倡導(dǎo)聯(lián)盟理論的核心概念、解釋邏輯與應(yīng)用限度

[收稿日期]2014-04-20

[基金項目]國家社會科學(xué)基金重點項目（11AZZ004）

[作者簡介]柏必成（1982—），男，河南省漯河市人，中共河南省委黨校講師，博士，主要研究方向：公共政策與公共管理。

[文章編號]1009-3729（2014）04-0012-06

[摘 要]倡導(dǎo)聯(lián)盟理論作為當(dāng)前西方政策變遷的主流理論之一，其核心概念有政策子系統(tǒng)、倡導(dǎo)聯(lián)盟、核心政策觀念與次級政策觀念、外部事件、政策學(xué)習(xí)、重大政策變遷與小幅政策變遷等。該理論建立了這些概念之間的內(nèi)在聯(lián)系，對重大政策變遷與小幅政策變遷均作出了具有邏輯性的解釋，具有適度的綜合性和內(nèi)在邏輯性，有著多元主義視角，揭示了政策變遷的時機，因而具有了較強的解釋力。不過，這一理論也存在著應(yīng)用限度——其適用受制于特定的政策領(lǐng)域和政治體制。我們在學(xué)習(xí)借鑒的同時，更應(yīng)努力構(gòu)建和發(fā)展扎根本土的政策變遷理論。

[關(guān)鍵詞]倡導(dǎo)聯(lián)盟理論；政策變遷；政策領(lǐng)域；政治體制

[中圖分類號]D035 [文獻標(biāo)志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.04.003

1988年，Sabatier發(fā)表了《政策變遷的倡導(dǎo)聯(lián)盟理論與政策學(xué)習(xí)的作用》一文，此后倡導(dǎo)聯(lián)盟理論開始進入人們的視野。之后，在眾多學(xué)者的努力下，倡導(dǎo)聯(lián)盟理論逐步發(fā)展和完善。至今，該理論已被歐美學(xué)者廣泛應(yīng)用于能源政策、環(huán)保政策、社會政策等的研究[1]，成為當(dāng)前政策變遷的主流理論之一（此外，還有多源流理論和間斷均衡理論等）。美國學(xué)者萊斯特和斯圖爾特[2]（P30-31）指出，政策理論的發(fā)展遵循的是從界定概念到構(gòu)建、檢驗、綜合與修正模型的路徑。我國學(xué)者馬駿[3]也指出，任何理論都要借助于一定的概念來構(gòu)建，因為理論模型的雛形是概念框架，而概念框架描述的又是關(guān)鍵性概念之間的關(guān)系。由此可見，理論是由一系列概念構(gòu)建而成的，揭示的是這些概念間的因果聯(lián)系與邏輯關(guān)系。在這些概念中，有的是作為因變量而存在的，有的則是作為自變量而存在的，因變量是被解釋的對象，自變量則是用于解釋因變量的一系列因素，自變量與因變量有機組合在一起，便形成了可以用來解釋現(xiàn)象的理論與邏輯體系。如林毅夫[4]（P12）所講，任何理論都是幾個特定變量之間的因果關(guān)系的邏輯體系。遵循以上學(xué)者提出的理論建構(gòu)思路，本文擬對倡導(dǎo)聯(lián)盟理論進行解析，首先明確這一理論的核心概念；然后明確這些概念間的邏輯關(guān)系，即倡導(dǎo)聯(lián)盟理論的解釋邏輯；最后對這種理論的解釋能力和應(yīng)用限度作出評判。

一、倡導(dǎo)聯(lián)盟理論的核心概念

1.作為自變量的核心概念

（1）政策子系統(tǒng)與倡導(dǎo)聯(lián)盟

倡導(dǎo)聯(lián)盟理論是著眼于政策子系統(tǒng)來研究政策變遷問題的[2]（P149），而不主張分別探討政治家、壓力集團和行政管理者的作用[5]。政策子系統(tǒng)由那些對特定政策問題或事項保持積極關(guān)注的人所組成。具體而言，政策子系統(tǒng)具有以下特點：一是組成政策子系統(tǒng)的各成員對某一特定的政策領(lǐng)域具有共同的興趣。各成員圍繞特定的政策領(lǐng)域，在政策問題的界定，政策方案的提出、傳播、評估及政策的執(zhí)行中，發(fā)揮著各自的作用。二是構(gòu)成政策子系統(tǒng)的成員并不一定來自于某一個組織，也不一定來自于公共部門，而是來自于各種不同的組織（包括公共組織與私人組織）。三是政策子系統(tǒng)內(nèi)的各成員進行著常規(guī)性的互動，并且這種互動關(guān)系保持在10年以至更長的時間。[6]

