《監(jiān)察法》是黨規(guī)轉向國法的重要變化

徐天

2018年3月20日上午，在第十三屆全國人大一次會議第八次全體會上，《中華人民共和國監(jiān)察法》經表決通過。

監(jiān)察體制改革從提出至今，已經過了一年零四個月的探索。截至今年2月底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產建設兵團各級監(jiān)察委員會均掛牌成立。

2016年11月7日，中辦印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，揭開監(jiān)察體制改革的序幕。

2017年6月，監(jiān)察法草案經全國人大常委會初次審議。11月7日，草案公布，向社會征求意見。12月22日，監(jiān)察法草案提請全國人大常委會第二次審議。二審稿根據各方意見，進行了多處修改，包括進一步規(guī)范了留置場所的設施和管理、完善通知家屬的規(guī)定，明確了要接受人大的監(jiān)督，并與檢察機關相互監(jiān)督、相互制約等。

而此次表決通過的《監(jiān)察法》，在二審稿的基礎上進行了進一步的完善。

“《監(jiān)察法》的制定是新時代下推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措，對于構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色監(jiān)察體系，具有決定性意義?！敝▽W家、中國政法大學原校長陳光中接受了《中國新聞周刊》的專訪，解讀《監(jiān)察法》。

監(jiān)察體制寫入憲法具有重大意義

中國新聞周刊：《監(jiān)察法》一審稿公開征求意見時，你曾提出，應修改憲法，將監(jiān)察體制反映在其中。今年3月11日通過的《中華人民共和國憲法（修正案）》，確實將監(jiān)察體制寫入其中。你認為這樣的修改有什么意義？

陳光中：我認為，這意味著監(jiān)察法的制定于憲有據。

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現。堅持依法治國的前提是堅持依憲治國，依憲治國首先就要求任何有關設置國家機構的基本法律的制定或者修改都不得與憲法相抵觸，這是基本前提。

3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議正式通過了《中華人民共和國憲法（修正案）》，進而將監(jiān)察體制納入憲法，以最高法律權威的形式確立了監(jiān)察權力體系的合法性。

本次憲法修正案對我國現行憲法作出21條修改，其中11條同設立監(jiān)察委員會有關。憲法修改案在國家機構一章中增加一節(jié)“監(jiān)察委員會”，就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制、工作機制等作出規(guī)定。并且《監(jiān)察法》第一條中明確規(guī)定，“根據憲法，制定本法。”

可以說，國家監(jiān)察體制在憲法層面的確立以及在《監(jiān)察法》中寫入“根據憲法”，是監(jiān)察制度有序建構與合法運行最為重要的基礎，具有深遠且重大的完善意義。

中國新聞周刊：過去，有關監(jiān)察機關的性質和地位，在學界存在爭議。有學者認為監(jiān)察委員會是國家監(jiān)督機關，有的學者認為監(jiān)察委員會屬于政治機關。此次通過的《監(jiān)察法》對此做出了規(guī)定，你對此有什么樣的理解？

陳光中：《憲法》第一百二十三條規(guī)定，中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關?！侗O(jiān)察法》第三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關。無論是《憲法》抑或《監(jiān)察法》，均明文規(guī)定了監(jiān)察機關的性質與地位，對此我完全贊同和支持。

監(jiān)察權應當區(qū)別于行政權與司法權，是一項獨立的監(jiān)察權力。籠統(tǒng)提監(jiān)察機關屬于政治機關，從字面意義上無法體現出監(jiān)察機關與其他國家機構的質的區(qū)別。

另外，監(jiān)察機關無論基于立法規(guī)定抑或權力屬性都具有獨立的地位，即是我國獨立的監(jiān)察機關并獨立行使監(jiān)察權力。

《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，監(jiān)察機關依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。第八條第一款規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產生，負責全國監(jiān)察工作。第四款規(guī)定，國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督。并且上述內容在憲法中也有明確的體現。

這表明了監(jiān)察權作為一項獨立權力，由國家監(jiān)察機關行使，與人民法院審判權、人民檢察院檢察權并列，憲法對監(jiān)察機關的監(jiān)察權力授權具有專屬性與獨立性。

《監(jiān)察法》 在人權保障方面有所進步

中國新聞周刊：此前你曾提出，建議《監(jiān)察法》能寫入“尊重和保障人權”。目前出臺的《監(jiān)察法》在人權保障方面是否有進步？

陳光中：我認為有所進步?！稇椃ā返谌龡l規(guī)定：“國家尊重和保障人權”，這是一條非常重要的憲法原則，我國任何國家機關行使職權都應當遵循憲法所規(guī)定的尊重和保障人權原則，監(jiān)察委員會也不例外。

《監(jiān)察法》從草案至最終塵埃落定，制定與修改過程中吸收各方意見，促使《監(jiān)察法》更為完善，在人權保障上更加具體化。

比如，其中第四十一條第二款規(guī)定，調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像，留存?zhèn)洳?。相較于刑事訴訟法的規(guī)定，錄音錄像的覆蓋范圍更加廣泛。

第四十四條第三款規(guī)定，被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應當折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。刑期折抵的規(guī)定符合法治的要求。

