我國(guó)水污染防治項(xiàng)目PPP投融資模式的選擇及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

郭艷紅

[摘 要] 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，我國(guó)的環(huán)境污染狀況日益惡化，水污染問(wèn)題尤為突出，《水十條》的頒布使得政府監(jiān)管、市場(chǎng)激勵(lì)以及公眾參與有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，加快水污染問(wèn)題的解決。PPP模式作為一種新型的投融資模式，在水污染防治領(lǐng)域的應(yīng)用還處于一個(gè)快速發(fā)展，需要不斷完善的一個(gè)階段。文章通過(guò)水污染防治項(xiàng)目PPP投融資模式的梳理，提出適合我國(guó)國(guó)情的水污染防治領(lǐng)域的PSC評(píng)價(jià)法，以期對(duì)我國(guó)水污染防治項(xiàng)目PPP起到一定的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 水污染防治；PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 15. 043

[中圖分類號(hào)] F830 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2017）15- 0095- 03

1 研究背景

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)35年的快速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)取得巨大成就的同時(shí)，高能耗、高排放的生產(chǎn)方式也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了巨大的傷害。其中在水資源的使用過(guò)程中，嚴(yán)重的浪費(fèi)和日益惡化的水污染狀況更加劇了水資源的緊缺程度?！?014年中國(guó)環(huán)境公報(bào)》顯示，我國(guó)的主要河流、湖泊等污染狀況本身就十分嚴(yán)重，在2014年又進(jìn)一步加劇。這不僅直接危害人類健康，而且將嚴(yán)重制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康持續(xù)發(fā)展。因此，大力推進(jìn)水污染防治項(xiàng)目投資建設(shè)一直是我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資的重點(diǎn)。

特別是黨的十八屆三中全會(huì)指出，要建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。污水處理項(xiàng)目調(diào)價(jià)機(jī)制相對(duì)比較靈活、市場(chǎng)化程度較高，具有“使用者付費(fèi)”的特定，成為新一輪PPP中大力推廣的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。2015年4月2日，《水十條》指出要以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理。財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部于2015年4月28日聯(lián)合發(fā)布，在水污染防治領(lǐng)域通過(guò)推行 PPP 模式，引導(dǎo)私人資本或私人部門(mén)積極投資水污染防治項(xiàng)目。財(cái)金[2014]112號(hào)顯示，財(cái)政部發(fā)布的30個(gè)PPP示范項(xiàng)目中，污水處理項(xiàng)目占9項(xiàng)。財(cái)金[2017]1號(hào)進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目信息公開(kāi)工作，促進(jìn)PPP項(xiàng)目各參與方誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約，保障公眾知情權(quán)，推動(dòng)PPP市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范發(fā)展。

雖然我國(guó)水污染防治領(lǐng)域投資逐步加大，但在嚴(yán)峻的污染形勢(shì)面前，投資總量仍明顯不足，投資效率有待提高，水污染防治的投融資機(jī)制及PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)正在影響水污染防治的效果。

2 水污染PPP投融資模式的選擇

當(dāng)前，全球水污染問(wèn)題非常嚴(yán)重，2013年，英國(guó)根據(jù)《歐盟水框架指令》對(duì)其水污染情況進(jìn)行檢測(cè)，結(jié)果表明，境內(nèi)水質(zhì)處于“良好”以上的水資源僅占27%；韓國(guó)在20世紀(jì)工業(yè)化發(fā)展時(shí)期爆發(fā)過(guò)誰(shuí)知污染事故；瑞士的污水收集率僅有20%，水污染情況持續(xù)惡化。面對(duì)全球水污染問(wèn)題的不斷加重，以英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)以及荷蘭為主的國(guó)家在水污染治理方面主要采用的PPP投融資模式有PF2、特許經(jīng)營(yíng)、以公有制為主以及完全公有。根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和私人部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力選擇適合的PPP運(yùn)行模式。1982年，英國(guó)政府最早提出PPP模式，經(jīng)過(guò)近幾年的發(fā)展，目前已在國(guó)際上得到廣泛應(yīng)用，而在水污染治理領(lǐng)域英國(guó)也走在世界前列。