組成政策子系統(tǒng)的各成員并非呈原子化的離散狀態(tài)，他們可以組合成不同的倡導(dǎo)聯(lián)盟，Sabatier預(yù)期大多數(shù)政策領(lǐng)域內(nèi)的倡導(dǎo)聯(lián)盟數(shù)量都很少（比如存在2～4個[1]），其中有一個處于主導(dǎo)性的地位，其他的則處于相對弱勢或次要地位。倡導(dǎo)聯(lián)盟的特點主要有：一是政策子系統(tǒng)是由來自于不同組織的人所組成，因而倡導(dǎo)聯(lián)盟也是由來自于不同組織的人員所組成，這些人員包括選任官員、常任官員、利益集團領(lǐng)袖和研究者等[1]。二是將一個政策子系統(tǒng)聯(lián)結(jié)起來的是人們對同一政策問題或政策事項的興趣與關(guān)注，而將一個倡導(dǎo)聯(lián)盟凝聚起來的則是共同的核心政策觀念。不同的倡導(dǎo)聯(lián)盟具有不同的核心政策觀念，由于一個政策子系統(tǒng)內(nèi)通常存在著不同的倡導(dǎo)聯(lián)盟，因而一個政策子系統(tǒng)內(nèi)通常也存在著不同的核心政策觀念。三是倡導(dǎo)聯(lián)盟具有較強的穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定一般會保持在10年以上，在倡導(dǎo)聯(lián)盟保持穩(wěn)定的情況下，組成倡導(dǎo)聯(lián)盟的各成員在很大程度上會協(xié)調(diào)一致地行動。[1]

不論是政策子系統(tǒng)還是倡導(dǎo)聯(lián)盟，應(yīng)該說都屬于政策網(wǎng)絡(luò)的概念范疇，只不過針對倡導(dǎo)聯(lián)盟理論而言，倡導(dǎo)聯(lián)盟這一政策網(wǎng)絡(luò)是被包含在政策子系統(tǒng)這一政策網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)的。從本質(zhì)上來講，政策網(wǎng)絡(luò)引入了多元主義的視角，打破了傳統(tǒng)上以國家為中心的、科層制、等級式的政策分析范式，強調(diào)不同行為主體在政策過程中的作用。政策網(wǎng)絡(luò)中各成員之間的關(guān)系并沒有一個統(tǒng)一的模式，針對不同的網(wǎng)絡(luò)，成員之間也具有不同的關(guān)系，對于有些類型的政策網(wǎng)絡(luò)（比如鐵三角），成員之間利益一致，觀念趨同，會表現(xiàn)出很強的相互依賴關(guān)系；而對于另外一些類型的政策網(wǎng)絡(luò)（比如議題網(wǎng)絡(luò)），其成員在利益和觀念上的一致性程度要低得多，各成員之間也沒有體現(xiàn)出很強的相互依存關(guān)系（可能還存在著競爭關(guān)系）。但是，不論政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各成員之間具有什么樣的相互關(guān)系，有一點是共同的，即網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的各成員都對特定的政策問題保持著興趣與關(guān)注，都在特定的政策領(lǐng)域內(nèi)對政策的制定、執(zhí)行、評估等發(fā)揮著各自的影響作用，并且也都以不同的方式進行著相互之間的影響。將以上分析用來觀照倡導(dǎo)聯(lián)盟和政策子系統(tǒng)，我們可以發(fā)現(xiàn)，倡導(dǎo)聯(lián)盟內(nèi)各成員之間具有較高程度的一致性與相互依賴性，而政策子系統(tǒng)內(nèi)各成員之間的一致性與相互依存性就低得多了，但不論是政策子系統(tǒng)還是倡導(dǎo)聯(lián)盟，其成員都在共同的政策領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮著作用，也都在進行著這樣或那樣的互動。

（2）核心政策觀念與次級政策觀念

倡導(dǎo)聯(lián)盟是依靠共同的核心政策觀念而凝聚起來的，在核心政策觀念之下的是次級政策觀念，核心政策觀念與次級政策觀念共同構(gòu)成了政策觀念的體系。

