新形勢下推進基層治理的對策方略

伍俊斌

摘要：加強和改善基層治理，切實維護基層和諧穩(wěn)定，是當(dāng)前亟待研究解決的重大課題。直面現(xiàn)實，推進基層治理，要著力構(gòu)建區(qū)域化基層黨建工作新格局，建設(shè)高素質(zhì)基層執(zhí)政骨干隊伍，創(chuàng)新基層治理架構(gòu)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）的關(guān)系，加強村（居）兩委建設(shè)，培育發(fā)展和有效監(jiān)管社會組織。

關(guān)鍵詞：基層治理；基層黨建工作；治理架構(gòu)；社會組織；創(chuàng)新

中圖分類號：D267文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）08-0004-05

當(dāng)代中國社會治理的難點在基層，重點在基層，創(chuàng)新也在基層。基層治理，一頭連著城市，另一頭系著農(nóng)村，關(guān)乎城鄉(xiāng)發(fā)展和社會穩(wěn)定。加強和改善基層治理，是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展的重要體制保障，是基本公共服務(wù)均等化的必然要求，是社會大流動進程中促進社會融合與社會和諧的重要基礎(chǔ)。尤其是在當(dāng)前社會急劇轉(zhuǎn)型、體制急劇轉(zhuǎn)軌、社會矛盾凸顯時期，加強和改善基層治理，對于推進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定具有重要實踐價值。[1]要樹立強基固本、重視基層的鮮明導(dǎo)向，把基層組織建設(shè)得更加堅強有力，探索形成科學(xué)合理的基層治理架構(gòu)，鞏固和提高基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，夯實黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，切實維護基層和諧穩(wěn)定。推進基層治理是一項系統(tǒng)工程，需要調(diào)動社會各方面的力量，整體協(xié)調(diào)推進。形成黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、良性互動、團結(jié)協(xié)作、共同治理的運行機制和制度體系，實現(xiàn)民心在基層凝聚、資源在基層整合、問題在基層解決、服務(wù)在基層拓展，[2]對于加快推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實意義。

一、構(gòu)建區(qū)域化基層黨建工作新格局

1.創(chuàng)新組織設(shè)置，優(yōu)化治理格局。將區(qū)域化基層黨建納入基層治理體系現(xiàn)代化的總體框架，是當(dāng)前區(qū)域化黨建的行動邏輯和路徑取向。適應(yīng)基層治理體系現(xiàn)代化的基本趨勢和基本要求，區(qū)域化基層黨建的主要目標是：在功能發(fā)揮上體現(xiàn)整合性，在運行機理上體現(xiàn)民主化，在制度規(guī)范上體現(xiàn)法治化。[3]

基層黨組織是黨在基層全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政的根基。要強化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，把基層黨組織真正作為政權(quán)的基礎(chǔ)來建設(shè)，保持基層治理基本架構(gòu)的穩(wěn)定，加強黨對基層工作的領(lǐng)導(dǎo)；通過多種途徑把群眾緊緊團結(jié)、凝聚在基層黨組織周圍，強化黨組織的政治影響力和政治競爭力。

推行街道“大工委制”和社區(qū)“兼職委員制”。在街道黨工委和社區(qū)黨支部現(xiàn)有委員的基礎(chǔ)上，聘任駐地黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、“兩新”組織負責(zé)人、外來人口代表等擔(dān)任街道黨工委聘任委員和社區(qū)黨支部兼職委員；大事共議、實事共辦、要事共決、急事共商。

建立駐區(qū)單位主動聯(lián)系基層黨組織和雙向服務(wù)制度。為克服“社區(qū)一頭熱、駐區(qū)單位一頭冷”的問題，建議省委組織部統(tǒng)一印制聯(lián)系單，要求駐區(qū)單位黨組織主動與所在街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織取得聯(lián)系?；鶎狱h組織與駐地單位建立雙向服務(wù)、雙向得益的機制?；鶎狱h組織要改進方法，關(guān)注駐區(qū)單位黨組織和在職黨員需求，尋找雙方共同利益、共同目標的交集點，探索雙向服務(wù)、雙向得益、資源共享、工作聯(lián)動機制。

