保障農(nóng)民公平分享征地增值收益問題探討

史衛(wèi)民++歐陽遠(yuǎn)叢

摘要：土地征收中增值收益的產(chǎn)生是土地自然增值、土地投資增值、用途轉(zhuǎn)變增值等多種因素綜合作用的結(jié)果?，F(xiàn)階段我國征地增值收益分配的主要問題是農(nóng)民收益分配比例低、收益分配程序不完整、收益分配監(jiān)管不健全。征地增值收益分配的價(jià)值取向應(yīng)堅(jiān)持公平公正原則、利益均衡原則和平等保護(hù)原則。據(jù)此，當(dāng)前推動(dòng)農(nóng)民征地增值收益分配制度改革的路徑選擇是適當(dāng)提高農(nóng)民分配比例，合理降低政府的分配比例，保障農(nóng)村集體的分配收益，完善收益分配正當(dāng)程序以及健全收益分配監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：土地征收；增值收益；分配比例；公平公正；利益均衡

中圖分類號：F3211文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2017）08-0077-03

基金項(xiàng)目：陜西省教育廳項(xiàng)目“農(nóng)地征收中增值收益分配的理論探討與制度構(gòu)建”（14JK1267）。

作者簡介：史衛(wèi)民（1973-），男，陜西洋縣人， 西安財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院副教授，研究方向：土地法、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制；

歐陽遠(yuǎn)叢（1993-），女，西安人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院2016級經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法制。

隨著我國城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，大量的農(nóng)村和城郊土地被征收為城市建設(shè)用地，而征收與出讓之間巨大的差額以及如何分配成為各個(gè)利益主體矛盾沖突的焦點(diǎn)，甚至影響到了農(nóng)村發(fā)展和社會穩(wěn)定。如何使被征地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到更好保障，在兼顧國家、集體、個(gè)人公平分享征地增值收益的基礎(chǔ)上，更多地使征地增值收益向農(nóng)民傾斜，合理提高農(nóng)民的分配比例，是現(xiàn)階段社會各界高度關(guān)注并急需解決的現(xiàn)實(shí)問題。質(zhì)言之，改革征地增值收益分配要以市場化為導(dǎo)向，在平等保護(hù)的基礎(chǔ)上，兼顧公平和效率，以實(shí)現(xiàn)法治規(guī)制下的利益平衡。[1]

一、征地增值收益內(nèi)涵與來源分析

土地征收增值收益是指農(nóng)村集體土地被國家征收的過程中，由于自然因素、人為投資、用途轉(zhuǎn)變而導(dǎo)致土地價(jià)格上漲所產(chǎn)生的收益。土地增值收益的來源是研究公平分享增值收益的前提和基礎(chǔ)，也是建立兼顧國家、集體、農(nóng)民收益均衡分配的重要因素。

土地征收中增值收益的產(chǎn)生是國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多種因素綜合作用的結(jié)果。一般來說，主要包括土地自然增值、土地投資增值、用途轉(zhuǎn)變增值。土地自然增值主要源于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口的聚集，特別是工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展使得人們對土地的需求日益增長，而土地的有限性和稀缺性導(dǎo)致土地供不應(yīng)求，從而使土地的價(jià)值不斷增長。土地投資增值包括土地使用者的投資增值和國家的投資增值。土地使用者在土地種植和使用過程中通過增加肥力、引水灌溉、土地平整等各種投資提高了土地的生產(chǎn)力和單位面積的效益，從而使土地增值得到提高。國家對公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境的不斷投入提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益和利用能力，這屬于間接性投資增值。而對征收土地的整理、開發(fā)形成的增值屬于直接性投資增值。用途轉(zhuǎn)變增值是指當(dāng)土地由低收益用途向高收益用途轉(zhuǎn)化過程中土地價(jià)格上升而形成的增值。土地征收增值收益即是把農(nóng)村集體土地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地過程中地價(jià)上升而引起的土地增值。[2]