在倡導(dǎo)聯(lián)盟理論看來，政策觀念與公共政策之間是可以互相轉(zhuǎn)化的，某種政策觀念可以轉(zhuǎn)化為特定的公共政策，而一項公共政策也總是對應(yīng)著某種特定的政策觀念，因此，公共政策可以通過一定的觀念得以反映和體現(xiàn)[2]（P149），借助于政策觀念這一概念工具，人們可以實現(xiàn)對公共政策的分析。政策觀念可以被理解為一系列與政策問題密切相關(guān)的價值觀念，以及一套潛藏在問題背后的因果關(guān)系假定[7]，核心政策觀念是具有根本性的價值觀與因果關(guān)系假定，比如更加傾向于國家干預(yù)主義還是更加傾向于經(jīng)濟自由主義；次級政策觀念是相對不重要的價值觀與因果關(guān)系假定，比如為了實現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而傾向于采用什么樣的政策工具。在一個倡導(dǎo)聯(lián)盟內(nèi)部，核心政策觀念是高度一致的；而次級政策觀念則可能存在一定的分歧，但這種分歧并不影響倡導(dǎo)聯(lián)盟的穩(wěn)定性。

倡導(dǎo)聯(lián)盟理論并沒有借助于“利益”這一概念來展開分析，其原因一是因為利益不具有可測量性，二是因為利益與核心政策觀念具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性[8]（P28）。倡導(dǎo)聯(lián)盟理論是基于政策觀念來對倡導(dǎo)聯(lián)盟的行為進行分析的，這一點使它明顯區(qū)別于公共選擇理論。

（3）外部事件

外部事件是政策子系統(tǒng)以外所發(fā)生的事件，主要有4種類型：經(jīng)濟社會條件的變化；民意與公共輿論的轉(zhuǎn)變；執(zhí)政者的更迭，比如新政府的當(dāng)選和上臺；來自其他政策子系統(tǒng)的決策與影響?？傮w來看，外部事件具有以下特征：一是外部事件獨立于政策子系統(tǒng)之外，其發(fā)生具有較強的隨機性、偶然性與不可預(yù)測性[9]，難以為政策子系統(tǒng)所控制；二是外部事件對政策子系統(tǒng)具有明顯的沖擊力，這種沖擊力在很多情況下足以打破政策子系統(tǒng)的現(xiàn)狀，因而外部事件又被稱為外部沖擊；三是外部事件是一種非認知性因素，這使之區(qū)別于政策子系統(tǒng)內(nèi)各倡導(dǎo)聯(lián)盟所持有的政策觀念。

與外部事件密切相關(guān)的一個概念是Birkland[10]（P22）提出的潛在焦點事件。潛在焦點事件具有突發(fā)性、例外性、危害性，已經(jīng)導(dǎo)致了重大損失或預(yù)示著未來可能發(fā)生更大的危害；集中性，危害集中在特定的地理區(qū)域或特定的利益共同體；顯著性，為決策者和公眾同時感知，難以被掩蓋和遮蔽。據(jù)此，潛在焦點事件會對政策子系統(tǒng)形成足夠強烈的沖擊力。同時，通過潛在焦點事件的特點我們還可以看出，潛在焦點事件屬于典型的危機事件，具有明顯的負面效應(yīng)，絕非人們所期望的。而倡導(dǎo)聯(lián)盟理論所定義的外部事件從嚴(yán)格意義上講并非都是負面的和消極的，但這些事件對于政策子系統(tǒng)都構(gòu)成了沖擊?？梢哉f，外部事件比潛在焦點事件涵蓋的范圍更加廣泛：潛在焦點事件屬于外部事件的范疇，而外部事件并不僅僅限于潛在焦點事件。之所以有很多學(xué)者去關(guān)注潛在焦點事件，主要是因為潛在焦點事件在外部事件中所具有的代表性與典型性。

（4）政策學(xué)習(xí)