開展“雙角色雙爭優(yōu)”活動。要求在職黨員、機關(guān)干部都要到所在的社區(qū)報到，利用“八小時外”的休息時間，參與社區(qū)活動，服務(wù)社區(qū)居民，接受社區(qū)監(jiān)督，并把在職黨員、機關(guān)干部的表現(xiàn)情況作為年終考核、職務(wù)晉升的重要依據(jù)，實施考核管理。

2.創(chuàng)新工作體系，完善服務(wù)機制。區(qū)域化黨建要取得長效發(fā)展，必須從靠行政強勢推動轉(zhuǎn)變到靠制度協(xié)調(diào)約束上來。應(yīng)進一步完善區(qū)域一體化的黨建領(lǐng)導(dǎo)體制和工作運行機制，強化省、市基層黨建工作機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，重點探索社會化的黨建運行機制、規(guī)范化的民主協(xié)商機制、長效化的保障激勵機制，不斷完善“上下聯(lián)動、橫向互動、優(yōu)勢帶動”的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，為社會建設(shè)和管理提供堅強組織保障。

推廣建立聯(lián)系群眾、了解反映群眾訴求、協(xié)同解決群眾問題的“三訪” “三個服務(wù)”工作體系，探索建立黨員干部普遍直接聯(lián)系群眾的長效機制?！叭L”即走訪，基層黨組織要建立主動走訪聯(lián)系身邊群眾的制度；下訪，機關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要建立定期下訪基層、聯(lián)系群眾、幫助解決問題的制度；接訪，建立黨代表、黨員人大代表和政協(xié)委員定點接訪、聯(lián)系群眾制度，在社區(qū)黨員服務(wù)中心建立代表工作室和公布代表接待日。同時建立以解決問題為導(dǎo)向的“三個服務(wù)機制”，即群眾自助互助服務(wù)機制、社區(qū)窗口受理服務(wù)機制、上下級黨組織協(xié)調(diào)協(xié)同服務(wù)機制。通過“三訪”和“三個服務(wù)機制”，建立起聯(lián)系服務(wù)群眾的工作體系，即以城鄉(xiāng)社區(qū)為平臺，依托黨員、黨員干部和各級黨組織構(gòu)建走訪聯(lián)系群眾——收集反映訴求——協(xié)調(diào)解決問題——群眾滿意度測評的完整工作回路。

建立省、市領(lǐng)導(dǎo)、黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系基層制度。著力打造領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、上級黨組織與基層的“直通車”。充分發(fā)揮黨代表、人大代表、政協(xié)委員們在密切黨群關(guān)系、密切聯(lián)系人民群眾中的獨特作用，按照黨代表與人大代表和政協(xié)委員結(jié)合、省級代表和市級代表相結(jié)合的原則，實行省、市黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系社區(qū)制度，實現(xiàn)每位代表都聯(lián)系村（居）委會，每個村（居）委會都有代表聯(lián)系。

3.創(chuàng)新工作方法，提升服務(wù)效能。按照便于黨員參加活動、便于黨組織發(fā)揮作用的要求，創(chuàng)新探索“兩新組織黨建” “行業(yè)黨建” “項目黨建” “產(chǎn)業(yè)鏈黨建” “樓宇黨建” “網(wǎng)格黨建” “商圈黨建”等組建方式，努力把黨的組織建在經(jīng)濟社會發(fā)展最活躍的細胞上。要以建設(shè)服務(wù)型黨組織為龍頭，在強化服務(wù)中體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)核心作用，深化“黨建帶群建”，引導(dǎo)各類社會組織共同參與基層治理。

推行“社區(qū)黨員登記”制度。凡在社區(qū)居住或者從業(yè)的黨員特別是流動黨員，均要到社區(qū)黨組織報到。社區(qū)黨組織依托社區(qū)服務(wù)中心，為轄區(qū)黨員提供組織關(guān)系接轉(zhuǎn)、就業(yè)技能培訓(xùn)、子女入托等服務(wù)，幫助黨員解決實際困難，凝聚他們向黨組織靠攏。為促進黨員發(fā)揮作用，努力打造“黨員在身邊、服務(wù)零距離”基層黨建創(chuàng)新品牌，要推行集中辦公、便民服務(wù)全程代理制，為社區(qū)群眾提供“一站式”服務(wù)，做到“小事不出社區(qū)、大事有人代理”。

