提高農(nóng)民在土地增值中的分配比例探析

摘 要：土地是農(nóng)民賴以生存的保障，在中國城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進中，大量的農(nóng)地被征收。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前中國失地農(nóng)民數(shù)量在8000萬左右，而當前一個時期中國正處于城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段。提升農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例成為了解決征地矛盾頻發(fā)、保障農(nóng)民收益的共識。結(jié)合我國農(nóng)民在土地增值收益中的分配情況進行了調(diào)研分析，對農(nóng)民在土地增值收益中占比偏低的原因進行了深入的探討，并提出了提升農(nóng)民土地增值收益占比的具體路徑探討。

關(guān)鍵詞：提高；農(nóng)民；土地收益；分配比例

預(yù)計未來相當長的一段時間內(nèi)，我國未來征地規(guī)模以及由此導致的失地農(nóng)民數(shù)量還會進一步的攀升。由于中國土地征收補償標準過低所導致的一系列負面問題成為了制約土地征收以及經(jīng)濟社會發(fā)展主要瓶頸，土地增值收益中農(nóng)民所獲得的收益比例偏低，自身利益嚴重受損，在農(nóng)民維護自身權(quán)益意識不斷覺醒的情況下，政府與農(nóng)民之間因為征地所產(chǎn)生的矛盾日趨尖銳。

一、農(nóng)民在土地增值收益中占比過低的原因分析

導致中國農(nóng)民在土地增值收益中占比過低的深層次原因是多方面的，既有土地制度本身的問題，更有政府土地財政模式、農(nóng)民群體地位處于弱勢等方面因素，對于這些因素進行系統(tǒng)的梳理，有助于理清當前農(nóng)民在土地增值收益中占比過低的問題并提出有效可行的解決問題的對策。

1.城鄉(xiāng)土地市場二元分割桎梏

中國土地市場目前是典型的城鄉(xiāng)二元體制，城市的土地國家所有，農(nóng)村的土地集體所有，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地經(jīng)營模式下，農(nóng)民只有土地的使用權(quán)，而沒有土地的所有權(quán)。兩種土地所有權(quán)制度本身存在巨大的差異，集體土地在流轉(zhuǎn)以及建設(shè)方面都有很多的限制。集體土地不能夠用于城市建設(shè)，只有國家征收以后，完成土地產(chǎn)權(quán)屬性的變更，才能夠被用于城市建設(shè)。土地市場的二元分割桎梏意味著政府壟斷土地供給，村民集體沒有辦法將集體土地直接進行上市尋求市場價格，而只能按照政府規(guī)定被動的接受政府制定的征地補償價格出讓土地。政府征地價格與市場價格之間的巨大價格差別意味著補償價格并不能夠真實的反映出來土地的市場價值，而農(nóng)民不能夠全部享有土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變中所帶來的巨大增值收益，這種二元的土地制度造成農(nóng)民難以在土地增值收益分配中占據(jù)主動話語權(quán)。

2.征地補償參與主體強弱失衡

失地農(nóng)民在土地增值收益占比偏低的另外一個重要原因就是征地補償參與主體強弱失衡。從目前征地補償?shù)母鱾€主體來看，政府、農(nóng)民、企業(yè)等根本不在一個層次上，對于農(nóng)民來說，在征地補償協(xié)商中基本上是沒有話語權(quán)，補償多少、何時補償?shù)榷际怯烧f了算，農(nóng)民只能是被動的接受，這種強弱的失衡直接導致農(nóng)民在土地增值收益分配中難以全額拿到屬于自己的那一份。中國農(nóng)民群體并沒有一個屬于自己的組織，加上很多農(nóng)民的法律意識淡薄，維護自身合法權(quán)益的意識不強，導致各級政府主體紛紛利用自身所掌握的資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢等做出損害被征地農(nóng)民收益的事情。

3.地方土地財政模式硬性制約

20世紀90年代中期分稅制改革以后，地方政府的事權(quán)與財權(quán)隨著社會的發(fā)展逐漸出現(xiàn)了巨大的失衡，城鎮(zhèn)化的快速推進給地方政府擴大財政收入提供了一個新的收入來源，賣地成為了很多地方財政收入的重要來源。這些年在城市建設(shè)方面各級地方政府背負了巨大的債務(wù)，為了彌補稅收收入的不足，賣地成為了各級地方政府增加收入的重要途徑，也因此使得地方土地財政模式難以破除。在土地財政模式之下，地方政府一方面阻礙集體土地入市交易，希望獨享土地壟斷所帶來的土地增值收益；另外一方面，地方政府在土地的征收中，為了減少土地征收成本、提升收益，必然會壓低征地補償標準，從而降低了農(nóng)民在土地增值收益中所占的比例。

4.征地補償標準長期處于低位

從征地補償?shù)臉藴蕘砜矗袊胤秸畬τ谵r(nóng)村土地的征收長期以來都低于市場價格，地方政府在土地的征收中扮演了一個食利者的角色。從世界各國的通行做法來看，農(nóng)民土地征收都是按照市場價格進行，中國征地補償標準長期低于市場價值使得農(nóng)民的切身利益嚴重受損，同時也不利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不利于農(nóng)村的繁榮與穩(wěn)定。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國各級地方政府賣地收入中有超過70%的數(shù)額用在了城市建設(shè)方面，用于農(nóng)村發(fā)展的比例30%左右，這實質(zhì)上是將農(nóng)村的資源強制轉(zhuǎn)移到城市。征地補償標準長期處于低位已經(jīng)造成了征地成為了農(nóng)村各種群體性事件不斷爆發(fā)、政府形象以及公信力嚴重受損的重要原因。

