基層地區(qū)PPP項(xiàng)目有效運(yùn)行保證機(jī)制研究

賴檑壘 陳澤旭

摘要：當(dāng)前，社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，從2014年開始，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等政府部門針對(duì)PPP模式出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件，直接影響著PPP項(xiàng)目在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實(shí)施，國(guó)內(nèi)PPP模式實(shí)踐如火如荼地進(jìn)行，PPP項(xiàng)目已成為各級(jí)政府大力推廣和運(yùn)用的重要管理方式，但一些基層地區(qū)在實(shí)施具體的PPP項(xiàng)目時(shí)卻存在很多問題，本文從PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵出發(fā)，指出基層地區(qū)PPP項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，并給予保證基層地區(qū)PPP項(xiàng)目有效運(yùn)行相應(yīng)舉措，有一定的研究?jī)r(jià)值。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；內(nèi)涵；問題；舉措；價(jià)值一、PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵

PPP也就是“政府和社會(huì)資本合作”的簡(jiǎn)稱，建立PPP項(xiàng)目可以讓公共產(chǎn)品和服務(wù)在政府與社會(huì)資本相互關(guān)系中保持一種合作關(guān)系，其基礎(chǔ)上提供特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特征是利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)相權(quán)衡，在激勵(lì)約束機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)二者影響，保證各自利益的滿足，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。PPP開創(chuàng)的新融資模式，通過設(shè)立特殊目的公司有效實(shí)現(xiàn)了政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)隔離，大大緩解了地方政府的債務(wù)壓力，并直接推動(dòng)著基層區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、基層地區(qū)PPP項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

目前關(guān)于PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)存在著明顯不足，相關(guān)政策、規(guī)定、研究都比較淺顯，很多人忽視了深入學(xué)習(xí)PPP項(xiàng)目，進(jìn)而出現(xiàn)諸多問題。一些人認(rèn)為所為的PPP項(xiàng)目屬于政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策，為了能夠達(dá)到融資的要求，進(jìn)而面對(duì)兩個(gè)極端情況。第一，利益過分讓渡，將風(fēng)險(xiǎn)全部交給政府，從中獲得一定收益，難以達(dá)到實(shí)際效果；第二，出現(xiàn)資本盈利規(guī)模水平提升的情況下，想要從中獲得一部分利益，并沒有按照政府、社會(huì)平等的原則實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目受到阻力。

（二）項(xiàng)目收益測(cè)算存在問題

第一，從經(jīng)營(yíng)收入方面來看，作為咨詢機(jī)構(gòu)忽視測(cè)算的重要性，方法較為簡(jiǎn)單和隨意，難以獲得相應(yīng)有效的歷史數(shù)據(jù)，從而開展相應(yīng)的預(yù)測(cè)。第二，在折現(xiàn)率方面的確定上，財(cái)金[2015]21號(hào)有規(guī)定“年度折現(xiàn)率應(yīng)該對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼支出年份有記錄，確定標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)某個(gè)時(shí)間段內(nèi)地方政府債券收益率”，不過現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目預(yù)測(cè)實(shí)際過程中面臨著所選標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況，這種結(jié)果所帶來的影響是政府在運(yùn)營(yíng)不貼方面出現(xiàn)金額水平的變化。第三，稅收的確定。目前針對(duì)ppp項(xiàng)目的相關(guān)稅收政策尚未出臺(tái)，項(xiàng)目稅收政策不明確，導(dǎo)致了在項(xiàng)目預(yù)測(cè)方面出現(xiàn)了結(jié)果無法一致的情況。現(xiàn)在更多的項(xiàng)目在基數(shù)預(yù)測(cè)方面主要是以稅收率為主，將其水平的高低都通過政府不合理的行為實(shí)現(xiàn)和完成，同時(shí)也忽視項(xiàng)目統(tǒng)一性。

（三）PPP模式法律制度不健全問題

從先行的多項(xiàng)國(guó)家的文件來看，更多的是原則性上的文件，相關(guān)針對(duì)PPP模式的專門文件、法律較少。由于在國(guó)家角度沒有相關(guān)法律基礎(chǔ)，更多出現(xiàn)的是行業(yè)法律法規(guī)或者地方法律法規(guī)，所以法律的強(qiáng)制性、約束性有限，并且相應(yīng)導(dǎo)致系統(tǒng)性以及全局性都比較弱。在政府和社會(huì)的建設(shè)方面，難以在法律基礎(chǔ)上形成相應(yīng)的合同關(guān)系，從而導(dǎo)致社會(huì)投資信心下降。