開展基層黨組織“城鄉(xiāng)牽手共建”活動。采取“1+1+1”方式幫促潛力較大的村加快發(fā)展。每年選擇發(fā)展?jié)摿^大的村，由機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)結(jié)對幫促，結(jié)對單位共建基層組織、共過組織生活、共享黨建資源、共促科學(xué)發(fā)展。

開展黨的隊伍和工作力量“五進社區(qū)”活動。即市（區(qū)）委委員進社區(qū)、黨代表進社區(qū)、機關(guān)在職黨員進社區(qū)、黨員志愿者進社區(qū)、黨群工作者進社區(qū)，打造一支上下聯(lián)動的服務(wù)隊伍。

試行《中國共產(chǎn)黨黨員證》制度。以構(gòu)建城鄉(xiāng)一體黨員動態(tài)管理機制為核心，建立城鄉(xiāng)一體的黨員信息管理體系、黨員服務(wù)體系、黨員培育體系、黨內(nèi)激勵關(guān)懷幫扶機制、黨員共管機制為構(gòu)架，試行《黨員證》制度，切實增強黨員的主體意識，充分發(fā)揮黨員的主體作用，探索破解流動黨員管理難題。《黨員證》的主要功能一是政治身份證明，二是記載學(xué)習(xí)活動情況，三是行使黨員權(quán)利憑證。建議省委組織部統(tǒng)一印制《黨員證》，制定相關(guān)管理使用辦法，對《黨員證》的權(quán)屬主體、功能定位進行明確規(guī)范，完善相關(guān)配套制度。

4.加強文化引領(lǐng)，促進社會和諧。堅持以黨建文化引領(lǐng)社會文化，充分發(fā)揮文化育人的作用。把社會主義核心價值觀作為黨建文化的重要內(nèi)容，使之成為黨員干部和基層群眾所認同和共同遵守的基本理念、價值標準和行為準則。充分發(fā)揮先進黨建文化潛移默化、凝聚人心、引導(dǎo)激勵的積極作用，不斷激發(fā)廣大黨員群眾服務(wù)發(fā)展、促進和諧的動力。實施黨建品牌戰(zhàn)略。引入品牌理念，創(chuàng)建黨建品牌，強化示范引領(lǐng)，合力打造一批學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、幫扶性、文化型等“四型”區(qū)域化黨建工作特色品牌，形成“一區(qū)域一特色” “一區(qū)域一品牌”。

二、建設(shè)高素質(zhì)基層執(zhí)政骨干隊伍

1.加強教育培訓(xùn)，提升綜合素質(zhì)。創(chuàng)新教育培訓(xùn)方式，增強針對性和實效性，堅持“干什么學(xué)什么，缺什么補什么”，大力加強理想信念、思想道德和履職能力教育。加快推進黨員干部現(xiàn)代遠程教育優(yōu)化升級，推進遠程教育節(jié)目入戶，完善省、市兩級播出平臺管理。根據(jù)基層干部的特點和要求設(shè)置培訓(xùn)課程和內(nèi)容，精選教學(xué)課件，充實教學(xué)內(nèi)容，提高遠程教育的實效性。尤其要注重加強對基層黨員干部進行實用技術(shù)培訓(xùn)，切實提高其帶領(lǐng)群眾增收致富的能力和為群眾服務(wù)的能力，在為民服務(wù)中錘煉基層黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。

開展村（居）書記、主任能力建設(shè)輪訓(xùn)，圍繞做好新時期基層工作的必備能力素質(zhì)，進行能力框架設(shè)計，依托市、縣黨校開展能力建設(shè)輪訓(xùn)，每屆任期內(nèi)對村（居）書記、主任全部輪訓(xùn)一遍。實施村（居）兩委干部全員系統(tǒng)培訓(xùn)工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年結(jié)合中心工作、重點任務(wù)，制訂村（居）干部培訓(xùn)計劃，對兩委干部全部輪訓(xùn)一遍，每年集中培訓(xùn)時間不少于5天。發(fā)揮省、市干部網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)學(xué)院平臺作用，開發(fā)適應(yīng)新形勢要求的兩委干部網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)課程，為兩委干部建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)賬號，開展大規(guī)模的兩委干部網(wǎng)絡(luò)全員培訓(xùn)。

