PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

高洪顯+鄭思海+秦亞飛

[提要] 本文從PPP模式與平衡計(jì)分卡的概念入手，探討兩者的聯(lián)系，并就平衡計(jì)分卡適用于PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)可行性進(jìn)行分析。通過引入財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程、創(chuàng)新與成長(zhǎng)，以及政策與環(huán)境等五個(gè)維度，設(shè)立相應(yīng)的具體指標(biāo)，對(duì)PPP項(xiàng)目建構(gòu)一套考慮各方利益的整體績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；績(jī)效評(píng)價(jià)；平衡計(jì)分卡

本文為河北省委講師團(tuán)2016年度科研課題成果；河北省社科聯(lián)2016年度社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題階段成果（課題編號(hào)：201604020213）；2016年度保定市社科聯(lián)一般課題階段成果（課題編號(hào)：2016169）

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年10月28日

一、PPP模式與平衡計(jì)分卡的概念

PPP即公私合作伙伴，是政府與私人組織之間為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。當(dāng)前，社會(huì)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求缺口仍然較大，PPP模式的引入能夠吸引私人部門的投資、彌補(bǔ)政府資金在公共項(xiàng)目建設(shè)中的不足、提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的效率，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善起著積極推動(dòng)作用。隨著各地一系列PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，對(duì)這一模式進(jìn)行合理的績(jī)效評(píng)價(jià)就有了明確的現(xiàn)實(shí)意義。

哈佛大學(xué)教授羅伯特·卡普蘭和波士頓公司管理咨詢師大衛(wèi)·諾頓在20世紀(jì)90年代開發(fā)完成了平衡計(jì)分卡。由于其中提出了項(xiàng)目戰(zhàn)略目標(biāo)分解為具體的相互平衡的績(jī)效考核指標(biāo)，并基于這些指標(biāo)建立了操作性較強(qiáng)的考核評(píng)價(jià)體系，因此在企業(yè)財(cái)務(wù)管理、政府運(yùn)行效率等諸多涉及績(jī)效評(píng)估的領(lǐng)域，平衡計(jì)分卡都被廣泛加以應(yīng)用。

平衡計(jì)分卡主要包括了四個(gè)層面的設(shè)計(jì)，四個(gè)層面分別代表了股東、顧客與員工這三方利益。（圖1）

二、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用平衡計(jì)分卡的可行性

國(guó)內(nèi)對(duì)于PPP模式尚沒有構(gòu)建出一個(gè)完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。業(yè)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目應(yīng)遵循“共性”和“個(gè)性”的思路。原因就在于，PPP模式涉及行業(yè)眾多，各地區(qū)開展PPP項(xiàng)目所面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件也有很大不同，單一評(píng)價(jià)很難奏效，因此有必要在整體把握“共性”評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上突出各地區(qū)、各項(xiàng)目的具體的“個(gè)性”評(píng)價(jià)。這就需要一種能夠綜合考量各方因素的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

作為一種新型模式，PPP宗旨就是讓公共部門和私營(yíng)部門利益達(dá)到最大化，提高社會(huì)公眾滿意度。PPP模式項(xiàng)目要求政府、私營(yíng)部門和社會(huì)公眾多方參與，這種參與不是簡(jiǎn)單合作，而是一種有契約保障的長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系。換言之，只有項(xiàng)目中各方利益得到較為均衡的保障，項(xiàng)目才能順利進(jìn)行。多方參與中政府與私營(yíng)部門能否達(dá)成一致對(duì)于項(xiàng)目的推進(jìn)至關(guān)重要。對(duì)于政府而言，只有當(dāng)私營(yíng)部門比政府自身提供的公共產(chǎn)品產(chǎn)生更高的物有所值（VFM）與更好的績(jī)效時(shí)，私營(yíng)部門投資者才會(huì)被歡迎加入該項(xiàng)目；對(duì)私營(yíng)部門而言，只有投資的PPP項(xiàng)目能夠獲得符合其預(yù)期的、較為穩(wěn)定的收益時(shí)，私營(yíng)部門才會(huì)有意愿參與該項(xiàng)目?？紤]到公共項(xiàng)目動(dòng)輒數(shù)以億計(jì)的投資額，無論政府還是私營(yíng)部門都無力獨(dú)自承擔(dān)項(xiàng)目投資，因此如何引入一種績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，能夠反映各方利益訴求，進(jìn)而維護(hù)公私間和諧穩(wěn)定的合作關(guān)系就成為PPP模式順利推進(jìn)的必然選擇。