根據(jù)民法原理，土地屬于原物，由土地用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的增值收益屬于孳息，按照孳息一般隨原物所有權(quán)的原理，土地征收中的增值收益應(yīng)該屬于原物所有權(quán)人，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民。但由于土地征收增值收益是由自然因素、人工投資、用途轉(zhuǎn)變甚至市場供求關(guān)系等多方面共同作用的復(fù)雜過程的結(jié)果，特別是國家對公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境的投入與改善占到土地增值的較大比例，因此不能否認(rèn)國家對征地增值收益的分享。這也是目前學(xué)界主張土地增值收益分配“公私兼顧論”的主要理由，即土地征收產(chǎn)生的增值收益應(yīng)由國家、集體、農(nóng)民共同分享。至于國家、集體、農(nóng)民究竟應(yīng)占多少比例，則是一個(gè)復(fù)雜而又較難分清的問題，只是由于實(shí)踐中國家對增值收益分配占比較高，并由此帶來諸多矛盾和問題，所以，應(yīng)當(dāng)考慮合理適當(dāng)提高農(nóng)民的分配比例，以此來保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益和長遠(yuǎn)發(fā)展。

二、征地增值收益分配的現(xiàn)實(shí)問題審視

1.農(nóng)民收益分配比例低。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利主體代表，農(nóng)民擁有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，但實(shí)踐中農(nóng)民對于征地增值收益的分配處于弱勢地位，增值收益分配的比例最低。土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的根本，理應(yīng)在土地征收中獲得合理的增值收益，但現(xiàn)實(shí)是農(nóng)民在土地征收過程中所獲得的是政府依照土地原用途，即“農(nóng)地年產(chǎn)值”的標(biāo)準(zhǔn)給予的補(bǔ)償，過低的標(biāo)準(zhǔn)完全不能彌補(bǔ)農(nóng)民在住房、就業(yè)、養(yǎng)老以及子女教育等方面未來的長遠(yuǎn)支出。而政府卻將低價(jià)征來的土地以建設(shè)用地的價(jià)格出讓，從而獲得巨大的增值收益。再加上地方政府為了追求自身政績和實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，會采取一些優(yōu)惠措施降低土地的出讓價(jià)格，也給土地使用者帶來了較大的利益增值空間，[3]這樣一來，被征地農(nóng)民所分到的土地增值收益就更加微薄。國務(wù)院發(fā)展研究中心對征地增值收益分配的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，在征地增值收益分配的各方主體中，投資者占到40%—50%，地方政府占到20%—30%，村級組織占到25%—30%，農(nóng)民最終分到的款項(xiàng)僅占到整個(gè)土地增值收益的5%—10%。[4]

2.收益分配程序不完整?！锻恋毓芾矸ā穼ν恋卣魇昭a(bǔ)償方案的公告進(jìn)程和時(shí)間方面有部分相關(guān)規(guī)定，但并不完整，其中并沒有詳細(xì)的土地增值收益分配過程的剛性規(guī)范，也沒有規(guī)定被征地農(nóng)民在增值收益分配過程中的談判權(quán)利。我國的土地征收相關(guān)法律在名義上規(guī)定了被征地農(nóng)民如果對征地收益分配過程存在爭議，可以向當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)或者向上級相關(guān)部門進(jìn)行舉報(bào)維權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)土地征收過程中，如果被征地農(nóng)民對土地增值收益數(shù)額以及征地增值收益分配方案存在意見時(shí)，政府往往采用置之不理的態(tài)度，使得這類規(guī)定形同虛設(shè)，阻隔了被征地農(nóng)民在對征地增值收益分配或因征地安置等存在分歧時(shí)的維權(quán)處理途徑。與此同時(shí)，現(xiàn)行法律對征地增值收益分配的流程基本沒有明確的規(guī)定。在分配程序不規(guī)范不健全的情況下，地方政府通常以其“擬定計(jì)劃”“會議紀(jì)要”等無法律效力的“紅頭文件”作為依據(jù)，忽視了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)等權(quán)利，影響了增值收益分配依法依規(guī)、公開透明的進(jìn)行。