2.注重培養(yǎng)選拔優(yōu)秀人才。注重培養(yǎng)選拔有科學(xué)發(fā)展理念、有轉(zhuǎn)型發(fā)展思路、有改革創(chuàng)新精神的優(yōu)秀干部；注重選拔善于做群眾工作、善于調(diào)處基層矛盾、善于應(yīng)對突發(fā)事件、善于維護社會穩(wěn)定的優(yōu)秀干部。要在回鄉(xiāng)大學(xué)生和基層公務(wù)員中發(fā)掘優(yōu)秀人才，有針對性地進行培訓(xùn)和鍛煉，從中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）后備干部；在農(nóng)村致富能手和科技骨干中大力發(fā)展黨員，篩選培養(yǎng)致富型和科技型后備干部，鼓勵他們最大限度發(fā)揮在村（居）民眾中的影響力。開展基層黨建“三培養(yǎng)”活動，把黨員培養(yǎng)成致富能手，把致富能手培養(yǎng)成黨員，把黨員致富能手培養(yǎng)成村（居）干部。

3.鍛造高素質(zhì)黨組織書記隊伍。村（居）黨組織書記是“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子的核心和帶頭人，要把加強黨組織書記隊伍建設(shè)作為關(guān)鍵來抓，建立健全黨組織書記的培養(yǎng)選拔、責(zé)任監(jiān)督、教育培訓(xùn)、激勵保障等各項工作機制，著力培養(yǎng)造就一支守信念、講奉獻、有本領(lǐng)、重品行的黨組織書記隊伍。要進一步明確選拔標準，把思想政治好、帶富能力強、協(xié)調(diào)能力強的“一好雙強”優(yōu)秀黨員選拔為黨組織書記；要拓寬選人渠道，改進選拔方式，采取“三推一選” “公推直選”、面向社會公開選拔等方式，選好配強黨組織書記。

4.抓好發(fā)展黨員工作。要堅持有領(lǐng)導(dǎo)、有計劃地發(fā)展黨員，防止和避免突擊發(fā)展、長期不發(fā)展、發(fā)展數(shù)量大起大落等不正常現(xiàn)象?；鶎狱h組織必須不斷吸收先進分子，用新鮮血液補充黨的基層機體。[4]堅持“三優(yōu)先一為主”：村委會和村民小組干部、后備干部優(yōu)先；生產(chǎn)、工作骨干，回鄉(xiāng)大學(xué)生和婦女同志優(yōu)先；對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展有較大貢獻且政治素質(zhì)好的致富能人優(yōu)先；以35歲以下、大專以上文化程度青年為主要發(fā)展對象。各村（居）每年至少應(yīng)發(fā)展1名新黨員。黨員隊伍整體年齡偏老、文化偏低，或黨員數(shù)占戶籍人口數(shù)量比例偏低的，要加大發(fā)展黨員的力度。

5.推行縣委書記履行基層黨建工作責(zé)任專項述職制度。抓好基層黨建，關(guān)鍵在落實基層黨建責(zé)任制，特別是強化黨委書記作為基層黨建第一責(zé)任人的責(zé)任，形成“書記抓、抓書記”，一級抓一級的良好局面。推行縣委書記履行基層黨建工作責(zé)任專項述職制度，主要采取四項措施：一是實地考核，將年度黨建工作任務(wù)細化分解，明確評分標準，采取聽取匯報、隨機抽樣、實地查看、黨員群眾民主測評等方式進行全方位考核。二是部門評議，組織基層黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位結(jié)合各自業(yè)務(wù)特點，從不同側(cè)面對各地基層黨建工作成效進行評價。三是專項述職，按照縣委書記述職、市委分管領(lǐng)導(dǎo)點評、與會人員民主評議和市委書記總結(jié)四步進行，當(dāng)場公布述職評議結(jié)果，結(jié)果納入各縣領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價重要內(nèi)容。四是履職紀實，實行“一事一記”，隨時記錄縣委書記本人直接抓黨建工作的情況，每兩個月向市委黨建辦報送一次紀實情況。

三、因地制宜，創(chuàng)新基層治理架構(gòu)

為保持鎮(zhèn)—村這一基層基本組織架構(gòu)的穩(wěn)定，應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，因地制宜，探索三種鎮(zhèn)村治理模式，即探索“鎮(zhèn)自治” “鎮(zhèn)特治” “鎮(zhèn)兼治”及其村治模式，構(gòu)建與之相適應(yīng)的鎮(zhèn)村體制和村治模式。

