zhǔn)，在司法國際化日漸發(fā)展的當(dāng)下，按照這些原則原理完善我國監(jiān)察制度是必要的。例如，海外追逃追贓涉及一系列國際警務(wù)協(xié)助、司法協(xié)助的內(nèi)容，若辦案標(biāo)準(zhǔn)無法滿足國際標(biāo)準(zhǔn)的要求，則很可能導(dǎo)致追逃追贓工作難以開展。因此，作為職務(wù)犯罪調(diào)查重要措施的留置制度，也應(yīng)逐步按照這些原則進(jìn)行完善，此應(yīng)是法治建設(shè)的必然選擇。具體來說，有關(guān)留置措施的法治原則主要有兩項，其一為比例原則，其二為法官保留原則。

1.比例原則。當(dāng)國家行使公權(quán)力而與公民基本權(quán)利發(fā)生沖突時，必須審查該公權(quán)力的行使是否為憲法與法律所規(guī)定，國家權(quán)力對公民權(quán)利的侵害是否適度、合比例。留置措施作為一種以剝奪公民人身自由為手段的調(diào)查措施，應(yīng)當(dāng)受到比例原則的約束。通說認(rèn)為，比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則。其內(nèi)容是指，限制公民權(quán)利的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，必須選擇對人侵害最小的方式進(jìn)行 〔13 〕。換言之，公權(quán)行為應(yīng)兼顧其目標(biāo)的實現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，如果其目標(biāo)的實現(xiàn)可能對相對人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，二者應(yīng)有適當(dāng)?shù)谋壤?。由此可見，比例原則著眼于法益的均衡，是控制裁量權(quán)行使的一項重要原則。

留置措施的適用是對公民基本權(quán)利的限制，因此在制度設(shè)置時，必須同時考慮到目的之正當(dāng)性，也要注重限權(quán)的必要性，此亦即比例原則中的“有法律依據(jù)”以及必要性原則的體現(xiàn) 〔14 〕。留置措施毫無疑問是有力的調(diào)查措施，在反腐敗斗爭中起到的作用不言而喻，然而制度設(shè)置似乎并未將該措施對于人身自由的侵害與留置措施使用的必要性作出足夠的規(guī)范，相關(guān)立法難以有效限制留置措施之濫用傾向，并有可能導(dǎo)致運行過程中銜接不暢的困境。法律規(guī)則的制定者必須謹(jǐn)慎推演規(guī)則適用的情境，這不僅是一項技術(shù)性工作，也是規(guī)則完善所不可或缺的步驟。在比例原則視角下，留置措施面臨的法治化問題主要包括：第一，留置不以犯罪嫌疑為基礎(chǔ)，對違法行為亦可使用，這違反了狹義比例原則；第二，未規(guī)定留置的替代性措施，違反了必要性原則；第三，留置措施實施條件的主觀性太強，缺乏嚴(yán)格、客觀的規(guī)范限制，在具體適用中極有可能違反狹義比例原則。

2.法官保留原則。法官保留原則是指將特定的公法事項保留由法官行使，且僅能由法官行使的原則。該原則建立的目的在于，實現(xiàn)司法權(quán)對審前程序的控制，防止過于恣意的偵控權(quán)能 〔15 〕98。法官保留的內(nèi)容既包括定罪量刑，也涵蓋刑事訴訟中涉及公民基本權(quán)利干預(yù)之事項。雖然監(jiān)察程序并非刑事訴訟程序，但其具體內(nèi)容之一部分，即針對職務(wù)犯罪的調(diào)查活動應(yīng)被視為刑事訴訟之準(zhǔn)備，而在此期間適用剝奪人身自由的強制性措施，理應(yīng)受到該原則的約束。

聯(lián)合國《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定，“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，應(yīng)被迅速帶見法官或其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員，并有權(quán)在合理的時間內(nèi)受審判或被釋放”“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以釋放”。聯(lián)合國《保護(hù)所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》強調(diào)，任何形式的拘留或監(jiān)禁，均應(yīng)由司法當(dāng)局或其他當(dāng)局以命令為之，或受其有效控制。該公約第11條規(guī)定，“任何人如未及時得到司法當(dāng)局或其他當(dāng)局審問的有效機會，不應(yīng)予以拘留。被拘留人應(yīng)有權(quán)為自己辯護(hù)或依法由律師協(xié)助辯護(hù)”。此外，根據(jù)上述國際公約之要求，羈押不僅要嚴(yán)格按照法律規(guī)定，而且只能由有資格的官員或被授權(quán)的人執(zhí)行，同時羈押還必須由司法當(dāng)局或其他當(dāng)局以命令為之，或受其有效控制，等等。這些國際公約確立了剝奪人身自由措施的法官保留原則，表明國際社會已經(jīng)形成了一定共識，認(rèn)為法官保留原則可以限制公權(quán)力在調(diào)查案件情況中對于個人權(quán)利的侵犯，并體現(xiàn)了對公民權(quán)利保障的重視?？梢?，留置作為一項在職務(wù)犯罪調(diào)查中剝奪公民人身自由的措施，其制度設(shè)計引入法官保留原則實屬必然。

