理念、平臺(tái)、體系、機(jī)制：四個(gè)維度創(chuàng)新和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

摘 要 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”將矛盾通過(guò)各種方式解決在基層的核心精神在各地具有普遍意義。江蘇省宿遷市通過(guò)構(gòu)建“三位一體”糾紛化解機(jī)制，取得了良好的效果。但在運(yùn)用中也面臨一些現(xiàn)實(shí)困境。文章分析了矛盾糾紛多元化解存在難點(diǎn)的八個(gè)方面原因，提出應(yīng)從理念、平臺(tái)、體系、機(jī)制四個(gè)維度完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制。

關(guān)鍵詞 “楓橋經(jīng)驗(yàn)” 矛盾多元化解機(jī)制 江蘇宿遷

作者簡(jiǎn)介：段娜，南京大學(xué)法學(xué)院在職研究生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.304

作為江蘇省最年輕的地級(jí)市，宿遷市近幾年來(lái)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面飛速發(fā)展。伴隨著社會(huì)的發(fā)展，各種矛盾、利益的沖突也日益凸顯。在多元化解社會(huì)矛盾的過(guò)程中，源于浙江的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)宿遷的社會(huì)治理方式有了新的啟發(fā)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在宿遷也因地制宜不斷豐富和發(fā)展。

一、 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”在宿遷矛盾多元化解中的運(yùn)用

（一）發(fā)揮基層人民調(diào)解組織基礎(chǔ)性作用，筑牢多元糾紛化解機(jī)制“第一道防線”

建立人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系。目前，宿遷市村居（社區(qū)）人民調(diào)解組織覆蓋率達(dá)100%，行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)率達(dá)80%以上。優(yōu)化人民調(diào)解隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)。目前，高中以上文化達(dá)到90%，具有法律專(zhuān)業(yè)背景達(dá)到50%以上。重視信息化應(yīng)用?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)司法所和人民調(diào)解組織都配備電腦和信息員，錄入矛盾糾紛信息，掌握苗頭性、傾向性問(wèn)題，研究制度預(yù)防、調(diào)處措施。落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。市司法局協(xié)調(diào)財(cái)政局、綜治辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見(jiàn)》，出臺(tái)了《宿遷市城區(qū)醫(yī)患糾紛矛盾糾紛調(diào)處個(gè)案補(bǔ)貼實(shí)施辦法》等文件。

（二）發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等職能作用，拓寬矛盾糾紛化解渠道

市婦聯(lián)開(kāi)設(shè)紫薇調(diào)解工作室，實(shí)施婚姻家庭矛盾“五步”調(diào)解法，被命名為江蘇省調(diào)解工作品牌。市人社局仲裁處全面推進(jìn)基層調(diào)解中心建設(shè)，并統(tǒng)一調(diào)解文書(shū)格式，實(shí)現(xiàn)一案一卷，引導(dǎo)勞動(dòng)者通過(guò)調(diào)解服務(wù)平臺(tái)快速維權(quán)。市消協(xié)推出信用評(píng)審認(rèn)定制度，如2017年1月對(duì)引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注的兩起健身、餐飲行業(yè)預(yù)付卡逃逸經(jīng)營(yíng)者，組織專(zhuān)家評(píng)審，最終認(rèn)定嚴(yán)重失信行為并推送至信用中心，實(shí)施多部門(mén)聯(lián)合懲戒，產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響。

（三）發(fā)揮人民法院引領(lǐng)作用，推動(dòng)矛盾糾紛源頭預(yù)防和多元化解

宿遷中院組織開(kāi)展了以“與不少于100家單位建立和諧共建關(guān)系、組織不少于100名法官深入共建地區(qū)、單位開(kāi)展不少于100場(chǎng)次共建活動(dòng)”為主要內(nèi)容的“和諧共建三百工程”活動(dòng)。基層法院設(shè)立常駐當(dāng)?shù)毓步痪块T(mén)的交通事故巡回法庭，與公安機(jī)關(guān)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)接，共同構(gòu)建行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、司法調(diào)解“三級(jí)聯(lián)調(diào)”機(jī)制，全市交通事故糾紛調(diào)解率近60%，調(diào)解協(xié)議自動(dòng)履行率80%以上。建立律師參與化解機(jī)制，共同研究制定了《關(guān)于建立公益律師工作站的實(shí)施方案》和《法律援助流程》，引入公益律師參與訴訟服務(wù)，協(xié)助法院化解糾紛矛盾。目前，全市法院均在訴訟服務(wù)中心設(shè)立律師工作站和人民調(diào)解工作室。