1.“鎮(zhèn)自治”及其村治模式。在經(jīng)濟發(fā)達和群眾基礎(chǔ)好的地區(qū)，擴大新興城鎮(zhèn)的自主權(quán)，使之逐步發(fā)展為市（縣）以下的地方自治單位。堅持領(lǐng)導(dǎo)、議事、執(zhí)行三分離原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責(zé)黨的領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會負責(zé)決策和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)執(zhí)行。

2.“鎮(zhèn)特治”及其村治模式。在一些基層治理情況特別復(fù)雜、問題特別突出、基層組織軟弱渙散和干群關(guān)系緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力建設(shè)。重點解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村長期積累的突出矛盾，解決群眾反映強烈的突出問題，以實際成效取信于民，重建黨和政府與群眾的和諧互動關(guān)系，重塑黨和政府在老百姓心中的良好形象。建議由省級組織部牽頭，會同相關(guān)部門，對這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行排查，從省、市、縣抽調(diào)得力干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和相關(guān)村支部第一書記或其他重要職務(wù)，選優(yōu)配強領(lǐng)導(dǎo)班子特別是黨組織書記，簽訂責(zé)任狀，限期完成整改治理任務(wù)。這是一種特殊情況下的過渡模式，情況根本好轉(zhuǎn)后可以轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌Ｊ健?/p>

3.“鎮(zhèn)兼治”及其村治模式。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)實行介于“鎮(zhèn)自治”與“鎮(zhèn)特治”之間的一種模式。市（縣）將決策權(quán)、財權(quán)、部分執(zhí)法權(quán)等屬于地方的大部分權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責(zé)黨的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)執(zhí)行，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督委員會負責(zé)監(jiān)督。健全基層治理結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，因地制宜、穩(wěn)中求進、分步推進。群眾基礎(chǔ)好的地方可先探索自治重心下移，待條件成熟時再成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會，逐步向“鎮(zhèn)自治”模式過渡。

四、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）關(guān)系

1.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從管制型、主導(dǎo)型向服務(wù)型、指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，逐步形成“小政府、大社會”的基層治理體系。凡是村（居）可以承擔(dān)的均下放給村（居），凡是可由市場機制決定和解決的都交給市場，凡是可由社會組織承擔(dān)的事務(wù)都交給社會組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)槁鋵嵳?、社會管理和公共服?wù)，為基層社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境條件，而不再設(shè)定經(jīng)濟增長指標，不再對經(jīng)濟增長目標負責(zé)。要“推進簡政放權(quán)的行政管理體制改革，弱化條條專政，減少上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的指令性計劃和布置的任務(wù)”。[5]

推進行政審批標準化、服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)化和辦事程序高效化，推進網(wǎng)上辦事向村（居）延伸，打通“最后一公里”，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心為龍頭，村公共服務(wù)站為基礎(chǔ)的全覆蓋的便民利民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。大力推行權(quán)力清單制度，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單，改進優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單和權(quán)力運行流程圖，建立健全事前事中事后監(jiān)管制度。

2.明確職責(zé)范圍。分別明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職責(zé)范圍和村（居）的職責(zé)范圍，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）的運作流程和辦事程序，切實理順兩者關(guān)系。建立村（居）行政事務(wù)準入制，減輕村（居）委會行政負擔(dān)，增強村（居）委會自治和服務(wù)功能。省級層面出臺理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）關(guān)系，權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)，責(zé)、權(quán)、利配套，購買村兩委服務(wù)的政策文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會工作、村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的規(guī)則，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治有機銜接、行政功能與自治功能互補、政府力量與社會力量互動。

3.試點建設(shè)新型社區(qū)。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)試點建設(shè)新型社區(qū)，取消街道辦事處，重塑城市基層治理架構(gòu)，形成市—區(qū)—社區(qū)三級管理，推動扁平化管理和公共服務(wù)下沉，解決街道辦事處失之于大、居委會失之于小的問題。新型社區(qū)以地域面積和服務(wù)半徑為主要依據(jù)，兼顧人口數(shù)量、居民認同感、治安管理、公共服務(wù)資源配置等因素，一般每個社區(qū)面積2—3平方公里、人口2—4萬人，形成15分鐘生活服務(wù)圈。建立以社區(qū)黨委為核心，駐區(qū)單位黨組織共同參與的區(qū)域化“大黨委”，居民議事會、社區(qū)服務(wù)中心的“一委一會一中心”社區(qū)治理架構(gòu)。社區(qū)不再承擔(dān)經(jīng)濟職能，不再接受經(jīng)濟指標考核，主要承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)職能。