3.收益分配監(jiān)管不健全。我國征地增值收益分配的監(jiān)督約束機(jī)制不健全不完善，也是導(dǎo)致侵犯農(nóng)民增值收益分配的重要原因之一。實(shí)踐中，國家給予農(nóng)民的征地增值收益被非法截留，一個(gè)重要的原因在于缺乏對地方政府的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。在國外一些國家和地區(qū)，政府對這一類事務(wù)不僅設(shè)立了土地決策、咨詢和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，為保證土地收益分配的合理性和公平性，還專門設(shè)有土地仲裁機(jī)構(gòu)裁決征用者之間的爭議，許多國家均有自身獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)。我國并沒有專門設(shè)立類似的土地法院或土地法庭，因而征用雙方行為的調(diào)節(jié)和矯正以及增值收益分配中爭議的裁決都無從落實(shí)。

我國當(dāng)前的監(jiān)管性規(guī)定主要都是征地制度的相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，對增值收益分配過程并沒有做出監(jiān)管規(guī)定。反觀我國當(dāng)前的土地征收制度，有關(guān)監(jiān)管性的規(guī)定分散在《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》以及國土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》《征收土地公告辦法》《國土資源聽證規(guī)定》以及其它相關(guān)的規(guī)范性文件中，較為原則，操作性差。對于征地過程中增值收益分配問題并沒有相應(yīng)的監(jiān)督管理，這也是地方政府在此過程截留土地增值收益、濫用政府權(quán)力侵害農(nóng)民權(quán)益的一大誘因。

三、征地增值收益分配的價(jià)值取向

1.公平公正原則?，F(xiàn)階段我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地增值收益部分是土地征收過程中出現(xiàn)各類矛盾和問題的根源所在，公平公正原則應(yīng)是合理分配征地增值收益的基本原則。雖然土地經(jīng)征收后因用途發(fā)生轉(zhuǎn)變從而形成大量的增值空間，這是自然因素、土地位置、政府規(guī)劃、建設(shè)開發(fā)等一系列綜合因素所帶來的結(jié)果，但我們應(yīng)該承認(rèn)征地增值收益一大部分來源于農(nóng)民放棄了擁有農(nóng)地的權(quán)利，也就是說，農(nóng)民為了城鎮(zhèn)化和城市經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)也做出了巨大貢獻(xiàn)。因此，征地所得的增值收益分配既要回饋社會，也應(yīng)回饋農(nóng)民，使農(nóng)民切實(shí)享受到增值收益所帶來的福利。將土地增值收益進(jìn)行公平合理的分配，從而全面覆蓋每個(gè)利益主體的合法利益，符合社會公平公正原則。

2.利益均衡原則。利益均衡原則就是要最大限度地協(xié)調(diào)征地增值收益分配中涉及各方主體的利益平衡，使各方利益主體均能得到其應(yīng)得的合理的增值收益。為此，要綜合考慮以下兩個(gè)因素：一方面，應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)地征收前的用途和價(jià)值。土地作為農(nóng)民維持生存的基礎(chǔ)保障，關(guān)系到農(nóng)民的生計(jì)問題，所以應(yīng)當(dāng)清楚土地征收前的用途和價(jià)值以便使農(nóng)民獲得合理的增值收益，要多方保障被征地農(nóng)民后續(xù)的生產(chǎn)生活，使被征地農(nóng)民的生活水平至少不低于甚至高于征地前的水平；另一方面，應(yīng)按照農(nóng)地征收過程中各利益主體的貢獻(xiàn)大小分配。在農(nóng)地增值收益分配中應(yīng)當(dāng)將土地增值來源進(jìn)行細(xì)分，將利益主體中對土地增值貢獻(xiàn)度作為標(biāo)準(zhǔn)對利益主體進(jìn)行增值收益分配，貢獻(xiàn)多的利益主體分配更多的增值收益，貢獻(xiàn)少的利益主體則分配的份額要少。