政策學(xué)習(xí)是一個不斷探究與調(diào)適的過程。就學(xué)習(xí)的主體而言，Heclo認為政策學(xué)習(xí)的主體是位于高層的政治家和公務(wù)員，Etheredge認為政策學(xué)習(xí)的主體是大部分公務(wù)員，Hall認為政策學(xué)習(xí)的關(guān)鍵主體是得到官方認可的專家[11]，而倡導(dǎo)聯(lián)盟理論所指的政策學(xué)習(xí)主體則涉及政策子系統(tǒng)內(nèi)的各種行動者，包括各個倡導(dǎo)聯(lián)盟。就學(xué)習(xí)的內(nèi)容和對象而言，倡導(dǎo)聯(lián)盟理論將政策學(xué)習(xí)的內(nèi)容和對象主要限定在政策工具的學(xué)習(xí)上，認為政策學(xué)習(xí)的過程是一種獲取關(guān)于問題解決方法的更為豐富而合理的知識的過程。倡導(dǎo)聯(lián)盟理論認為，政策學(xué)習(xí)的方式與途徑主要有2種：一是通過互動、交流與辯論進行學(xué)習(xí)[1]，也就是說不同的倡導(dǎo)聯(lián)盟通過互動、交流與辯論進行著相互影響，深化著關(guān)于行為與效果之間因果聯(lián)系的認識[12]；二是從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)，即倡導(dǎo)聯(lián)盟從既有的政策產(chǎn)出與政策影響中獲取經(jīng)驗教訓(xùn)[11]。就學(xué)習(xí)的效果而言，在倡導(dǎo)聯(lián)盟理論看來，政策學(xué)習(xí)引起的是政策工具的變化[1]，而不是政策內(nèi)核的變化。這種認識與倡導(dǎo)聯(lián)盟理論對政策學(xué)習(xí)的內(nèi)容和對象的界定是一致的。不過，政策學(xué)習(xí)并不直接引起政策工具的變化，而是首先引起政策觀念的變化，再由政策觀念的變化進而引起政策工具的變化。當(dāng)然，這里所指的政策觀念是次級政策觀念，而不是核心政策觀念，核心政策觀念的變化所引起的已不再僅僅是政策工具的變化了，而是更為深刻的變化。

2.作為因變量的核心概念

（1）重大政策變遷

倡導(dǎo)聯(lián)盟理論認為，政策變遷可以分為重大政策變遷和小幅政策變遷[13]，其中重大政策變遷是政策內(nèi)核的變化，政策內(nèi)核背后潛藏著的是核心政策觀念，政策內(nèi)核的變化會引起核心政策觀念的變化。判斷一個政策領(lǐng)域內(nèi)的政策內(nèi)核是否發(fā)生了變化，往往要考察該政策領(lǐng)域內(nèi)的核心政策觀念是否發(fā)生了變化，如果核心政策觀念發(fā)生了變化，那么政策內(nèi)核也就會發(fā)生相應(yīng)變化。因此，重大政策變遷意味著核心政策觀念的變化，而核心政策觀念又決定著倡導(dǎo)聯(lián)盟希望政策向著什么方向變遷[1]，相應(yīng)地，核心政策觀念的變化是一種方向性的變化，重大政策變遷也意味著政策變遷方向的變化，如從保守主義的政策轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂芍髁x的政策，從以政府為導(dǎo)向的政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹閷?dǎo)向的政策。

在倡導(dǎo)聯(lián)盟理論看來，重大政策變遷是不常發(fā)生也是不易發(fā)生的，因為倡導(dǎo)聯(lián)盟所持有的核心政策觀念是穩(wěn)定的，一個倡導(dǎo)聯(lián)盟并不會通過改變自身所持有的核心政策觀念來引發(fā)重大的政策變遷。要使重大的政策變遷得以發(fā)生，往往是以政策子系統(tǒng)內(nèi)各倡導(dǎo)聯(lián)盟之間力量對比的變化為前提的，重大政策變遷的發(fā)生往往意味著政策子系統(tǒng)內(nèi)處于主導(dǎo)地位的倡導(dǎo)聯(lián)盟發(fā)生了更替。

（2）小幅政策變遷

小幅政策變遷主要表現(xiàn)為政策工具的變化，與重大政策變遷相比，小幅政策變遷要常見得多，也容易發(fā)生得多。因為小幅政策變遷對應(yīng)著次級政策觀念的變化，而次級政策觀念的變化并不需要以處于主導(dǎo)地位的倡導(dǎo)聯(lián)盟的更替為前提條件。也就是說，在政策子系統(tǒng)內(nèi)各倡導(dǎo)聯(lián)盟之間的實力對比不發(fā)生變化、在核心政策觀念保持穩(wěn)定的情況下，次級政策觀念與小幅政策變遷也可能發(fā)生。小幅政策變遷會使政策發(fā)生一定程度與形式上的改變，但這種改變并不是方向上的變化，而只是沿著同一方向所發(fā)生的工具性變化。