4.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）雙向考核機制。推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）雙向考核工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對村（居）實施、承接、辦理、完成基本公共服務(wù)事項等進行績效考核，村（居）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提供的基本公共服務(wù)項目、經(jīng)費、力量和針對性、持續(xù)性、適合度等進行評議和反饋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）試點建立基本公共服務(wù)基金制度，建立村（居）完成基本公共服務(wù)的配套獎勵制度。省級層面出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和職能部門與村（居）委會雙向考核辦法。同時，改革激勵考核機制，提高考評績效。不斷規(guī)范考核主體、考核指標和考核程序。嚴格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項，堅決清理規(guī)范各類評比達標表彰活動。

5.完善基層重大事項決策制度。開展縣級職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）重大事項決策社會征詢、專家論證、公示聽證“三項制度”的試點工作。實施“四步工作法”：建立目錄，清晰界定決策事項；擴大民主，明確群眾參與途徑；實時跟蹤，健全糾偏改正系統(tǒng)；全程紀實，落實決策責(zé)任追究。

五、加強村（居）兩委建設(shè)

1.創(chuàng)新體制機制。強化村（居）黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，夯實黨的領(lǐng)導(dǎo)的群眾基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)，試行村（居）黨組織負責(zé)人的黨內(nèi)競選，并將黨內(nèi)競選與群眾評議結(jié)合起來。建立健全以黨組織書記為召集人的黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟組織等聯(lián)席會議制度，建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村（居）民主生活會、述職述廉、民主評議等制度，提高黨組織統(tǒng)攬全局的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。進一步明確基層黨組織職責(zé)內(nèi)涵，創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式和服務(wù)社群機制。大力推行“四民主工作法”，切實做到民主提事、民主決事、民主理事、民主監(jiān)事；認真貫徹“四議兩公開”制度，重大事項實行村黨支部會提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民會議決議，決議內(nèi)容公開、實施結(jié)果公開。推進村（居）委會“去行政化”，增強村（居）委會自治和服務(wù)能力。

2.理順兩委與集體經(jīng)濟組織的“政經(jīng)關(guān)系”。村兩委與村集體經(jīng)濟組織的“政經(jīng)關(guān)系”一直是困擾我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和基層治理的重要問題。自中央提出全面推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來，全國各地進行了積極探索，以三種實踐創(chuàng)新模式為典型，即廣東南海的“政經(jīng)分離”、江蘇楓橋的“政經(jīng)分開”、浙江溫州的“三分三改”。[6]三種模式各有其特點和優(yōu)勢，各地可根據(jù)自身實際學(xué)習(xí)借鑒。

一是廣東南海的“政經(jīng)分離”模式。廣東南海自改革開放以來，一直是經(jīng)濟發(fā)展和體制改革的先發(fā)地區(qū)。新時期，南海著力推進以“政經(jīng)分離”為核心的改革路徑，逐步形成基層黨組織、村級自治組織和村集體經(jīng)濟組織各歸其位、各負其責(zé)的治理新格局。通過分離基層領(lǐng)導(dǎo)干部選舉和任職，從自治組織中剝離集體經(jīng)濟組織，理順集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系并進行賬目分離。[7]開設(shè)行政賬目與經(jīng)濟賬目，實行資產(chǎn)、賬務(wù)和核算三分離等措施，創(chuàng)新農(nóng)村基層治理制度，打破“三位一體”的管理體制，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理由“政經(jīng)合一”向“政經(jīng)分離”模式的根本轉(zhuǎn)換。南?！罢?jīng)分離”改革在保護農(nóng)民權(quán)益的前提下，兼顧了效率、公平與社會穩(wěn)定，破解了城鄉(xiāng)二元制難題，對新時期深化農(nóng)村改革和推進城鄉(xiāng)一體化進程具有重要意義。[6]

