《監(jiān)察法》二審稿修改意見(jiàn)

馬嶺

《監(jiān)察法》（二審稿）對(duì)原草案進(jìn)行了修改，但在爭(zhēng)議較大的若干問(wèn)題基本上都未接受和采納學(xué)界的主流觀點(diǎn)

《監(jiān)察法》（二審稿）對(duì)原草案進(jìn)行了修改，但在爭(zhēng)議較大的若干問(wèn)題基本上都未接受和采納學(xué)界的主流觀點(diǎn)。本文主要對(duì)二審稿中的憲法問(wèn)題提出一些意見(jiàn)和看法。

《監(jiān)察法》作為與憲法關(guān)系極為密切的權(quán)力法，其制定應(yīng)有憲法依據(jù)，應(yīng)在第一條中寫上“根據(jù)憲法，制定本法”。

監(jiān)察委員會(huì)的名稱宜叫“人民監(jiān)察委員會(huì)”，這樣不僅與人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院保持一致，而且特別強(qiáng)調(diào)了“人民性”，更符合中國(guó)的國(guó)體。其他中央機(jī)構(gòu)之前的定語(yǔ)都是“人民”，而監(jiān)察委員會(huì)之前的定語(yǔ)卻是“國(guó)家”，與唯一沒(méi)有冠之以“人民”的中央軍委類似，易引起人們的誤解。

《監(jiān)察法》的內(nèi)容不宜與憲法重復(fù)，如監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、組成、任期等應(yīng)由憲法規(guī)定，法律不宜重復(fù)規(guī)定。否則既是立法資源的浪費(fèi)，在實(shí)踐中也易產(chǎn)生混亂——混淆違法與違憲的界限。2010年，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系就已經(jīng)建成，這個(gè)體系內(nèi)部應(yīng)該是分工明確、邏輯清晰的。

第2條：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制?！比狈χ黧w，不知道是指本法，還是指整個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作。與原草案中的該條相比，增加了意識(shí)形態(tài)的內(nèi)容，淡化了法律色彩。

第3條：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?！睂?duì)“公權(quán)力”、“公職人員”應(yīng)進(jìn)行界定，如本法所稱“公權(quán)力”是指……，“公職人員”包括……。

第4條第2款：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與司法機(jī)關(guān)互相配合、互相制約?！笔紫?，在憲法中沒(méi)有“司法機(jī)關(guān)”一詞，建議還是采用憲法第135條規(guī)定的“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)”的提法。其次，憲法第135條規(guī)定的“分工負(fù)責(zé)”不應(yīng)略去，“互相配合，互相制約”是建立在“分工負(fù)責(zé)”基礎(chǔ)上的。再次，應(yīng)細(xì)化（而不是重復(fù)）憲法“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”的內(nèi)容，如用專條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)采取留置等限制人身自由的措施超過(guò)一定期限時(shí)，法院有權(quán)介入，賦予法院對(duì)公民人身權(quán)的特別保護(hù)（這是國(guó)際慣例）；用專條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督對(duì)象除了現(xiàn)有的公安、法院、監(jiān)獄等國(guó)家機(jī)關(guān)外，還包括監(jiān)察機(jī)關(guān)。

第5條“國(guó)家監(jiān)察工作堅(jiān)持憲法法律至上，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，在適用法律上一律平等；權(quán)責(zé)對(duì)等，從嚴(yán)監(jiān)督；懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)?！逼渲小皥?jiān)持憲法法律至上”不妥，當(dāng)憲法和法律放在一起時(shí)，應(yīng)當(dāng)是憲法至上，不可能兩者都至上，而監(jiān)察工作主要應(yīng)堅(jiān)持法律至上，是依法監(jiān)察而不是依憲監(jiān)察，由于后面已經(jīng)有“以法律為準(zhǔn)繩”，因此“堅(jiān)持憲法法律至上”顯得重復(fù)，建議刪去。此外“從嚴(yán)監(jiān)督”與“寬嚴(yán)相濟(jì)”互相矛盾。

第6條：“國(guó)家監(jiān)察工作堅(jiān)持標(biāo)本兼治，保持高壓態(tài)勢(shì)，強(qiáng)化不敢腐的震懾；深化改革、健全法治，有效制約和監(jiān)督權(quán)力，扎牢不能腐的籠子；加強(qiáng)思想道德和法治教育，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)不想腐的自覺(jué)?！逼渲小皬?qiáng)化不敢腐的震懾”，“扎牢不能腐的籠子”，“增強(qiáng)不想腐的自覺(jué)”是社論性語(yǔ)言，可以用作法制宣傳，但法律文本要求用專業(yè)的法言法語(yǔ)，莊重、嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確，忌用形容詞。

第7條規(guī)定了三級(jí)地方監(jiān)察委員會(huì)。建議只在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，省以下不再設(shè)置。省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以在下級(jí)行政區(qū)域設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，或設(shè)立巡回監(jiān)察委員會(huì)，這更符合中國(guó)傳統(tǒng)政治體制“上”對(duì)“下”的監(jiān)督模式，與中國(guó)的歷史文化也較為契合。