二、倡導(dǎo)聯(lián)盟理論的解釋邏輯

倡導(dǎo)聯(lián)盟理論在一系列核心概念之間構(gòu)建起了內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，分別對重大政策變遷和小幅政策變遷作出了解釋。

1.倡導(dǎo)聯(lián)盟理論對重大政策變遷的解釋邏輯

倡導(dǎo)聯(lián)盟理論認為，重大政策變遷是政策內(nèi)核的變化，而政策內(nèi)核的觀念形態(tài)又是核心政策觀念，政策內(nèi)核的變化是以核心政策觀念的變化為前提的。

核心政策觀念怎樣才能發(fā)生變化呢？前文已經(jīng)提到，各個倡導(dǎo)聯(lián)盟是不會自動改變其所持有的核心政策觀念的。首先，倡導(dǎo)聯(lián)盟是依靠核心政策觀念而凝聚起來的，一個倡導(dǎo)聯(lián)盟之所以區(qū)別于其他的倡導(dǎo)聯(lián)盟，原因就在于該倡導(dǎo)聯(lián)盟持有不同于其他倡導(dǎo)聯(lián)盟的核心政策觀念。當(dāng)一個倡導(dǎo)聯(lián)盟的核心政策觀念發(fā)生變化時，該倡導(dǎo)聯(lián)盟區(qū)別于其他倡導(dǎo)聯(lián)盟的特征也就不存在了。因此，倡導(dǎo)聯(lián)盟的穩(wěn)定是以核心政策觀念的穩(wěn)定為基礎(chǔ)的，倡導(dǎo)聯(lián)盟要保持穩(wěn)定，就必須保證核心政策觀念的穩(wěn)定。其次，倡導(dǎo)聯(lián)盟具有強烈抵制自身核心政策觀念發(fā)生變化的傾向，即便是在有大量證據(jù)顯示這種核心政策觀念存在著問題時[7]，倡導(dǎo)聯(lián)盟也會自動濾除那些與自身的核心政策觀念不相一致的信息[6]。再次，倡導(dǎo)聯(lián)盟之間存在的競爭關(guān)系也會促使各個倡導(dǎo)聯(lián)盟加強內(nèi)部的團結(jié)并鞏固各自所持有的核心政策觀念[14]。因此，倡導(dǎo)聯(lián)盟很難動搖自身所持有的核心政策觀念。那么，要改變政策子系統(tǒng)內(nèi)處于主導(dǎo)地位的核心政策觀念，只有去改變政策子系統(tǒng)內(nèi)各倡導(dǎo)聯(lián)盟之間的力量對比，從而使居于主導(dǎo)地位的倡導(dǎo)聯(lián)盟發(fā)生更替。這種更替表現(xiàn)為原先處于弱勢和次要地位的倡導(dǎo)聯(lián)盟對原先居于主導(dǎo)地位的倡導(dǎo)聯(lián)盟的替代。當(dāng)提出一項政策的倡導(dǎo)聯(lián)盟在政策子系統(tǒng)內(nèi)仍舊居于主導(dǎo)地位時，該項政策的內(nèi)核是不會發(fā)生變化的。

倡導(dǎo)聯(lián)盟之間的實力對比一般情況下是保持穩(wěn)定的，而這種穩(wěn)定的打破則是由于外部事件的沖擊。因此外部事件的沖擊就成為了使得居于主導(dǎo)地位的倡導(dǎo)聯(lián)盟發(fā)生更替的必要條件[8]（P34）。當(dāng)外部事件發(fā)生時，各倡導(dǎo)聯(lián)盟所支配的資源和所受到的約束都可能發(fā)生變化，這種變化又可能最終帶來權(quán)力分配在倡導(dǎo)聯(lián)盟之間的變化[13]，由此使居于主導(dǎo)地位的倡導(dǎo)聯(lián)盟發(fā)生更替。比如，1980年里根的當(dāng)選帶來了美國環(huán)保署官員的重新任命，這就為原來的少數(shù)派創(chuàng)造了機會，使之可能在環(huán)保署內(nèi)掌握權(quán)力[1]。不過，并不是所有的外部事件都會導(dǎo)致重大政策變遷[15]，外部事件的發(fā)生也只是引起重大政策變遷的一個必要條件而非充分條件[6]。至于外部事件是否會引起重大政策變遷，還取決于其他一些因素，比如倡導(dǎo)聯(lián)盟如何理解和利用外部事件所提供的機會[8]（P222）。

