《物權(quán)法》框架下的PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬問題探析

孫廣闊

【摘 要】隨著財政部和發(fā)改委對PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的大力推廣，各地PPP項目如雨后春筍版出現(xiàn)，但我國大多數(shù)PPP項目都處于起步階段，好多項目僅僅處于論證和初期建設(shè)階段，沒有涉及項目資產(chǎn)的移交問題。PPP項目的生命周期較長，但未來肯定會遇到項目資產(chǎn)權(quán)屬的難題，本文從物權(quán)法的角度出發(fā)，為解決這一問題，提供新的角度。

【關(guān)鍵詞】PPP項目；資產(chǎn)權(quán)屬；物權(quán)法；房隨地走

政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險共擔及長期合作關(guān)系。

為貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”精神，拓寬城市建設(shè)融資渠道，促進政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，近期國務院、財政部、發(fā)改委及相關(guān)行業(yè)主管部門密集發(fā)布了一系列關(guān)于政府和社會資本合作（PPP）的政策文件，要求各地的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。2015年1月1日起施行的新修訂《預算法》要求財政部門實行全口徑預算管理并建立跨年度預算平衡機制；財政部2015年4月印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》以及即將正式發(fā)布的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引（試行）》等一系列文件，也是國家強力推進PPP模式的相關(guān)配套政策和保障措施。

PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬一直是PPP項目實踐操作中爭議較大的問題，2007年《物權(quán)法》的出臺，為我國PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬問題的解決提供了一定法律依據(jù)。

（1）《物權(quán)法》第一百四十二條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外?！?/p>

（2）《物權(quán)法》第三十條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實行為成就時發(fā)生效力。”

基于上述兩條法律規(guī)定，PPP項目中建設(shè)用地使用權(quán)人是基于建造這一事實行為，以原始取得的方式取得了PPP項目的資產(chǎn)所有權(quán)，根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，不需要到登記機關(guān)進行不動產(chǎn)權(quán)屬登記。只有在處分不動產(chǎn)時，才需要依法辦理登記，此時的項目資產(chǎn)登記沒有設(shè)立新物權(quán)的法律效力，而是一種物權(quán)變動的“對外宣告”。因此，筆者認為，在現(xiàn)行《物權(quán)法》框架下，在一般情況下，若無相反證據(jù)證明（如其他法律法規(guī)或項目合同規(guī)定了資產(chǎn)權(quán)屬等其他情況），PPP項目公司在取得建設(shè)用地使用權(quán)后建造的PPP項目資產(chǎn)歸項目公司所有，但這里還有兩點需要進一步分析和探討。

一是特殊資產(chǎn)權(quán)屬的確定。我國《物權(quán)法》第52條第2款規(guī)定：“鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國家所有的，屬于國家所有?！钡@只是一個概括性的規(guī)定，沒有對上述特殊資產(chǎn)的權(quán)屬問題作出具體的規(guī)定，需要進一步依據(jù)我國的其他法律法規(guī)來明確資產(chǎn)的權(quán)屬問題。譬如在鐵路方面，國務院在2014年11月發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2013〕33號），提出向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)，隨后，國家發(fā)改委在2015年7月發(fā)布《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1610號），該實施意見意味著我國鐵路經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)開始向社會資本的全面放開；公路方面，雖然國家出臺了《公路法》，但并沒有明確規(guī)定資產(chǎn)權(quán)屬問題，國務院和發(fā)改委也沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定公路的資產(chǎn)權(quán)屬問題，這為以后社會資本參與公路建設(shè)獲得公路的經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)留下了可操作的余地；電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)權(quán)屬在法律上也缺乏明文規(guī)定。在PPP項目的實踐中，一般采取約定或者依基礎(chǔ)設(shè)施的公益性而直接確定其資產(chǎn)權(quán)屬的方式。對此筆者認為，隨著我國政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域大力推行PPP模式，引進社會資本來舉辦公益事業(yè)、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施將更加普遍，未來應當在遵循《物權(quán)法》框架的基礎(chǔ)上，進一步簡政放權(quán)、充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，放開其他公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并切實保護項目公司的相應權(quán)利，從而鼓勵社會資本積極參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與此同時，政府還應確保這些私人公物服務于社會公眾，保障社會公共利益。

二是“房隨地走、地隨房走”原則。《物權(quán)法》第一百四十六條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分”；第一百四十七條規(guī)定“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”；第一百八十二條規(guī)定“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押”。上述三條規(guī)定與《擔保法》第三十六條一起構(gòu)成了“房隨地走、地隨房走”原則。但如上所述該原則只能適用于繼受取得的范疇，即存量PPP項目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，并不能直接適用于新建PPP項目。在存量轉(zhuǎn)讓PPP項目中，如轉(zhuǎn)讓項目的建設(shè)用地使用權(quán)，則項目資產(chǎn)隨著建設(shè)用地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓；如轉(zhuǎn)讓項目資產(chǎn)，則項目資產(chǎn)占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)也隨項目資產(chǎn)一并轉(zhuǎn)讓。

關(guān)于PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬問題，其實在現(xiàn)實操作中十分復雜，涉及政府和社會資本雙方的利益分配，僅現(xiàn)有的《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，不足以解決實踐中的所有問題。目前我國正在加大PPP模式的相關(guān)立法，《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》已經(jīng)公布，相信在未來，有關(guān)PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬方面的立法將會更加完善。