政策協(xié)同的組織模式

劉卿斐 王叢虎

摘要：后工業(yè)時代高度復雜性及不確定性的社會問題，經常突破政策制定與執(zhí)行的邊界，迫使決策者以政策協(xié)同的方式尋求合作，但我國政府條塊分割的組織結構限制了合作行為。文章從責任溢出和組織依賴兩個維度出發(fā)，通過多案例比較研究和模式匹配的方法，提取達成政策協(xié)同行為的組織要素，并分析其影響。

關鍵詞：政策協(xié)同；責任溢出；組織依賴；組織模式

一、 引言

濫觴于專業(yè)分工的官僚制是現(xiàn)代政府的基本組織形式，但復雜和不確定的社會問題挑戰(zhàn)著官僚組織的職能邊界和靈活性，帶來日益嚴重的政府碎片化、公共利益部門化、組織僵化等問題。本文以政策協(xié)同的主體和政策協(xié)同的客體為邏輯起點，分析在高度復雜和不確定社會情境下，二者的變化及互動如何影響組織結構變革，據(jù)此構建文章的兩個分析維度：責任溢出程度和組織依賴程度，區(qū)分4種政策協(xié)同的組織模式：職能擴展模式、組織合并模式、議事協(xié)調模式和網絡合作模式，結合我國政策實踐的典型案例，歸納出政策協(xié)同組織的4個要素：政策協(xié)同成本、職責流動性、政策目標認同度和政策路徑方向，最后對組織要素的影響進行分析。

二、 文獻綜述：責任溢出與組織依賴

1. 溢出效應。溢出效應是指單一組織無力對成本和效益進行有效控制的情形。Aspremont 和Jacquemin（1988）構建了一種知識溢出模型分析企業(yè)合作戰(zhàn)略行為， 該模型得出結論，溢出程度越高，組織間合作意愿越強，競爭意愿越低。

公共部門同樣存在外溢性問題，國外實證研究主要關注外溢性與政府行為、政府績效之間的關系。Weisbrod探討了人口流動與政府教育支出的關系，發(fā)現(xiàn)人口流動與政府教育支出呈負相關；Anne c.Case在控制其他因素之后發(fā)現(xiàn)，美國相鄰的州政府之間，存在明顯的政策溢出效應：一個州的公共開支增長將導致毗鄰州政府財政支出增加；Albert研究了西班牙地方政府公共物品供給的外溢效果，最后證明這種效果非常顯著。以上研究表明，公共部門外溢性與分權化、組織間關系存在明顯的關聯(lián)。

2. 組織依賴度。對組織依賴關系的研究源自資源依賴理論，該理論認為，組織間關系本質上是對資源的相互依賴和交換，當某個組織無法獨立實現(xiàn)目標時，需要求助其他組織引進和轉換必要的資源，在此基礎上形成關系網絡。Thompson和VanDeVen提出，共同完成任務的需要是組織互惠性和相互依賴關系的起點，Campion、Wageman和Vegt等人的研究對此進行了拓展，發(fā)現(xiàn)組織同樣會基于目標、報酬和結果等因素而產生互相依賴的需求，在資源依賴理論的基礎上，后續(xù)研究進一步提出三種理論：知識依賴理論，即對異質知識的依賴需求；關系依賴理論，即組織依賴是有選擇性的，受到制度因素的影響；結構依賴理論，即組織依賴不僅取決于二元關系，還會受到網絡中其他組織關系、組織在網絡結構中地位等因素的影響。

組織依賴的程度涉及諸多主觀變量，測量起來比較復雜。Keohane和Baldwin等人根據(jù)組織依賴程度高低，分為敏感性依賴和脆弱性依賴。在敏感性依賴中，一方或多方組織會根據(jù)對方的反應調整自己的行為，呈現(xiàn)雙向的互動、合作關系；在脆弱性依賴中，一方組織對另一方單項施加影響和權力，后者更多表現(xiàn)出服從行為，形成非對稱性的單項控制關系。