由以上分析，我們可以梳理出倡導(dǎo)聯(lián)盟理論對重大政策變遷的解釋邏輯：

外部事件的發(fā)生（必要條件）→居于主導(dǎo)地位的倡導(dǎo)聯(lián)盟的更替→核心政策觀念的變化→重大政策變遷的發(fā)生

2.倡導(dǎo)聯(lián)盟理論對小幅政策變遷的解釋邏輯

小幅政策變遷同樣是以政策觀念的變化為前提的，只不過所要求的政策觀念變化是次級政策觀念變化。各個倡導(dǎo)聯(lián)盟均會固守自身的核心政策觀念，但并不拒絕對次級政策觀念進行調(diào)整，當(dāng)然這種調(diào)整并不會達到足以危害核心政策觀念的程度，也不會引起重大政策變遷。

倡導(dǎo)聯(lián)盟在何種條件下才會改變自身原來所持有的次級政策觀念呢？這一條件就是政策學(xué)習(xí)的發(fā)生，倡導(dǎo)聯(lián)盟是通過政策學(xué)習(xí)來對次級政策觀念進行調(diào)整的。前文已經(jīng)提到，政策學(xué)習(xí)的途徑有2種：一是倡導(dǎo)聯(lián)盟之間的對話與互動，二是政策產(chǎn)出與政策影響的反饋。這2種途徑實質(zhì)上也是政策學(xué)習(xí)得以發(fā)生的2個條件。就第1個條件來講，不同的倡導(dǎo)聯(lián)盟通過互動，借鑒和吸取來自對方的合理意見，由此改變著自身關(guān)于政策工具及其選擇的認知。因此，倡導(dǎo)聯(lián)盟之間的互動對于政策學(xué)習(xí)的發(fā)生是重要的，倡導(dǎo)聯(lián)盟需要從不同觀點的持有者那里得到啟發(fā)。就第2個條件而言，既有的政策效果能夠改變倡導(dǎo)聯(lián)盟的認識，使之對自身原來所偏好的政策工具重新作出評價，并進而對相應(yīng)的次級政策觀念予以調(diào)整。以政策效果反饋為基礎(chǔ)的政策學(xué)習(xí)其實就是從過去的經(jīng)驗中進行學(xué)習(xí)，倡導(dǎo)聯(lián)盟通過這種學(xué)習(xí)來不斷使自己的認識得以合理化，也不斷使政策工具的選擇得以合理化。倡導(dǎo)聯(lián)盟之所以要從過去的經(jīng)驗中進行學(xué)習(xí)，是因為人的理性是有限的，人們對事物的認識是難以一步到位的?！坝邢蘩硇浴币彩浅珜?dǎo)聯(lián)盟理論所堅持的一個理論前設(shè)。

通過以上分析，我們可以梳理出倡導(dǎo)聯(lián)盟理論對小幅政策變遷的解釋邏輯：

倡導(dǎo)聯(lián)盟之間的互動或政策效果的反饋→政策學(xué)習(xí)的發(fā)生→次級政策觀念的變化→小幅政策變遷的發(fā)生

三、倡導(dǎo)聯(lián)盟理論的解釋能力與應(yīng)用限度

理論的一大功用在于為人們認識現(xiàn)實和解釋現(xiàn)象提供可以憑借的工具，理論的價值很大程度上就表現(xiàn)為對現(xiàn)象的解釋能力，理論也是在對現(xiàn)象進行解釋過程中不斷得到檢驗和完善的。因此，對一種理論進行分析，離不開對其解釋能力和應(yīng)用限度的評判。