當(dāng)前，我國(guó)公共項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制尚待完善，在業(yè)已存在的傳統(tǒng)公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法中，成本—效益法、綜合評(píng)價(jià)法、平衡計(jì)分卡法、數(shù)據(jù)包羅分析法等都各有特點(diǎn)。綜合而言，平衡計(jì)分卡的設(shè)計(jì)內(nèi)涵與公共項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)是基本一致的。平衡計(jì)分卡引入的一般思路，即在PPP項(xiàng)目中設(shè)置主要績(jī)效指標(biāo)，進(jìn)而形成一整套的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。結(jié)合平衡計(jì)分卡的設(shè)計(jì)，本文在財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程、創(chuàng)新與成長(zhǎng)四個(gè)評(píng)價(jià)維度基礎(chǔ)上增加了“政策與環(huán)境維度”，以凸顯PPP項(xiàng)目的推進(jìn)也受到政策背景與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。整體的績(jī)效評(píng)價(jià)模型如圖2所示。（圖2）

五個(gè)維度相互制約，涵蓋了PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。引入平衡計(jì)分卡的設(shè)計(jì)能將各方利益順利表達(dá)，有利于公共項(xiàng)目中各參與方利益的實(shí)現(xiàn)，更能達(dá)成參與各方“共贏”的戰(zhàn)略。

三、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

基于上述五個(gè)維度的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，我們?cè)诟骶S度下設(shè)立更加具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并對(duì)相應(yīng)的指標(biāo)利益方進(jìn)行了標(biāo)簽定位，如表1所示。（表1）

（一）財(cái)務(wù)維度指標(biāo)。PPP項(xiàng)目一般是交由組建的獨(dú)立公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，因此其財(cái)務(wù)運(yùn)作能力的高低對(duì)于項(xiàng)目的推進(jìn)也有著直接的影響。公司財(cái)務(wù)運(yùn)作能力涉及的指標(biāo)應(yīng)包括顯著的盈利能力、較強(qiáng)的市場(chǎng)開拓能力、規(guī)范的財(cái)務(wù)分析與運(yùn)營(yíng)能力、較低的融資與財(cái)務(wù)費(fèi)用、項(xiàng)目各參與方的財(cái)務(wù)能力等。

與各參與方息息相關(guān)的財(cái)務(wù)指標(biāo)即物有所值（VFM），可以說，財(cái)務(wù)維度下公司運(yùn)營(yíng)主要追求的就是資金價(jià)值最大。這里的物有所值，對(duì)于私營(yíng)部門而言，就是投入能夠得到盡可能多的回報(bào)；對(duì)于公共部門而言，政府在PPP項(xiàng)目中投入資金時(shí)也會(huì)關(guān)注其是否在將來具有較高的投資回報(bào)，即投資效率。除此之外，在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，政府會(huì)對(duì)其進(jìn)行必要的管理以及監(jiān)督，會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的管理成本。

（二）顧客維度指標(biāo)。顧客維度直接體現(xiàn)PPP項(xiàng)目以其提供的公共品所獲得的社會(huì)效益和社會(huì)價(jià)值。這里的顧客維度除了項(xiàng)目直接獲益者——社會(huì)公眾外，還包括了各參與主體的滿意度。具體來看，顧客維度包括：（1）項(xiàng)目提供的公共品是否符合了社會(huì)公眾期望；（2）社會(huì)公眾獲得這種公共品的便利性，即交易成本顯著較低；（3）政府對(duì)于項(xiàng)目合作運(yùn)營(yíng)的滿意度；（4）私營(yíng)部門對(duì)于同政府合作的滿意度；（5）項(xiàng)目公司對(duì)于各分包商、供應(yīng)商的合作關(guān)系滿意度。作為PPP項(xiàng)目各參與方，政府、私營(yíng)部門、社會(huì)公眾的相關(guān)滿意度直接反映了各方對(duì)于該項(xiàng)目的態(tài)度，應(yīng)通過相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。相關(guān)滿意度越高，PPP項(xiàng)目的顧客維度評(píng)價(jià)越趨向積極。