英國(guó)主要采用PF2的PPP模式，其特點(diǎn)是政府資金以小股東的方式進(jìn)入，解決了PFI無(wú)法解決資金短缺的局限性；緩解了私人投資者的融資壓力，發(fā)揮了私人資本的活力；減少私人部門(mén)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)向政府索取高額回報(bào)的可能性。政府參與程度較深，政府會(huì)承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)；而加拿大PPP模式較靈活，多采用DBFM、DBFMO、BF、DBF和DBFO，由私人部門(mén)負(fù)責(zé)PPP的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)過(guò)程，避免分工不明確而導(dǎo)致推卸責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)；澳大利亞的投資者擁有產(chǎn)權(quán)，負(fù)責(zé)日常管理并獲取最終收益，通過(guò)吸引私人投資，減少政府負(fù)擔(dān)；美國(guó)則采用外包與私有化結(jié)合，充分利用了私人資源來(lái)滿足公共需求；降低了私人融資成本，減少了財(cái)政補(bǔ)貼；日本的PFI無(wú)法解決資金緊缺的局限性；韓國(guó)多采用BTO、BTL，政府保留對(duì)所有權(quán)的控制。

我國(guó)的融資工具較多的使用的是銀行貸款，而其他發(fā)達(dá)國(guó)家融資渠道比較豐富，例如發(fā)行債券，引進(jìn)長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的資金，如社?；稹B(yǎng)老基金等。我國(guó)的融資機(jī)制因?yàn)槿狈χ醒牒偷胤絽f(xié)同發(fā)展、分工負(fù)責(zé)的特征，會(huì)導(dǎo)致我國(guó)地方政府的商業(yè)融資受到影響。在水污染防治領(lǐng)域，使用新增的PPP項(xiàng)目比重較低，但隨著公眾及政府對(duì)水污染問(wèn)題的重視，PPP模式在水污染防治領(lǐng)域的應(yīng)用越來(lái)越廣泛。我國(guó)水污染治理項(xiàng)目應(yīng)以PPP投融資創(chuàng)新為起點(diǎn)，加快建立相關(guān)產(chǎn)業(yè)基金，加速建立多層次的資本市場(chǎng)，真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的核心作用。相比于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)政府的財(cái)力不足，如果采取類似于日本、韓國(guó)的水污染防治項(xiàng)目投融資模式，由政府先行出資不符合我國(guó)的實(shí)際情況，因此應(yīng)根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情在水污染防治領(lǐng)域采取適用的PPP投融資模式，根據(jù)我國(guó)各地區(qū)的企業(yè)規(guī)模與負(fù)擔(dān)情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政府財(cái)政狀況等具體情況來(lái)選擇，在已建成的污水處理廠中，可以選用TOT模式（租賃-更新-經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)-更新-經(jīng)營(yíng)）；對(duì)于新建的污水處理廠，可以選擇的PPP模式有BOT、BOOT、BOOTT、BOO等公司合營(yíng)模式。

3 水污染防治項(xiàng)目PPP投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

導(dǎo)致水污染防治PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素雖然復(fù)雜多樣，就私人部門(mén)而言，由于承擔(dān)的角色不同，其風(fēng)險(xiǎn)也存在差異。水污染PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)包括政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、收益不足風(fēng)險(xiǎn)等。而風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和合理分配是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵。

資金價(jià)值評(píng)估是目前水污染防治PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的核心，由于水污染防治PPP項(xiàng)目具有建設(shè)期長(zhǎng)、占用資金多、風(fēng)險(xiǎn)不確定等特點(diǎn)，因此在選定具體水污染防治PPP投融資模式后，需要對(duì)其可行性進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)。很多國(guó)家使用資金價(jià)值（VFM）對(duì)水污染防治項(xiàng)目實(shí)施的可行性進(jìn)行判斷，通過(guò)有效的評(píng)估，提高水資源利用率及居民用水安全，降低投資風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段使用范圍最廣闊的VFM評(píng)價(jià)方法是公共部門(mén)基準(zhǔn)評(píng)價(jià)法（PSC）。endprint