二、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)困境

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”雖然得以重視、運(yùn)用和推廣，但受多種因素影響，在實(shí)踐中其功能和成效還沒(méi)有充分發(fā)揮，目前形成了以訴訟為主體的倒金字塔形矛盾糾紛化解現(xiàn)狀。以宿遷為例，2015年，全市人民調(diào)解組織、消協(xié)、婦聯(lián)、公安派出所、交警部門(mén)、工會(huì)等處理的民事糾紛約28000件，仲裁機(jī)構(gòu)（商事仲裁、勞動(dòng)仲裁）處理的糾紛僅1380余件，但全市法院受理案件達(dá)106228件，人民調(diào)解、行政主管部門(mén)、行業(yè)組織、仲裁等訴外途徑并未成為矛盾糾紛化解的“主力軍”。就其原因，主要有以下幾個(gè)方面：認(rèn)識(shí)上，把法治簡(jiǎn)單等同于通過(guò)訴訟方式解決糾紛，社會(huì)思想觀念尚待轉(zhuǎn)變；定位上，人民調(diào)解組織業(yè)務(wù)范圍模糊，影響了其職能發(fā)揮；主觀上，行政主體調(diào)處民事矛盾糾紛缺乏積極性，行政部門(mén)化解糾紛成效不明顯；對(duì)接上，各解紛主體之間聯(lián)動(dòng)不夠，尚未形成化解合力；隊(duì)伍上，人民調(diào)解隊(duì)伍配備不足、專(zhuān)業(yè)化水平不高，隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)；配套上，保障、考核等機(jī)制不到位，影響調(diào)解工作落實(shí)成效；信息化上，矛盾糾紛化解網(wǎng)絡(luò)信息化水平不高，各解紛主體之間存在信息壁壘；宣傳上，多元糾紛化解面向社會(huì)公眾宣傳不夠，社會(huì)整體認(rèn)同度不高。

三、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)化解矛盾糾紛的啟示

在新時(shí)代背景下，應(yīng)當(dāng)從理念、平臺(tái)、體系、機(jī)制四個(gè)維度創(chuàng)新和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，健全矛盾糾紛多元化解格局。

（一）樹(shù)立“三個(gè)理念”，提升矛盾糾紛多元化解的科學(xué)認(rèn)識(shí)

一是司法資源有限理念。引導(dǎo)公眾應(yīng)意識(shí)到司法并非矛盾糾紛調(diào)解的最佳手段，破除對(duì)訴訟機(jī)制的過(guò)分依賴；人民調(diào)解、行政、仲裁、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等要從根本上糾正化解矛盾糾紛僅是法院職能的錯(cuò)誤觀念，改變?cè)诮鉀Q社會(huì)矛盾糾紛方面消極、被動(dòng)的不當(dāng)；司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)司法本身的局限性，在矛盾糾紛的處理上保持一定的謙抑性。

二是調(diào)處方式多元化理念。要強(qiáng)化多元化調(diào)處有利于矛盾化解的觀念，引導(dǎo)人們從化解矛盾出發(fā)，選擇最佳的調(diào)處途徑和手段。對(duì)于非訴訟調(diào)處組織來(lái)說(shuō)，樹(shù)立多元化理念有利于明確自身的職權(quán)范圍和調(diào)處手段，從而建立以訴訟為中心、多種非訴訟調(diào)處方式并存的社會(huì)矛盾多元化解體系。

三是自我修復(fù)和自主調(diào)處理念。在矛盾爆發(fā)之初，當(dāng)事人雙方首先應(yīng)將問(wèn)題進(jìn)行自我處理，讓社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處更多體現(xiàn)出當(dāng)事人的主觀意志以及協(xié)調(diào)協(xié)作精神，能自我解決的部分就不用調(diào)處組織的介入，這有利于有效地節(jié)約社會(huì)成本和司法資源。

（二）打造“三大平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛多元化解的共建共治

矛盾糾紛的化解是一個(gè)系統(tǒng)工程，各責(zé)任單位和部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)作配合，實(shí)現(xiàn)多元矛盾糾紛工作的良性互動(dòng)，提升糾紛化解的有效性。