三、 研究框架：供需結合的分析視角

根據(jù)文獻梳理，從責任溢出和組織依存度兩個維度，構建“供需結合”的分析視角。從組織內部來看，復雜問題與官僚制職能的沖突造成了公共責任溢出，單一部門基于官僚制的局限性，無力承擔社會賦予的繁重責任，不得不尋求組織合作與責任共擔，根據(jù)Aspremont 和Jacquemin的知識溢出模型，溢出程度越高，組織間合作意愿越強烈，從這個意義上說，責任溢出代表組織內部的需求維度。從組織外部來看，組織依賴程度高低決定了解決責任溢出的資源供給方式，在敏感依賴關系中，協(xié)同各方對共同目標認同度較高，權責分布較均衡，更傾向于采用協(xié)商合作的方式滿足各自需求；而在脆弱依賴關系中，資源和權責成非對稱性分布，一方行動者更依賴于另一方，更需要發(fā)展權威協(xié)同關系。這兩個維度取值的高低，意味著組織內責任需求與組織外資源供給不同程度的匹配，將決定政策協(xié)同組織模式的選擇。據(jù)此，我們可以把政策協(xié)同的組織模式歸納為四種：職能擴展模式、組織合并模式、議事協(xié)調模式和網絡合作模式。

四、 案例描述

1. 案例一：上海原閘北區(qū)城管執(zhí)法。上海原閘北區(qū)城市管理面臨人口密度大帶來的“城市病”問題，給環(huán)境整治、市容市貌維護、治安管理、交通管理、公共衛(wèi)生等執(zhí)法工作帶來很大壓力，但政府管理的財政保障卻相對不足，匹配資源和提高效率成為當務之急。

為確定責任主體，擴大政策執(zhí)行權限，2015年上海市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關于進一步完善本市區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制機制的實施意見》（下文簡稱《實施意見》），明確區(qū)縣城管執(zhí)法局不再屬于區(qū)縣綠化和市容管理局管理，對城管執(zhí)法體制作出重大調整，賦予基層更大的執(zhí)法管理權限；在理順領導關系方面，為避免聯(lián)合執(zhí)法中管理交叉、職責不清、關系不順、責任推諉等帶來的領導權虛化問題，閘北區(qū)一方面通過職權合并的方式，將其他部門與城市管理綜合行政執(zhí)法相關的職能和執(zhí)法權力分離出來，集中配置給區(qū)城管執(zhí)法局。另一方面，通過人事制度改革，強化對執(zhí)法保障部門的領導，為此，《實施意見》明確規(guī)定區(qū)縣公安分局分管治安的副局長，兼任區(qū)縣城管執(zhí)法局副局長，配備保障城管執(zhí)法的專門隊伍，由區(qū)城管執(zhí)法局統(tǒng)一領導指揮。

2. 案例二：順德大部制改革。順德大部制改革先后經歷了三輪大范圍機構調整。2009年9月，根據(jù)《佛山市順德區(qū)黨政機構改革方案》，順德全區(qū)原有41個黨政機構，按照職能合并的要求，經過部門重組之后，最終調整為16個，機構精簡幅度達到61%。2014年3月，在第二輪機構調整中，佛山市順德區(qū)新增了2個職能部門，機構總數(shù)為18個。2014年10月，順德推進第三輪機構改革，在保證機構總數(shù)不增加的情況下，新設5個部門，優(yōu)化了政府職能結構。

順德大部制改革的特點體現(xiàn)在五個方面：一是加大職能相近機構的整合力度，將原有的41個黨政機構精簡到18個；二是推動政府組織結構和管理模式的“扁平化”，通過減少決策的管理的層級，提高黨政部門的執(zhí)行力；三是依照“決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化和統(tǒng)一化、監(jiān)督外部化和獨立化”原則，通過對決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的分離與制衡，提高權力在制度內規(guī)范運行的效率；四是按照“權責一致、權責利統(tǒng)一”的原則理順責權關系，重點梳理和解決部門間職責交叉和關系不順問題，理順三方面的關系，包括明晰大部門及其內部的職責和權限，深化財稅體制改革和理順政府與市場、社會的關系；五是在行政改革的基礎上，陸續(xù)推進配套改革。

3. 案例三：河北省全面深化改革領導小組。河北“深改組”的組織結構及領導關系。2014年2月12號河北省委召開第一次領導小組會議，在會議上確定了領導小組成員名單，省委書記是組長，省長、專職副書記、常務副省長是領導小組副組長。領導小組成員包括5位省委常委，6名副省長，以及省人大常務副主任，省政協(xié)主席，一共17個人。決定設立經濟、生態(tài)文明、民主法治、文化體制、社會體制、黨的建設、紀律檢查、農業(yè)農村等8個專家小組，8個專業(yè)小組的組長由省委常委擔任，副組長由人大、政協(xié)、政府、法院、檢察院中一部分副省級領導擔任，小組成員是有關部門主要負責人。