（二）留置措施的法治化路徑

留置措施的法治化，一方面需遵循法治原則的要求，使留置制度逐漸符合國際通行的辦案與司法標(biāo)準(zhǔn)；另一方面應(yīng)加強實踐探索，通過各地對留置措施的細(xì)化與實施，總結(jié)有效辦法、積累有益的制度經(jīng)驗，以構(gòu)建符合法治需求的留置制度 〔16 〕。

雖然曾有學(xué)者提出，立法機關(guān)可能會以某種具體形式將留置措施歸入刑事強制措施之列，并以此實現(xiàn)留置措施監(jiān)督與調(diào)查兩方面之目的 〔9 〕，但是從監(jiān)察法構(gòu)建留置措施的制度框架來看，留置已被定位于一種針對嚴(yán)重違法與職務(wù)犯罪的調(diào)查措施。這種定性決定了留置與刑事強制措施根本上的相異性，因此必須為其探索專門的實質(zhì)法治化之路徑。以上文對留置措施制度缺陷與問題的分析為基礎(chǔ)，筆者提出一些可行的法治化建議。

1.適用條件方面。其一，留置的對象要件應(yīng)予限縮。留置屬剝奪被調(diào)查人人身自由的強制性措施，其程度與監(jiān)禁刑類似，基于比例原則的要求，其適用至少應(yīng)當(dāng)以被調(diào)查人可能判處監(jiān)禁刑為前提。換言之，留置的實施應(yīng)僅限于涉嫌犯罪的監(jiān)察案件，對僅涉及違紀(jì)、違法的被調(diào)查人適用留置，明顯超出了必要性之要求。其二，留置的必要性要件應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。公權(quán)對公民基本權(quán)利之干預(yù)應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)?shù)谋匾猿潭?，若可以任意性措施或程度較輕之強制實現(xiàn)干預(yù)目的，則不應(yīng)適用過當(dāng)之強制。留置的人身自由剝奪性質(zhì)使其應(yīng)當(dāng)設(shè)置明確、具體且合理的必要性要件，否則極可能導(dǎo)致措施之濫用。第一，應(yīng)明確“案情重大、復(fù)雜”的范圍，防止辦案機關(guān)隨意解釋。事實上，刑事實體法已對一些貪污賄賂犯罪的情節(jié)作出了規(guī)定，司法解釋等規(guī)范性文件也對此作出了進(jìn)一步明確，在監(jiān)察法立法中，對于案情嚴(yán)重程度的判斷，可以參照司法機關(guān)的解釋予以明確規(guī)定。第二，應(yīng)刪除“可能有其他妨礙調(diào)查行為”此類兜底條款，其目的亦在防止隨意擴大解釋之出現(xiàn)。與之類似，逮捕的必要性條件在早先的規(guī)范性文件中亦存在此兜底條款，其導(dǎo)致了實踐中所有逮捕都可隨意解釋為“其他原因”而使必要性條件失去了規(guī)范意義，因此2012年刑事訴訟法的修法取消了此兜底規(guī)定。基于相同的原因，留置必要性條件中的兜底條款也應(yīng)刪除，其他可能的必要性事項應(yīng)在此條款下完全列舉，如可能打擊報復(fù)舉報人、可能妨礙證人作證等。

2.決定程序方面。關(guān)于留置的決定程序，其最突出的問題在于執(zhí)行權(quán)與決定權(quán)的合一化。眾所周知，限制公權(quán)對公民權(quán)利的侵犯，最有效之方法就在于對權(quán)力予以適當(dāng)分離。監(jiān)察法中僅規(guī)定了設(shè)區(qū)市以下級別的監(jiān)察委實施留置時，應(yīng)當(dāng)提交上級決定，而對其他的調(diào)查主體則未進(jìn)行分權(quán)之規(guī)制。如此“自批自辦”的做法，遠(yuǎn)未達(dá)到國際通行的司法審查之標(biāo)準(zhǔn)，況且僅就實踐層面看，其亦將出現(xiàn)一系列問題。

其一，自批自辦不利于留置要件的客觀審查。由于辦案者與決定者同屬一個機關(guān)，對相關(guān)違紀(jì)違法案件基本有著相同的認(rèn)識，留置的審查也往往具有強烈的傾向性；而上提一級的做法將在一定程度上實現(xiàn)審查主體的中立性，其審查能夠更為準(zhǔn)確、客觀地判斷被調(diào)查者是否符合留置的條件。其二，自批自辦不利于發(fā)現(xiàn)案件辦理中的實體與程序錯誤。留置的審查不僅包括必要性審查，同時也涉及案件證據(jù)、事實方面，由辦案機關(guān)自己審查，其先入為主的傾向明顯，加之辦案效率的考量，對案件的實體與程序往往把關(guān)較為寬松；而由上級監(jiān)察委審查，能夠有效實現(xiàn)對實體與程序的把關(guān)，及時發(fā)現(xiàn)錯誤，防止瑕疵案件進(jìn)入處置程序，避免不必要的人權(quán)侵犯與資源浪費。因此，鑒于案件辦理與人權(quán)保障價值平衡的考量，筆者認(rèn)為留置措施的決定權(quán)應(yīng)整體上提一級，這也是最符合當(dāng)下法治環(huán)境的方案。