一是聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)。黨委政法委、綜治辦應(yīng)當(dāng)牽頭建立矛盾糾紛多元化解聯(lián)席會(huì)議制度，明確成員單位，定期召開(kāi)成員單位協(xié)調(diào)會(huì)議，總結(jié)、分析多元化矛盾糾紛解決機(jī)制在運(yùn)行中存在的問(wèn)題，通報(bào)各職能部門(mén)的工作情況，同時(shí)研究社會(huì)矛盾糾紛動(dòng)態(tài)，對(duì)矛盾糾紛尖銳且依靠一個(gè)部門(mén)、一個(gè)系統(tǒng)難以解決的問(wèn)題，組織成員單位進(jìn)行會(huì)商，制定相應(yīng)方案，共同化解糾紛

二是委托調(diào)解平臺(tái)。在聯(lián)席會(huì)議制度下，建立訴訟與非訴訟成員單位之間的案件委托調(diào)解平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)委托案件的集中專(zhuān)項(xiàng)管理。尤其是在道路交通、勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)療衛(wèi)生、物業(yè)管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、土地承包、環(huán)境保護(hù)以及其他糾紛多發(fā)領(lǐng)域，人民法院與行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織進(jìn)行對(duì)接，委托上述部門(mén)和調(diào)解組織先行調(diào)解，形成公眾愿調(diào)解、聯(lián)合辦調(diào)解的氛圍。

三是信息共享平臺(tái)。組織制定各成員單位矛盾糾紛化解信息數(shù)據(jù)的收集、管理、開(kāi)放、應(yīng)用等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，保證及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地采集反映糾紛處理的各類(lèi)信息，同時(shí)將各成員單位的數(shù)據(jù)信息連接起來(lái)，建立成員單位之間信息共享平臺(tái)。

（三）明確“四方職責(zé)”，完善矛盾糾紛多元化解的責(zé)任體系

只有緊緊依靠黨委政府，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治推動(dòng)、多方參與”的工作格局，才能最大限度地整合和利用社會(huì)資源，從根本上推動(dòng)工作機(jī)制的建立。

一是明確黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)職責(zé)。各地黨政主要負(fù)責(zé)人作為平安建設(shè)的第一責(zé)任人，要親自研究解決可能影響本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的重大矛盾問(wèn)題，切實(shí)擔(dān)負(fù)起維護(hù)一方穩(wěn)定、確保一方平安的重大政治責(zé)任。要緊緊圍繞完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的需要，因時(shí)制宜、因物制宜、因事制宜、因地制宜出臺(tái)糾紛解決機(jī)制方面規(guī)范性文件，保障矛盾糾紛多元化解在法治軌道上健康發(fā)展。

二是明確綜治組織的組織協(xié)調(diào)職責(zé)。各級(jí)綜治組織要在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)做好矛盾糾紛多元化解工作的調(diào)查研究、組織協(xié)調(diào)、督導(dǎo)檢查、考評(píng)推動(dòng)等工作，健全完善綜治目標(biāo)責(zé)任制，進(jìn)一步明確各地各部門(mén)化解矛盾糾紛的職責(zé)任務(wù)，明確獎(jiǎng)懲措施，明確問(wèn)責(zé)情形，確保矛盾糾紛有人抓、有人管。

三是明確社會(huì)各方的參與化解職責(zé)。充分發(fā)揮人民調(diào)解維護(hù)穩(wěn)定“第一道防線”作用，最大限度地從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛。司法行政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)，推動(dòng)在交通、醫(yī)療、食藥、勞動(dòng)、物業(yè)、消費(fèi)者維權(quán)等糾紛易發(fā)多發(fā)行業(yè)和領(lǐng)域建立健全人民調(diào)解組織。發(fā)揮群團(tuán)組織的工作優(yōu)勢(shì)，激發(fā)工作動(dòng)力，積極依法參與社會(huì)矛盾糾紛化解工作。