第8條共4款，內(nèi)容比較雜亂。第2款“中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副主任、委員由中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免?！币?guī)定的是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的組成及其成員的產(chǎn)生，建議單列一條。第3款“中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同?！币?guī)定的是任期，建議單列一條。同時(shí)增加“中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)主任連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆?！?982年憲法對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的限任制規(guī)定意義極其深遠(yuǎn)，但對(duì)軍委主席的任期未做嚴(yán)格限制是一大漏洞，如果監(jiān)察委員會(huì)主任的任期也不做限制，將給國(guó)家的民主法治建設(shè)撕開更大的缺口。第1款“中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作”和第4款“中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”都規(guī)定的是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與全國(guó)人大的關(guān)系，宜放在同一條文中，作為第1和第2款。

第15條規(guī)定的公職人員監(jiān)察全覆蓋，第一類是“中國(guó)共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派各級(jí)組織機(jī)關(guān)和各級(jí)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員”，其中漏掉了“中國(guó)人民解放軍的機(jī)關(guān)”。

第68條：“中國(guó)人民解放軍開展監(jiān)察工作，由中央軍事委員會(huì)根據(jù)本法制定具體規(guī)定?！睂?duì)解放軍開展監(jiān)察工作應(yīng)由誰(shuí)負(fù)責(zé)，是否需要設(shè)立軍事監(jiān)察院等問(wèn)題的規(guī)定不明確。

第28條第1款：“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行?！逼渲小案鶕?jù)需要”是指什么需要？“經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”是什么手續(xù)？第2款：“……對(duì)于不需要繼續(xù)采取技術(shù)調(diào)查措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除?！薄凹皶r(shí)”是多長(zhǎng)時(shí)間？法律對(duì)這些問(wèn)題都應(yīng)有明確規(guī)定（在第30、42條等條文中亦存在同樣的問(wèn)題），否則權(quán)力人擁有太大的自由裁量權(quán)，可能傷及人權(quán)，傷及法治。endprint

第43條第1款規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定?！薄凹w研究決定”涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制（合議制還是首長(zhǎng)制），宜放到第二章“監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職權(quán)”中。“集體研究”的形式宜明確，如召開“由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員”組成的常務(wù)會(huì)議，討論決定重大案件和留置等其他重大問(wèn)題（包括但不局限于采取留置措施）。草案沒(méi)有規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部會(huì)議（如國(guó)務(wù)院有常務(wù)會(huì)議、全體會(huì)議），也沒(méi)有規(guī)定內(nèi)部設(shè)委員會(huì)（如法院有審判委員會(huì)、檢察院有檢察委員會(huì)），存在體制上的漏洞。

第49條：“監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)涉及本人的處理決定不服的，可以向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審；對(duì)復(fù)審決定仍不服的，可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。復(fù)審、復(fù)核期間，不停止原處理決定的執(zhí)行。復(fù)核受理機(jī)關(guān)審查認(rèn)定處理決定有錯(cuò)誤的，原處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正?！边@是內(nèi)部申訴，還應(yīng)有外部救濟(jì)。即監(jiān)察對(duì)象申訴后仍然不服時(shí)應(yīng)有權(quán)向法院起訴。第60條規(guī)定的被調(diào)查人及其近親屬的申訴權(quán)也是內(nèi)部申訴，也缺乏外部救濟(jì)。

第53條共3款，都規(guī)定的是監(jiān)察委員會(huì)與人民代表大會(huì)的關(guān)系，建議放到第二章“監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職權(quán)”中。

第53條第2款：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以聽取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，并組織執(zhí)法檢查。”這里不應(yīng)局限于“人大常委會(huì)”，而是應(yīng)明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作，這樣才能與前一款“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督”吻合。同時(shí)也不應(yīng)局限于“專項(xiàng)工作報(bào)告”，而是應(yīng)規(guī)定“報(bào)告工作”，即定期的報(bào)告（年度報(bào)告），表明監(jiān)察委員會(huì)是全面接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督的。同時(shí)該款規(guī)定的“組織執(zhí)法檢查”是《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定的人大常委會(huì)的一種獨(dú)立的監(jiān)督方式，建議單列一條。

第53條第3款：“縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員，可以依照法律規(guī)定的程序就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢?！睉?yīng)增加“受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)”，以保持和憲法第73條的一致性。（憲法該條為：全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)開會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。）

關(guān)于接受人民代表大會(huì)監(jiān)督的形式，建議增加一條：“全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的同憲法、法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)、決定和命令；省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)谋O(jiān)察規(guī)章、決定和命令?！?/p>

第54條：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。”這一公開性原則值得肯定，但還應(yīng)規(guī)定具體形式，如在有關(guān)網(wǎng)站上公布其內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作程序，公布其向人民代表大會(huì)所作的工作報(bào)告，接受人民代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)組成人員質(zhì)詢時(shí)允許公民旁聽，重要案件不得拒絕媒體采訪等，把接受社會(huì)監(jiān)督落到實(shí)處。

監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施時(shí)，應(yīng)允許律師介入。不論是采用偵查還是調(diào)查手段，也不論在什么階段實(shí)施這些手段，只要國(guó)家權(quán)力限制了公民的人身自由，就應(yīng)當(dāng)允許公民請(qǐng)求律師幫助。這是民主法治國(guó)家的慣例，也是保障人權(quán)的基本手段。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政法學(xué)院教授）endprint