1.解釋能力

倡導(dǎo)聯(lián)盟理論之所以具有較強的解釋能力，其原因就在于其具備以下幾個方面的特點。

其一，倡導(dǎo)聯(lián)盟理論具有適度的綜合性。理論來源于實踐，理論是對現(xiàn)實的抽象。一種有效的理論能夠客觀地反映現(xiàn)實，同時能夠有力地解釋現(xiàn)實。而要達到這樣的標(biāo)準(zhǔn)，任何一種理論都要處理好簡潔性與綜合性的關(guān)系[16]（P28），過于簡潔可能遺漏掉關(guān)鍵的變量，過于綜合與復(fù)雜則又容易闡釋不清各種變量之間的關(guān)系。倡導(dǎo)聯(lián)盟理論包括作為因變量的重大政策變遷和小幅政策變遷，以及作為自變量的政策子系統(tǒng)、倡導(dǎo)聯(lián)盟、核心政策觀念、次級政策觀念、外部事件、政策學(xué)習(xí)等核心概念。這些概念在整個理論框架中均具有關(guān)鍵性作用，有著較為廣泛的涵蓋范圍，且不顯龐雜，從而使這一理論具有了適度的綜合性。

其二，倡導(dǎo)聯(lián)盟理論具有內(nèi)在的邏輯性。一種理論是否具有內(nèi)在邏輯性，取決于它能否解釋清楚理論框架內(nèi)各種變量之間的關(guān)系，以及能否揭示出或建立起各種變量之間的內(nèi)在聯(lián)系。一種沒有內(nèi)在邏輯性的理論必定是支離破碎的，也必定是沒有解釋能力的，或者說根本就難以稱得上是一種真正的理論。倡導(dǎo)聯(lián)盟理論建立起了各種變量間的因果聯(lián)系，使各種因素與變量通過內(nèi)在的聯(lián)系，共同構(gòu)成一個有機的整體。正因為倡導(dǎo)聯(lián)盟理論具有內(nèi)在的邏輯性，不論是在這一理論對重大政策變遷的解釋上，還是在這一理論對小幅政策變遷的解釋上，我們都可以找出其清晰的邏輯線索。

其三，倡導(dǎo)聯(lián)盟理論區(qū)分了不同的政策變遷類型。對現(xiàn)象進行分類在理論的構(gòu)建中具有重要意義，不進行分類，各種現(xiàn)象看起來就是混亂無序且難以理解的[3]。倡導(dǎo)聯(lián)盟理論將政策變遷分為重大政策變遷和小幅政策變遷2類，這種分類大體上具有2個方面的意義：一是有助于人們更清晰、更全面地認識政策變遷這一現(xiàn)象。2類政策變遷具有各自的特征與內(nèi)涵，將這2類具有不同特征和內(nèi)涵的政策變遷區(qū)別開來，能使人們打破對政策變遷的籠統(tǒng)認識，從而能夠?qū)ΜF(xiàn)實中的政策變遷現(xiàn)象進行更準(zhǔn)確的界定。二是有助于人們更好地理解政策變遷的發(fā)生機理。重大政策變遷和小幅政策變遷有著不同的產(chǎn)生原因和發(fā)生機理，將2種不同類型的政策變遷作出區(qū)分，可以使人們對現(xiàn)實中的政策變遷給予更加有針對性的解釋。

其四，倡導(dǎo)聯(lián)盟理論具有多元主義視角。傳統(tǒng)的公共政策理論堅持的是“自上而下”的研究途徑和政府中心主義的分析范式，強調(diào)政府在政策變遷過程中的作用；倡導(dǎo)聯(lián)盟理論則采取網(wǎng)絡(luò)主義的分析范式，不論是倡導(dǎo)聯(lián)盟還是政策子系統(tǒng)，均屬于政策網(wǎng)絡(luò)的范疇，而政策網(wǎng)絡(luò)是一種區(qū)別于官僚等級制的新的結(jié)構(gòu)形式[17]，其中涵蓋了來自不同組織和不同層級的行為主體，相應(yīng)地，網(wǎng)絡(luò)主義的政策分析范式也具有多元主義的視角，強調(diào)不同行為主體在政策過程中的作用，而不是僅僅關(guān)注某一類組織或某一個行為主體。