四是明確各級(jí)法院的引領(lǐng)導(dǎo)向職責(zé)。法院更要注重通過(guò)司法裁判引領(lǐng)公眾行為的作用。要通過(guò)裁判個(gè)案，指引調(diào)解組織依法調(diào)處糾紛，特別在審理物業(yè)服務(wù)糾紛、逾期交房或辦證糾紛、典型服務(wù)糾紛等類(lèi)型化、群體性案件中，可選擇少部分案件審理，依法對(duì)典型案例作出裁判，為該類(lèi)糾紛的處理確立規(guī)則，并向社會(huì)公布，同時(shí)發(fā)送至政府部門(mén)及調(diào)解組織，供其參考。要在推動(dòng)非訴訟糾紛解決機(jī)制發(fā)揮功能上花力氣，加強(qiáng)訴訟服務(wù)過(guò)程中的宣傳引導(dǎo)，讓老百姓明白“打官司”并非最好的糾紛解決渠道，引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)協(xié)調(diào)、調(diào)解、仲裁等低成本、見(jiàn)效快的糾紛解決方式，將糾紛分流、對(duì)接到相關(guān)職能部門(mén)或機(jī)構(gòu)處理。

（四）強(qiáng)化“四個(gè)建設(shè)”，完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制

一是加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)化建設(shè)。要建立和完善村居、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)三級(jí)矛盾糾紛化解機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛層層過(guò)濾。人民調(diào)解具有基礎(chǔ)性地位，行政調(diào)解具有綜合性、高效性，行業(yè)調(diào)解具有自治性，司法調(diào)解具有專(zhuān)業(yè)性和中立性，要充分發(fā)揮各自的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，明確各調(diào)解組織的主管部門(mén)，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的分類(lèi)化解。人民調(diào)解由司法行政部門(mén)主導(dǎo)和推動(dòng)，司法調(diào)解由人民法院主導(dǎo)和推動(dòng)，行業(yè)調(diào)解由行政主管部門(mén)或行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)和推動(dòng)。

二是加強(qiáng)宣傳機(jī)制建設(shè)。法律的主要功能在法院之外，法律以各式各樣的方式被用來(lái)控制、引導(dǎo)和計(jì)劃我們的生活。 應(yīng)通過(guò)宣傳，積極引導(dǎo)社會(huì)改變“解決糾紛就是到法院打官司”的觀念，讓人民群眾充分了解、自覺(jué)認(rèn)同非訴訟糾紛解決方式。各級(jí)解紛組織和機(jī)構(gòu)應(yīng)加大面向公眾的宣傳，讓人民群眾充分了解調(diào)解組織的功能，提高群眾對(duì)調(diào)解組織的知曉率、認(rèn)同度。

三是加強(qiáng)保障機(jī)制建設(shè)。要培養(yǎng)一批調(diào)解專(zhuān)家、調(diào)解能手，組建調(diào)解人才專(zhuān)家?guī)?。?zhuān)家?guī)斐蓡T主要由司法行政部門(mén)從從事法律、心理咨詢、醫(yī)療衛(wèi)生、商品房買(mǎi)賣(mài)、建設(shè)工程、物業(yè)糾紛等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)管理部門(mén)推舉產(chǎn)生，依據(jù)自身特長(zhǎng)參與地方糾紛協(xié)調(diào)。定期免費(fèi)組織培訓(xùn)，更注重具體案例剖析、調(diào)解技巧傳授、調(diào)解協(xié)議書(shū)制作、經(jīng)驗(yàn)交流等。要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建設(shè)。除財(cái)政資金外，可以多渠道籌措資金，推廣“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以案定補(bǔ)”等形式，鼓勵(lì)社會(huì)各界為公益性糾紛解決機(jī)構(gòu)提供捐贈(zèng)、資助，統(tǒng)籌構(gòu)建財(cái)政為主、社會(huì)支持為輔的多元矛盾糾紛化解經(jīng)費(fèi)保障體制。

四是加強(qiáng)考核機(jī)制建設(shè)。要將矛盾糾紛多元化解情況納入對(duì)基層黨委政府及有關(guān)部門(mén)“平安建設(shè)”、“法治建設(shè)”和領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績(jī)考核范圍，適當(dāng)加大考核比重，倒逼工作開(kāi)展。重點(diǎn)考核委托案件調(diào)解成功率、民事案件萬(wàn)人起訴率、刑事案件發(fā)案率、當(dāng)事人滿意度等指標(biāo)，強(qiáng)化矛盾糾紛的預(yù)防和實(shí)質(zhì)化解。

注釋?zhuān)?/p>

劉振華、蔣蘊(yùn)詩(shī).構(gòu)建社會(huì)矛盾糾紛度多元化解體系的思考.山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院學(xué)報(bào).2016（5）.

[英]H﹒L﹒A﹒哈特著.許家馨、李冠宜譯.法律的概念.法律出版社.2006.29.