三、基層地區(qū)PPP項(xiàng)目有效運(yùn)行的舉措

（一）建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，健全項(xiàng)目推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制

提高項(xiàng)目設(shè)計(jì)水平，讓項(xiàng)目在和諧環(huán)境中進(jìn)行，搭建項(xiàng)目PPP模式平臺(tái)，在基層地區(qū)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組。作為領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室主要的工作就是向社會(huì)進(jìn)行信息的公布、編制以及對(duì)融資建設(shè)方案做好審查、協(xié)調(diào)和談判等。在基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)方面以及回報(bào)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)通過區(qū)財(cái)政局、國(guó)資辦、投融資辦等完成。項(xiàng)目投標(biāo)招標(biāo)合同的談判則主要通過項(xiàng)目主業(yè)完成。法律咨詢方面由區(qū)法制機(jī)關(guān)完成，同時(shí)還要成擔(dān)對(duì)合同談判、合同審查的工作。

（二） 委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，提高項(xiàng)目決策科學(xué)性

從專業(yè)性來看，不管是項(xiàng)目可行性投資效益方面的分析和預(yù)測(cè)，還是特俗經(jīng)營(yíng)時(shí)間和合同的談判等，都需要較高的專業(yè)性。咨詢論證方面則需要通過專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)法律事務(wù)所負(fù)責(zé)。項(xiàng)目早期通過專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)是縣對(duì)項(xiàng)目效益的預(yù)測(cè)，并且就特許經(jīng)營(yíng)年限進(jìn)行合理設(shè)置，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行談判和公開招投標(biāo)，確定投資商享有合理回報(bào)和收益。招投標(biāo)項(xiàng)目合同簽訂時(shí)，需要通過經(jīng)驗(yàn)豐富的法律事務(wù)所完成，同時(shí)需要針對(duì)合同條款、招投標(biāo)文件做好逐一分析。

（三）建立風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

在運(yùn)用PPP模式推進(jìn)PPP項(xiàng)目構(gòu)建過程中如果沒有建立風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制，就會(huì)延長(zhǎng)投資回收期，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生可能性會(huì)不斷加大。通過項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制的完善和建立，從而更好地對(duì)社會(huì)投資進(jìn)行吸引，同時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。由于客觀原因?qū)е碌耐顿Y商無法將成本收回的問題，作為基層政府應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。而對(duì)于那些社會(huì)需求超過原測(cè)算社會(huì)需求一定范圍的，投資商暴利的，建議基層政府在合同中約定分享相關(guān)收益。通過建立風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制，把政府和投資人投資風(fēng)險(xiǎn)降低到最低，在實(shí)施過程中，政府不能對(duì)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)固定投資回報(bào)率或其他法律明文規(guī)定的條款承諾。

（四）開闊思路，拓展PPP投融資模式

PPP項(xiàng)目實(shí)施缺乏穩(wěn)定的固定模式，所以在基層地區(qū)PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，為確保對(duì)PPP項(xiàng)目控制，需根據(jù)項(xiàng)目收益情況和運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)以及變化投資運(yùn)行方式實(shí)施融資。在基層區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，公共產(chǎn)品和服務(wù)方面存在著價(jià)格較低的情況，從而導(dǎo)致社會(huì)投資人在項(xiàng)目投資和審批方面受到限制，對(duì)此應(yīng)當(dāng)積極拓展思路，完善相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，從而使得PPP模式得到進(jìn)一步增強(qiáng)。比如可以利用土地開發(fā)補(bǔ)償以及價(jià)格補(bǔ)償?shù)确绞健?/p>

總結(jié)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷推進(jìn)，為更好地推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，政府深化改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到生活、科技、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，逐漸成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要力量?；鶎拥貐^(qū)是做好一切公共事業(yè)的基礎(chǔ)，因此如何在基礎(chǔ)地區(qū)做好PPP項(xiàng)目的工作尤為重要。

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