3.平等保護(hù)原則。平等保護(hù)原則是指對于國家、集體和農(nóng)民個(gè)人分配的增值收益應(yīng)平等對待和一體保護(hù)，盡量做到土地增值收益分配各方利益主體的平等分配，甚至應(yīng)給予弱勢群體的被征地農(nóng)民傾斜性保護(hù)。農(nóng)民作為土地的使用權(quán)人，在土地征收后其合法權(quán)益遭受很大損失，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程犧牲了自己的利益。特別是在我國現(xiàn)階段的土地征收增值收益分配中并沒有給農(nóng)民以平等的保護(hù)，收益有時(shí)還被層層截流。為了使農(nóng)民能夠平等地享受到土地征收后的增值收益，實(shí)現(xiàn)真正意義上的平等，各項(xiàng)政策以及增值收益分配應(yīng)該向農(nóng)民這一弱勢群體傾斜，更多地考慮到被征地農(nóng)民失地后的生活保障和發(fā)展問題，在分配中給與他們合理的更多的增值收益。

四、改進(jìn)完善征地增值收益分配的路徑選擇

1.適當(dāng)提高農(nóng)民分配比例。適當(dāng)提高農(nóng)民在征地增值收益分配中的比例是保障農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)鍵所在。現(xiàn)階段征地增值收益分配過程中，政府分走了大部分增值收益，而被征地農(nóng)民分配到的增值收益比例偏低，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。建議將農(nóng)民在征地收益分配中的比例由目前的5%—10%提高的20%左右，總體原則是確保被征地農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平不降低并有合理提高以及長遠(yuǎn)發(fā)展利益不受到損害。一方面，對農(nóng)民基于土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該適當(dāng)提高其增值收益分配比例。征地中產(chǎn)生的增值收益屬于社會財(cái)富，在初次分配土地增值收益的過程中，地方政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)、尊重和保護(hù)土地權(quán)利人的土地發(fā)展權(quán)，保障被征地農(nóng)民基于土地發(fā)展權(quán)而應(yīng)享有的土地增值收益。另一方面，考慮到被征地農(nóng)民作為弱勢群體，應(yīng)在公平和平等分配原則基礎(chǔ)上對農(nóng)民進(jìn)行傾斜性保護(hù)。雖然對于公平和平等原則在征地增值收益分配中如何體現(xiàn)并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但這也不代表政府對被征地農(nóng)民未來的保障和發(fā)展問題不需重視。在具體增值收益分配過程中應(yīng)建立以土地市場價(jià)格為基準(zhǔn)，按照土地市場價(jià)格和未來長遠(yuǎn)發(fā)展給予被征地農(nóng)民適當(dāng)?shù)暮侠淼耐恋卦鲋凳找?。[5]

在適當(dāng)提高被征地農(nóng)民土地增值收益分配比例的同時(shí)，也應(yīng)該合理降低政府的分配比例。如果政府不能合理地分享征地增值收益，那么被征地區(qū)域以及整個(gè)城市大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及配套都將無法完成，實(shí)踐中許多被征收土地之所以增值也正是基于公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及其配套的延伸、健全和完善而產(chǎn)生的。因此，不是說政府不能分享征地后產(chǎn)生的增值收益，關(guān)鍵是要對政府獲得增值收益的使用用途和支出領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范管理并加大監(jiān)管力度。政府要對增值收益的使用做到公開透明，資金使用用途、使用方向、具體支出、剩余部分等都應(yīng)向社會公開，接受群眾、媒體、社會、審計(jì)等全面檢查和監(jiān)督，讓社會各界知道和清楚政府獲得收益的支出領(lǐng)域、資金結(jié)余的具體詳細(xì)支出情況，消除社會各界對政府所獲收益的質(zhì)疑和猜測，這也有利于陽光政府、誠信政府、法治政府、服務(wù)政府的建設(shè)。同時(shí)，地方政府還應(yīng)當(dāng)用增值收益適當(dāng)比例反哺被征地農(nóng)村的土地整理、耕地保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等項(xiàng)目，支持被征地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)的利益平衡和共同發(fā)展。