我國(guó)傳統(tǒng)的項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法通過(guò)立項(xiàng)和可行性研究，判斷項(xiàng)目是否可行，以經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)為主，缺乏程序嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)并有針對(duì)性的評(píng)價(jià)體系。借鑒國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的具體國(guó)情，我國(guó)在水污染防治領(lǐng)域引入PSC評(píng)價(jià)法。使用該方法，需將水污染防治公共部門(mén)比較值PSC和全壽命周期成本（LCC）進(jìn)行比較。PSC可以真實(shí)披露政府部門(mén)在水污染防治PPP項(xiàng)目中完整和真實(shí)的費(fèi)用，其組成包括：初始PSC、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、保留風(fēng)險(xiǎn)以及競(jìng)爭(zhēng)中立。初始PSC值包括投資和運(yùn)營(yíng)兩部分，是水污染防治公共部門(mén)進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等花費(fèi)的成本；轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)是指私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值；保留風(fēng)險(xiǎn)是指政府部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值；競(jìng)爭(zhēng)中立是保證水污染防治公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)處在平等的位置，防止公共部門(mén)由于特權(quán)而獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所需付出的價(jià)值。在進(jìn)行評(píng)估時(shí)需計(jì)算其現(xiàn)值，公式如下：

Ppsc= Ct（1+i）-t

Ct=PSC初+轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)+保留風(fēng)險(xiǎn)+競(jìng)爭(zhēng)中立

其中Ppsc—PSC的現(xiàn)值；Ct—第t年政府單獨(dú)投資所耗費(fèi)的成本；n—項(xiàng)目實(shí)施周期；i—項(xiàng)目折現(xiàn)率；t—年數(shù)。

初始PSC值應(yīng)與現(xiàn)金流量表相結(jié)合，

初始PSC=投資成本+運(yùn)營(yíng)成本-第三方收入；

按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的對(duì)象不同風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整可分為轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和保留風(fēng)險(xiǎn)，可運(yùn)用敏感性分析，對(duì)影響PSC結(jié)果的假設(shè)因素進(jìn)行比較，將風(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移，使風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配；通過(guò)資本資產(chǎn)定價(jià)模型，計(jì)算出投資收益率作為基準(zhǔn)收益率即需要的折現(xiàn)率。

LCC是指水污染防治項(xiàng)目采用PPP模式后耗費(fèi)的成本，全面考慮在整個(gè)生命周期內(nèi)發(fā)生的成本，包括：（1）直接成本，公共部門(mén)和私人部門(mén)共同支付給水污染防治項(xiàng)目的成本；（2）間接成本，項(xiàng)目整個(gè)生命周期內(nèi)發(fā)生的全部的管理費(fèi)用；（3）特殊成本，在選擇的PPP模式下，私人融資成本、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移成本以及政府部門(mén)發(fā)生的監(jiān)管成本之和。其現(xiàn)值公式如下：

Plcc= Ct（1+i）-t

其中Plcc—LCC的現(xiàn)值；Ct—第t年P(guān)PP模式下的投資成本；n—項(xiàng)目實(shí)施周期；i—項(xiàng)目折現(xiàn)率；t—年數(shù)。

所以VFM=Ppsc- Plcc，若VFM大于零，則采用PPP模式，否則采用傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式更為合理。

雖然我國(guó)水污染治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的應(yīng)用大幅增加，但是失敗案例占據(jù)較大比重，法律法規(guī)的不健全，經(jīng)驗(yàn)的欠缺，盲目效仿國(guó)外的案例而不考慮中國(guó)國(guó)情等等，大量的不利因素使得運(yùn)用PSC評(píng)價(jià)法對(duì)我國(guó)水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析至關(guān)重要。

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