其五，倡導(dǎo)聯(lián)盟理論揭示了政策變遷的時機。明確政策變遷的時機，一是有利于人們對政策變遷進行預(yù)測；二是有利于相關(guān)行為主體抓住政策變遷的機會，適時促進政策變遷的實現(xiàn)。倡導(dǎo)聯(lián)盟理論認為外部事件的沖擊可以引起各倡導(dǎo)聯(lián)盟實力對比的顯著變化，進而促使重大政策變遷的發(fā)生。這說明外部事件可以為重大政策變遷的發(fā)生提供時機，外部事件的出現(xiàn)很可能預(yù)示著重大政策變遷的即將到來。對于小幅政策變遷的時機，倡導(dǎo)聯(lián)盟理論事實上也予以了揭示。小幅政策變遷的發(fā)生是以次級政策觀念的改變?yōu)榍疤岬?，而一個倡導(dǎo)聯(lián)盟次級政策觀念的改變或者是由于既有政策效果的反饋，或者是由于其他倡導(dǎo)聯(lián)盟不同觀點的影響。正面的政策效果一般只會強化人們原本所持有的政策觀念，能夠?qū)θ藗兊拇渭壵哂^念形成沖擊的是那些負面的和消極的政策效果。因此，負面政策效果的出現(xiàn)也就很可能成為小幅政策變遷發(fā)生的時機。另外，當(dāng)有利于倡導(dǎo)聯(lián)盟之間相互對話與相互影響的條件出現(xiàn)時，政策學(xué)習(xí)和次級政策觀念的變化便會比較容易發(fā)生，于是這種條件的出現(xiàn)也可能成為小幅政策變遷發(fā)生的時機。

2.應(yīng)用限度

任何理論都難以做到盡善盡美，因為理論構(gòu)建者的理性是有限的，他們要受到種種客觀條件與主觀條件的限制；與此同時，現(xiàn)實又是千變?nèi)f化的，沒有一種理論能夠窮盡現(xiàn)實。因此，任何理論都存在著應(yīng)用限度，倡導(dǎo)聯(lián)盟理論也不例外。倡導(dǎo)聯(lián)盟理論的適用性既受制于特定的政策領(lǐng)域，又受制于特定的政治體制。

（1）倡導(dǎo)聯(lián)盟理論的適用性受制于特定的政策領(lǐng)域。倡導(dǎo)聯(lián)盟理論所適用的政策領(lǐng)域具有這樣的特征：在這個政策領(lǐng)域內(nèi)存在著明顯分歧甚至是截然對立的觀點，也就是說，在這個政策領(lǐng)域內(nèi)，不同的群體持有不同的核心政策觀念。然而，并不是在所有的政策領(lǐng)域內(nèi)都存在著核心政策觀念的對立，而當(dāng)一個政策領(lǐng)域內(nèi)不存在這種沖突與對立時，倡導(dǎo)聯(lián)盟理論的解釋邏輯就顯得不適用了。

（2）倡導(dǎo)聯(lián)盟理論的適用性受制于特定的政治體制。倡導(dǎo)聯(lián)盟理論是在美國的政治體制背景下產(chǎn)生的，最初也主要被應(yīng)用于解釋世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國的政策變遷問題。倡導(dǎo)聯(lián)盟理論認為圍繞一個政策領(lǐng)域會存在著不同倡導(dǎo)聯(lián)盟之間的沖突，當(dāng)時機出現(xiàn)時，處于弱勢的倡導(dǎo)聯(lián)盟可能會占據(jù)主導(dǎo)地位，由此引起重大政策變遷的發(fā)生。不同倡導(dǎo)聯(lián)盟之間的沖突在美國等OECD國家是較為常見的，而在其他國家的政治體制背景下則不盡然，如果一個政治體制下不存在倡導(dǎo)聯(lián)盟之間的對立與競爭，那么就很難按照倡導(dǎo)聯(lián)盟理論所提供的邏輯去解釋這個政治體制下的政策變遷問題。事實上，包括Sabatier在內(nèi)的一些學(xué)者也提出了倡導(dǎo)聯(lián)盟理論在不同政治體制背景下的適用性問題[18]。

倡導(dǎo)聯(lián)盟理論的應(yīng)用限度說明該理論的解釋能力要受到特定情景的制約，未必適合直接用來解釋中國的實際。作為理論工作者，我們在學(xué)習(xí)借鑒國外理論的同時，更應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國改革開放的實踐，加強對于本土問題的學(xué)術(shù)關(guān)懷，創(chuàng)建并發(fā)展合乎中國實際的政策變遷理論，進而推動政策科學(xué)研究的中國化。

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