此外，在留置決定中，審查者——“監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)人員”應(yīng)著重審查適用留置的必要性，嚴(yán)格限定在其他措施無法順利完成調(diào)查目的情況下才決定留置。當(dāng)然，在將來，為了實現(xiàn)與國際反腐與司法標(biāo)準(zhǔn)的銜接配套，滿足法官保留原則的要求，應(yīng)考慮逐步實現(xiàn)留置決定的司法化，以中立、客觀的司法官員作出決定，這對于留置措施的法治化有著終極意義。

3.執(zhí)行程序方面。對比逮捕的執(zhí)行程序，其雖由公安機關(guān)負(fù)責(zé)，但羈押執(zhí)行在公安機關(guān)內(nèi)部卻具有相當(dāng)?shù)莫毩⑿?，這對于犯罪嫌疑人、被告人人權(quán)的保障有著重大意義。反觀同樣涉及剝奪人身自由的留置措施，目前其執(zhí)行體制并不完全清楚。監(jiān)察法亦未明確具體的留置執(zhí)行程序，僅對留置場所為特定場所、公安機關(guān)可以作為執(zhí)行協(xié)助機關(guān)等內(nèi)容予以規(guī)定，質(zhì)言之，留置執(zhí)行制度的規(guī)范意義并不強。雖然留置的性質(zhì)為調(diào)查措施，其執(zhí)行很大程度上出于辦案需要，但考慮到人權(quán)保障以及法治理念的要求，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨立的留置執(zhí)行機關(guān)并建立相應(yīng)的留置場所，實行相對分離的執(zhí)行模式。這種模式不僅有利于防止對被調(diào)查人不當(dāng)?shù)娜藱?quán)侵犯，同時也能實現(xiàn)監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)人員對留置措施的適用進(jìn)行全方位的監(jiān)管，促進(jìn)監(jiān)察調(diào)查活動的規(guī)范化。

4.配套制度方面。綜觀監(jiān)察調(diào)查措施，其功能為長期限制被調(diào)查人人身自由的僅有留置一種，此種制度設(shè)計并不完全符合比例原則的要求。具言之，比例原則要求在兩種皆能達(dá)到目的的措施之間選擇權(quán)利干預(yù)程度較低的一種，其暗含的意思即在制度設(shè)計中應(yīng)存在兩種以上可供選擇的同類型強制性措施，如刑事訴訟中規(guī)定的傳喚與拘傳、逮捕與取保候?qū)彽冉詾榇嗽瓌t的具體化。因此，就留置措施而言，也應(yīng)建立相應(yīng)的替代措施，使制度設(shè)計符合必要性原則的要求。例如，對于僅對調(diào)查造成較為輕微影響并未做出具體潛逃舉動，僅表示出某些意圖的被調(diào)查人，皆應(yīng)遵循必要性原則的規(guī)制，對其適用對人身自由限制較輕的替代措施。同時，對被調(diào)查人已達(dá)留置條件，但因特殊情況如懷孕、疾病、存在唯一扶養(yǎng)人等原因不適宜留置的，也可對其予以替代適用。

除了對適用條件、決定程序、執(zhí)行以及配套予以完善并形成內(nèi)部規(guī)制外，適當(dāng)規(guī)定一些外部規(guī)制亦是今后的發(fā)展方向。目前爭議比較激烈的問題是監(jiān)察程序是否允許律師介入。在監(jiān)察法草案向社會征求意見的過程中，許多學(xué)者都提出建議增設(shè)律師在監(jiān)察調(diào)查程序，尤其是留置決定程序中向被調(diào)查者提供法律幫助的條款。雖然也有觀點認(rèn)為，留置適用屬于監(jiān)察措施，尚未到達(dá)刑事訴訟的司法階段，因此不適用律師幫助；同時，由于職務(wù)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查工作的特殊性，為了排除干擾因素，不宜讓律師介入；三是案件移送至司法機關(guān)之后，律師完全可以介入 〔12 〕，但是筆者認(rèn)為，引入律師幫助制度，允許律師介入留置措施的決定與執(zhí)行程序，能夠有效加強辦案的合法性與人權(quán)保障程度，應(yīng)視為保障被留置者權(quán)益、解決留置措施執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的權(quán)利侵犯問題的現(xiàn)實選擇。

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責(zé)任編輯 楊在平