“深改組”的議題及決策流程主要包括：

（1）貫徹中央改革實施方案和舉措，特別是中央領導小組研究的問題。要求必須由省委改革領導小組討論，提出實施和落實意見，原則上不需要省里再制定方案。

（2）決定影響河北發(fā)展的重大問題，以及相關改革體制方面的問題。

（3）研究形勢發(fā)展和工作推進情況，在工作中發(fā)現(xiàn)的重要問題，提交領導小組會議討論。

（4）深入推進國家改革試點。改革試點本身既是改革的內容，又是改革的舉措，河北省委省政府對此非常重視，不僅注重試點帶來的效益和資金，更重視其基層的變化的影響。在工作流程方面，一般性任務，由分管領導召集一定范圍研究討論后，報省委主要領導同志簽發(fā)；比較重要的改革方案，提交領導小組會上討論；特別重大的決定，提交省委常委會或省政府常務會議討論。

4. 案例四：京津冀協(xié)同發(fā)展。京津冀地區(qū)低端產業(yè)密度高，人均資源占有率低，產業(yè)、資源和人力資源布局不合理，由此帶來嚴重的“城市病”、環(huán)境污染、城鄉(xiāng)差距擴大等問題。2015年4月30日，中共中央審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要從五大方面規(guī)劃協(xié)同問題：一是在功能定位方面，突出首都在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的改革引領作用，貫徹區(qū)域整體定位“一盤棋”的思想，實現(xiàn)功能互補、錯位發(fā)展、相輔相成；二是在發(fā)展目標方面，明晰北京作為首都的職能定位，通過疏解非核心功能緩解“大城市病”等問題，建立區(qū)域一體化交通網絡，健全京津冀地區(qū)公共服務協(xié)同機制；三是空間布局，按照“功能互補、區(qū)域聯(lián)動、軸向集聚、節(jié)點支撐”的思路，跨越省級政府的職能和地域邊界，在區(qū)域范圍內進行城市規(guī)劃、公共服務、產業(yè)布局以及資源調度的整合，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的網絡化；四是功能疏解，重點疏解北京高耗能產業(yè)和非首都核心功能，實現(xiàn)產業(yè)、資源和功能在區(qū)域間的合理配置；五是突出重點領域，以交通和環(huán)保領域為突破口，構建區(qū)域交通一體化網絡，打破行政區(qū)域限制，加強生態(tài)環(huán)境保護和治理，擴大區(qū)域生態(tài)空間。

五、 案例分析：模式匹配與分類

1. 上海原閘北區(qū)城管執(zhí)法案例的匹配分析。城市病帶來了人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等一些列社會問題，這些問題之間互相影響，表現(xiàn)出高度的復雜性和動態(tài)性。在上海閘北區(qū)城管執(zhí)法案例中，面對城市病問題，原來由職能部門各管一塊的多頭管理出現(xiàn)失靈，原因是政策溝通與合作的成本太高，政策執(zhí)行主體間爭功諉過，造成嚴重的政策碎片化問題。因此，閘北區(qū)將各部門城市管理與執(zhí)法的職責剝離出來，成立了單獨的執(zhí)法主體。雖然擴大執(zhí)法權限有助于緩解責任溢出困境，但新成立的城管局仍然面臨高昂的協(xié)調成本，只能通過再次構建組織間聯(lián)動機制，尋求與公安、工商、交通、質檢等部門的合作，責任無法在部門間優(yōu)化配置，政策執(zhí)行的路徑仍然是傳統(tǒng)的自上而下模式，但是閘北區(qū)城管局通過創(chuàng)設“1+1+X”工作機制、城管執(zhí)法文化建設、法制培訓等方式，依托官僚組織的制度設計和凝聚力，提升了執(zhí)法人員的政策目標認同感?；谝陨戏治?，上海閘北城管執(zhí)法的組織要素與職能擴展模式較匹配，本質上屬于對官僚制職能范圍的調整模式。

2. 京津冀案例的匹配分析。與之高度相似的是，同樣深受城市病困擾的北京，不得不尋求一體化合作，共同應對復雜的社會問題。最新公布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，僅僅著眼于宏觀定位和戰(zhàn)略布局，缺乏政策協(xié)同的組織、權威、財務、人員和物資保障，政府之間主要通過談判、交流、會議和協(xié)議等形式展開合作，缺少有力的保障和監(jiān)督機制，協(xié)調成本較高。雖然北京在城市功能和產業(yè)轉移方面加大實施力度，但長期以來，三地間政治、經濟和文化發(fā)展的差距難以彌補，因此，京津城市病并未因此得到有效緩解，公共責任沒有實質上的流動?；诘胤嚼婧捅疚恢髁x，地方政府政策價值差異較大，地區(qū)間扯皮、博弈和競爭比較激烈，利益訴求缺乏有效整合，導致政策目標認同感不強。京津冀協(xié)同發(fā)展是平級地方政府的自愿性合作，依據(jù)類似于契約的協(xié)議，因此，政策路徑的方向是水平的。京津冀一體化的組織要素與網絡合作模式匹配較好。