第六十七條規(guī)定，監(jiān)察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，造成損害的，依法給予國家賠償。保證了受害人獲得國家賠償的權利，對于社會的穩(wěn)定發(fā)展有著積極的促進作用。

此外，關于搜查、扣押、技術性調查等措施的程序性規(guī)范，以及非法證據排除的條款，都較好地體現了法治精神，也有利于保障被調查人的合法權利。

中國新聞周刊：《監(jiān)察法》明確規(guī)范了留置這一調查手段，并用此取代了“兩規(guī)”。你認為，留置相比“兩規(guī)”，它的進步性在哪里？

陳光中：按照《監(jiān)察法》，留置時間不得超過三個月;在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。省級以下監(jiān)察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監(jiān)察機關批準。另外，對于留置地點、留置期間的保障都做出了規(guī)定。這些都是留置較“兩規(guī)”進步的地方。

另外，過去按照黨規(guī)進行“兩規(guī)”，嚴格說起來，在法治化方面是有缺陷的?，F在，依照國家的法律，對人身自由進行限制，是黨規(guī)轉向國法，黨內的機構轉向國家的機構，我們國家治理現代化與法治化的一個重要的變化。

中國新聞周刊：《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定，“留置場所的設置和管理依照國家有關規(guī)定執(zhí)行?！蹦阏J為，留置場所應設置在哪里？

陳光中：在實踐中，各地做法不一，有的放在紀委的專門的留置場所，有的放在看守所。我建議為了確保監(jiān)察調查依法、有序進行，應當統(tǒng)一在看守所執(zhí)行。

中國新聞周刊：此前，一部分輿論關注，在監(jiān)察機關調查期間，尤其是被調查人被留置之后，律師是否可以介入的問題。對此你怎么看？

陳光中：《監(jiān)察法》目前沒有明確規(guī)定能否聘請律師。該問題的關鍵，不在于監(jiān)察調查活動以《監(jiān)察法》為依據還是以《刑事訴訟法》為依據，因為調查活動顯然是依據《監(jiān)察法》。該問題的關鍵，在于《監(jiān)察法》規(guī)定的“談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等12項調查措施，其中大多數具有很高的強制性，我認為調查期間允許律師介入，可能會對調查造成一定程度的干擾，但是可以切實保障被調查人人權，有效提升辦案質量，尤其是使得調查結果更為準確，防止出現事實認定偏差乃至冤假錯案。目前，《監(jiān)察法》雖然沒有明確規(guī)定，但也沒有明確禁止，因此我建議監(jiān)察調查期間應當允許律師介入。

中國新聞周刊：對于留置的相關規(guī)定，你是否有其他建議？

3月13日，十_三屆全國人大一次會議在北京人民大會堂舉行第四次全體會議，聽取全國人大常委會關于監(jiān)察法草案等說明。

陳光中：《監(jiān)察法》第三十九條規(guī)定，“立案調查決定應當向被調查人宣布，并通報相關組織。涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的，應當通知被調查人家屬，并向社會公開發(fā)布?！边@意味著立案毫無例外都要通知家屬。

而《監(jiān)察法》第四十四條規(guī)定，“對被調查人采取留置措施后，應當在二十四小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的除外?！痹摋l對不通知的例外情況作了例舉，實踐中很可能讓不通知家屬成為一般情況。

而且結合第三十九條，有礙偵查的例外情況在立案通知時就可能發(fā)生。既然如此，第四十四條的特殊規(guī)定的必要性就大大減少?！缎淌略V訟法》規(guī)定采取羈押措施時毫無例外都要通知家屬。因此，我建議留置后毫無例外通知家屬。

監(jiān)察委與其他機關的配合與制約

中國新聞周刊：《監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定，“人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。”你認為，在反貪、反瀆職和職務犯罪預防部門已經轉隸到監(jiān)察部門之后，檢察院的自行補充偵查應該由哪個部門負責？

陳光中：我認為檢察機關仍應保留一定的偵查力量，設置獨立的偵查部門，以實施補充偵查。

另外，《監(jiān)察法》第六十六條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！薄侗O(jiān)察法》并未明確監(jiān)察機關工作人員涉嫌職務犯罪由誰偵查。如果由監(jiān)察委員會自行偵查，存在自體監(jiān)督的不足。有學者呼吁監(jiān)察機關工作人員涉嫌職務犯罪，交由同級檢察機關偵查。我認為這樣能夠起到良好的制約作用，對于推進監(jiān)察體制改革是好事。

中國新聞周刊：《監(jiān)察法》對于監(jiān)察機關與審判機關、檢察機關、執(zhí)法機關互相配合、互相制約做出了規(guī)定。你怎么看待相關規(guī)定？

陳光中：從檢察與監(jiān)察的關系來說，案件移送起訴以后，如何采取強制措施來代替留置，以及要經過審查決定，是不是提起公訴，這些問題的規(guī)定，使得二者之間既有合作，又有制約。

從法院與監(jiān)察的關系來看，體現了以審判為中心的精神。《監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定，監(jiān)察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據。該規(guī)定貫徹了以審判為中心的訴訟制度改革，將對防范冤錯案件、推進司法公正起到保障作用。

從公安與監(jiān)察的關系來看，公安主要是協(xié)助監(jiān)察機關進行調查，這種協(xié)助同時也是一種制約。