5.失地農(nóng)民社會保障投入不足

從目前的土地征收補償方面來看，地方政府與被征地農(nóng)民之間基本上補償一次結(jié)清，對于失地農(nóng)民以后的生活保障沒有一個長遠的規(guī)劃，很多農(nóng)民拿到征地補償以后，短時間內(nèi)就將補償款花費一空，陷入了困頓之中。很多農(nóng)民本身沒有太強的就業(yè)能力，在失去土地之后，也失去了最基本的生活依靠，很多失地農(nóng)民成為了城市貧困人口，雖然身份上來看轉(zhuǎn)變?yōu)榱耸忻瘢遣]相應(yīng)的社會保障。各級地方政府為了在征地補償方面投入更少，對于失地農(nóng)民未來的生活保障并沒有給予足夠的投入，這其實也是變相的降低農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

二、提升農(nóng)民土地增值收益占比的路徑探討

針對當前農(nóng)民在土地增值收益中所占比例偏低以及由此導致的各種負面問題不斷凸顯的這樣一個客觀現(xiàn)實，在深入把握造成農(nóng)民在土地增值收益分配中占比偏低原因的基礎(chǔ)之上，結(jié)合國內(nèi)外一些國家和地區(qū)在土地增值收益分配方面的成功經(jīng)驗，本文提出以下幾個具體路徑。

1.逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場

貫徹黨的十八屆三中全會的精神，中國在土地制度改革方面要進行頂層設(shè)計與改革，逐步破除二元土地制度是切實提升農(nóng)民在土地增值收益分配中比例的必然舉措。從世界范圍內(nèi)來看，中國是少數(shù)幾個土地沒有允許個人買地建房的國家之一，這種土地所有權(quán)制度與市場經(jīng)濟體制改革本身的要求是相悖的。未來中國應(yīng)結(jié)合國情，逐步破除阻礙農(nóng)地建設(shè)、流轉(zhuǎn)等層面存在的制度性障礙，允許農(nóng)村集體土地直接上市交易，繞開政府這樣一個中介，打破政府壟斷土地供給這樣一個現(xiàn)狀。農(nóng)地直接入市場可以直接的提升農(nóng)民土地交易價格，土地能夠體現(xiàn)市場的真實價值，帶來農(nóng)民收益的提升。endprint

2.推進土地征收配套機制設(shè)計

土地征收補償界定是一項涉及面觀的復(fù)雜工程，政府要做好土地征收配套制度的改革，從制度以及機制等層面解決制約中國農(nóng)民在土地增值收益分配中占比偏低的問題。從制度層面來看，中國要對現(xiàn)有土地管理法中有關(guān)土地征收補償標準進行改革，將土地的市場價值引入到土地補償標準之中，讓農(nóng)民獲得的土地增值收益能夠體現(xiàn)市場水平。從土地征收補償?shù)牟僮鲗用鎭砜?，征地補償涉及到的各方主體，不同主體強弱對比明顯，這就需要設(shè)定完善的流程，來讓被征地農(nóng)民充分表達自己的權(quán)益訴求，做到各方主體之間就征地補償進行公平協(xié)商，避免強勢主體做出有損弱勢群體利益的事情。

3.改變地方政府土地財政模式

目前中國各級地方政府的土地財政模式亟需轉(zhuǎn)變，進入新世紀以來，在房地產(chǎn)發(fā)展如火如荼的背景之下，地價屢屢高攀，由此導致地方政府賣地收入快速增加，這種土地財政模式本身不具有可持續(xù)性。要想讓地方政府在土地增值收益中做出更多的讓步，逆轉(zhuǎn)當前的土地財政模式勢是必然選擇。土地財政模式的改變關(guān)鍵是中國財稅體制的改變，當前中國分稅制使得地方政府的財權(quán)與事權(quán)極不匹配。在這種情況下，對現(xiàn)有的分稅制體制進行調(diào)整是地方土地財政模式破除的入口。

4.讓農(nóng)民共享土地增值的收益

在土地增值收益分配方面，國家要探索讓農(nóng)民共享土地增值收益的途徑，從以往的一次性補償?shù)轿晦D(zhuǎn)化為長期共享收益，允許農(nóng)民以多種形式將自己的土地進行承包、流轉(zhuǎn)。在土地征收中凡是用于商業(yè)開發(fā)的征收可以允許農(nóng)民占有一定的股份，這樣就能夠確保農(nóng)民在土地增值收益中做到細水長流，享有更多的土地增值收益。允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，在推進城鎮(zhèn)化與維護農(nóng)民土地權(quán)益之間取得相對平衡。

5.完善征地農(nóng)民社會保障建設(shè)

政府承擔著失地農(nóng)民生活保障的職責，失地農(nóng)民陷入生活困頓必然會成為未來城市不穩(wěn)定的因素，形成各種類型的“貧民窟”，造成各種社會問題，要解決這一問題就需要政府在失地農(nóng)民的社會保障加大投入。從世界范圍內(nèi)來看，對于農(nóng)民的土地征收都伴隨完善的社會保障機制的建立。政府應(yīng)從土地增值收益中拿出來一部分專門用于失地農(nóng)民的社會保障建設(shè)，將失地農(nóng)民納入到城市社會保障體系之內(nèi)，確保其有基本的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等，構(gòu)筑其最低生活保障線。

作者簡介：

榮宏慶（1962—），男，滿族，遼寧省委黨校省情研究所教授，遼寧省委省政府咨詢委員，黑龍江大學碩士生導師，研究方向：宏觀經(jīng)濟學、區(qū)域經(jīng)濟學。endprint