2.完善收益分配正當(dāng)程序。目前土地增值收益分配程序的相關(guān)規(guī)定比較寬泛，不夠具體，并且其公開性、透明度不夠，導(dǎo)致一些地方征地收益分配中集體和農(nóng)民的土地權(quán)益得不到有效保障。因此，構(gòu)建完善的收益分配正當(dāng)程序就顯得非常迫切。通過了解農(nóng)地征收增值收益分配程序的各個(gè)重要環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為，應(yīng)重新設(shè)計(jì)和規(guī)范整個(gè)土地增值收益分配程序：（1）地方政府應(yīng)將其分配所得部分中征地成本、土地整理成本、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施以及其他費(fèi)用支出的大體數(shù)額及比例向社會公開，接受村集體、農(nóng)民和社會各界的監(jiān)督；（2）村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會依照相關(guān)法律法規(guī)對其所得分配部分中的留存數(shù)額及比例、分配數(shù)額及比例進(jìn)行討論，并擬訂初步分配方案；（3）向全體村民公示，公示期不少于7天；（4）召開村民代表大會討論完善并表決，需2/3以上代表通過方能生效；（5）報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核；（6）實(shí)施分配方案，接受村民監(jiān)督委員會監(jiān)督。明確了征地過程中增值收益分配程序，關(guān)鍵是要嚴(yán)格執(zhí)行，從確定增值收益分配額度、擬定具體分配方案到最后落實(shí)分配方案都要嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，明確和落實(shí)每個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任人，哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就要追究相關(guān)人員的責(zé)任，做到認(rèn)真負(fù)責(zé)和權(quán)責(zé)一致。在完善收益分配正當(dāng)程序中，特別要注意保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.健全收益分配監(jiān)督機(jī)制。土地征收中增值收益分配的有序運(yùn)行離不開有效的監(jiān)督制度，唯有健全收益分配的監(jiān)督機(jī)制，才能確保征地增值收益分配的公平性和合理性。在增值收益分配中，要建立健全長期可行的分配監(jiān)督機(jī)制，可以從以下幾個(gè)方面考慮：一是完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。政府在整個(gè)增值收益分配過程中扮演著多重角色，在利益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往通過強(qiáng)制違法征用土地、自己主導(dǎo)收益分配等行為來謀求利益最大化，這就引發(fā)了征地收益分配過程中的種種矛盾。因此，亟需完善與增值收益分配相關(guān)的法律制度，建立嚴(yán)格的內(nèi)部審批監(jiān)督制度，對土地增值收益分配具體方案、審批流程、審批結(jié)果的公布進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，明確審批人員的權(quán)限、責(zé)任和義務(wù)，嚴(yán)格內(nèi)部約束和監(jiān)督措施。同時(shí)要把協(xié)商、公告、聽證等程序引入到征地增值收益分配的制度設(shè)計(jì)中來，限制地方政府對增值收益分配的決策權(quán)，防止利益沖突直接或間接侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。[6]可以在各級紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)中單設(shè)一個(gè)征地及收益分配監(jiān)察處室，專門受理和監(jiān)督與征地有關(guān)的案件，從而減少或避免征地及收益分配中的違規(guī)違法行為的發(fā)生，將矛盾和沖突降到最低。二是加大違法案件舉報(bào)查處力度。鑒于目前征地及收益分配案件的高發(fā)性和復(fù)雜性，各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮其舉報(bào)電話、舉報(bào)信箱、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等舉報(bào)平臺，發(fā)現(xiàn)和甄別舉報(bào)線索，對事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的案件加大查處和辦理力度，震懾違法犯罪嫌疑人，確保征地及增值收益分配在法治軌道上運(yùn)行。三是充分發(fā)揮媒體監(jiān)督的作用。在新媒體快速發(fā)展的形勢下，應(yīng)注意發(fā)揮媒體機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，借助網(wǎng)絡(luò)、視頻、微博、微信等多種形式對土地征收中增值收益分配的相關(guān)情況進(jìn)行連續(xù)報(bào)道和跟蹤報(bào)道，實(shí)現(xiàn)對征地增值收益分配的多方式多渠道監(jiān)督。[7]

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【責(zé)任編輯：黎峰】