3. 順德大部制改革案例匹配分析。順德貫徹“行政三分”和“組織扁平化”的原則，對相近的職能部門進行合并，并且壓縮管理層級，“省直管區(qū)”、“黨政合署辦公”改革有效降低了垂直和水平組織間政策協(xié)調的成本。順德大部制改革實際上是委員會制和"扁平化"組織模式的結合，在區(qū)級層面設置政務委員，委員們通過聯(lián)席會議的形式協(xié)調，明確主要領導橫向合作的責任，打破部門利益和專業(yè)分工的限制，實現(xiàn)公共責任在組織間的自由流動和優(yōu)化配置；在部門層面設立大部門首長，督促部門的協(xié)調與執(zhí)行，形成“聯(lián)席會議—部門—業(yè)務科室”的扁平化管理機制。通過“決策權上移”和“執(zhí)行權下移”的改革，實現(xiàn)政策決策與執(zhí)行的分離，是一種典型的自上而下政策路徑?？梢?，從順德大部制改革案例中提取的組織要素與組織合并模式的匹配程度較高。

4. 河北“深改組”案例匹配分析。河北省“深改組”設立和運作的基礎是黨委的權威。深改組組長由河北省委書記親自擔任，副組長由省委、省政府主要領導人擔任，小組成員涵蓋黨委、政府、人大、政協(xié)、法院和檢查系統(tǒng)的主要負責人，作為常設機構的辦公室設在河北省委辦公廳，把黨組織在中國政治系統(tǒng)中獨特的權威，用于部門間行動協(xié)調和決策協(xié)同，可以有效穿透部門利益的阻礙和組織間職能的界限，降低政策協(xié)調成本，促進公共責任的跨部門流動。但改革是一個具有高度復雜性、綜合性和系統(tǒng)性的問題，河北省深改組在2015年制定了十大改革任務，30多項重點改革項目，承接十八屆三中全會規(guī)劃326條，落實十八屆四中全會精神規(guī)劃222條，面對如此繁重的改革任務，河北省深改組尚未制定完善的決策和工作流程，對改革未知后果存在一定程度的迷茫，這些因素影響了組織成員對政策目標的認同。此外，深改組的運作并未與信息公開制度相結合，很多文件均為保密級別，社會參與度較低，對凝聚改革共識造成一定阻礙。深改組的主要職能是運用黨組織權威的高度滲透力，統(tǒng)合部門行動，著眼于權威的橫向聯(lián)系。因此，河北省深改組案例的組織要素與議事協(xié)調模式相符。

綜上所述，通過提取的組織要素與預測變量的匹配，得出如下結論：按照責任溢出程度和組織依賴兩個維度的分析框架，可以把我國政策協(xié)同的組織模式歸納為四類：職能擴展模式、組織合并模式、網絡合作模式和議事協(xié)調模式，與之相對應的典型組織形式分別為：上海閘北城市管理綜合執(zhí)法形式、順德區(qū)大部制形式、京津冀合作形式和河北省全面深化改革領導小組形式。

從更廣闊的視角來看，公共責任溢出是我國步入信息社會時代的必然結果，組織結構調整的范圍隨溢出程度的提高而擴大。在職能擴展模式中，我們看到，官僚組織結構并非如后現(xiàn)代主義者所批判的那樣僵化，事實上它具有較好的彈性和適應性，在一定范圍內能有效處理復雜的社會問題。隨著溢出程度的提高，在職能部門層面已經無法回應社會的需求，因此，組織合并模式實際上是在政府層面進行組織結構的重塑。但當公共責任擴散到政府能力之外時，需要更大范圍和更高層次權威的介入--黨的權威，在議事協(xié)調模式和網絡合作模式中，黨組織在政治層面對政策協(xié)同的要素進行統(tǒng)合，全面深化改革領導小組和京津冀協(xié)同發(fā)展正是這種典范。

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作者簡介：王叢虎（1967-），男，漢族，河南省信陽市人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為國家治理；劉卿斐（1984-），男，漢族，廣西省桂林市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為協(xié)同治理。