（三）內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程維度指標(biāo)。內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程維度關(guān)注的是PPP項(xiàng)目的運(yùn)行過程，良好的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程控制對(duì)于運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的企業(yè)而言是至關(guān)重要的。一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程包括了建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期。項(xiàng)目的建設(shè)期是資源的集中投入過程。此時(shí)，項(xiàng)目的成本控制、進(jìn)度安排、質(zhì)量與安全尤其需要得到關(guān)注，合理界定相應(yīng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)有利于加強(qiáng)建設(shè)期的環(huán)節(jié)管控，提高資源的分配和使用效率。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期中，科學(xué)準(zhǔn)確地定位相關(guān)績(jī)效指標(biāo)，有利于企業(yè)加強(qiáng)從成本、產(chǎn)出、質(zhì)量、安全等自身運(yùn)營(yíng)多個(gè)環(huán)節(jié)層面的控制，進(jìn)而促進(jìn)效益的提高。此外，這也體現(xiàn)了參與PPP項(xiàng)目的政府部門應(yīng)保持對(duì)該項(xiàng)目的規(guī)范與監(jiān)督，以積極有效地改進(jìn)項(xiàng)目中公私各方的管理水平。

（四）創(chuàng)新與成長(zhǎng)維度指標(biāo)。創(chuàng)新與成長(zhǎng)維度主要聚焦于人才、信息與團(tuán)隊(duì)的溝通協(xié)調(diào)等層面。在激烈的市場(chǎng)環(huán)境中，企業(yè)需要不斷地自我提升，人才資源無疑是提升的推進(jìn)劑。這就需要PPP項(xiàng)目運(yùn)行中，項(xiàng)目各方進(jìn)行必要的科研研發(fā)的投入，即培植企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力，增強(qiáng)人才儲(chǔ)備。在成長(zhǎng)性方面，企業(yè)內(nèi)部的團(tuán)隊(duì)合作能力、各參與方的合作意愿同樣重要。企業(yè)的成長(zhǎng)、PPP項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)離不開運(yùn)營(yíng)企業(yè)內(nèi)部團(tuán)隊(duì)高效順暢的溝通協(xié)調(diào)。設(shè)立相應(yīng)績(jī)效指標(biāo)，有利于保證項(xiàng)目持續(xù)順利地進(jìn)行。

（五）政策與環(huán)境維度指標(biāo)。PPP模式的開展、相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)直接受法律體制、行業(yè)政策、宏觀環(huán)境、地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)等諸多外界因素的影響。政策與環(huán)境維度主要關(guān)注PPP項(xiàng)目可能受到的各種環(huán)境類因素的制約程度。外界環(huán)境因素對(duì)于PPP項(xiàng)目的模式選擇、建設(shè)投入、運(yùn)營(yíng)持續(xù)性、項(xiàng)目回報(bào)等有著各種聯(lián)系。此外，政府部門和私營(yíng)部門對(duì)PPP模式的理解與掌握也會(huì)影響PPP項(xiàng)目的順利開展。因此，在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)項(xiàng)目所受各種環(huán)境的影響制約程度。

四、結(jié)語

本文將平衡計(jì)分卡設(shè)計(jì)運(yùn)用到PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中，通過構(gòu)建財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程、創(chuàng)新與成長(zhǎng)、政策與環(huán)境等五個(gè)維度，設(shè)立相應(yīng)的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)來評(píng)價(jià)項(xiàng)目運(yùn)作效果。總體而言，這種設(shè)計(jì)綜合考慮了政府、私營(yíng)部門、社會(huì)公眾等各個(gè)方面的利益，體現(xiàn)了多方“共贏”的理念。

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