二是江蘇楓橋的“政經(jīng)分開”模式。其根本原則是行政類事務(wù)劃歸社區(qū)管理、經(jīng)濟類職能留給股份合作社。同時，以村民入股的方式組建村級股份合作社，打破傳統(tǒng)的行政村管轄格局，進行社區(qū)化管理，由社區(qū)承擔(dān)原行政村負責(zé)的行政事務(wù)，基本公共服務(wù)開支全部由財政承擔(dān)。此外，在社區(qū)硬件的配置、專業(yè)社工隊伍的建設(shè)以及公共服務(wù)等多方面采取優(yōu)化措施，基本形成規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的基層服務(wù)體系。[8]

三是浙江溫州的“三分三改”模式?！叭帧笔侵刚?jīng)、資地以及戶產(chǎn)的分開。其中，“政經(jīng)分開”是指村“兩委”與村集體經(jīng)濟組織的分離，“資地分開”是指農(nóng)村集體土地資產(chǎn)和其他非土地集體資產(chǎn)分開，“戶產(chǎn)分開”是指戶口與產(chǎn)權(quán)相互分離?！叭摹笔侵腹筛摹⒌馗?、戶改。此三項改革分別是指對農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)進行股份化改革的股改，組建土地合作社等多種方式明確土地承包農(nóng)戶股份的股改，以及去除依附在原有農(nóng)村戶口上的一系列附屬功能的戶籍改革，[9]從而實現(xiàn)農(nóng)民與市民之間以及城鄉(xiāng)之間的待遇基本平等之目的。溫州“三分三改”對農(nóng)村基層治理模式進行了革新與實踐，促進了城鄉(xiāng)基層社會融合、統(tǒng)籌發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型。[10]

3.優(yōu)化兩委班子整體結(jié)構(gòu)。要注重將優(yōu)秀大學(xué)生村官、經(jīng)濟能人、行業(yè)帶頭人中的優(yōu)秀分子選拔到村（居）兩委干部隊伍中來，進一步選優(yōu)配強村（居）兩委班子。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的村（居）兩委干部隊伍要形成以40歲左右、大專以上文化為主體的梯次結(jié)構(gòu)。建議全面實施“一村（居）一名大學(xué)生工程”。

4.加強后備干部隊伍建設(shè)。認真實施“四個培養(yǎng)”工程，即把黨員培養(yǎng)成能人、把能人培養(yǎng)成黨員、把黨員能人培養(yǎng)成村干部、把優(yōu)秀村干部培養(yǎng)成村書記。建立健全村（居）兩委后備干部培養(yǎng)選拔機制，各地根據(jù)實際情況，每個村（居）確定2—3名35歲以下、有一定文化程度和基層工作經(jīng)歷的兩委后備干部進行培養(yǎng)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位建立后備干部人才庫。

5.建立兩委班子任期目標責(zé)任制。村（居）兩委班子對任期內(nèi)的工作要制定明確的目標，在村（居）民中進行公開承諾。每年要研究確定辦若干事關(guān)群眾切身利益的好事實事，年初承諾、年終兌現(xiàn)，并向群眾公示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委要根據(jù)各項事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，結(jié)合各村（居）實際，為村（居）班子制定適當(dāng)?shù)娜纹谀繕撕湍甓饶繕耍⒑炗喣繕素?zé)任書，作為考核評價村（居）兩委干部工作的重要依據(jù)。

6.建立村（居）工作實績量化考核評價體系。實行村（居）兩委班子年度工作量化考評制度，出臺《村（居）兩委年度工作量化評比辦法》，對村（居）兩委年度工作進行綜合考評。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)抓好考核工作的具體實施，結(jié)合每年組織兩委班子及成員進行述職評議活動，接受黨員和群眾的雙重評議，對班子作出客觀公正的評價，考核結(jié)果作為評優(yōu)、獎勵的主要依據(jù)。對考核不稱職的兩委干部要進行誡免談話，對經(jīng)教育仍不認真履行職責(zé)、工作出現(xiàn)嚴重失誤或有違法違紀行為的干部，及時予以調(diào)整或罷免。

7.建立基層組織財政保障體制。 省級層面研究出臺建立村（居）基層組織經(jīng)費保障自然增長機制和基層基本公共服務(wù)經(jīng)費保障制度，出臺進一步提高村干部待遇和社會保障水平的文件。組織部門可以從黨費中拿出一部分支持基層黨組織建設(shè)，解決基層黨組織的迫切需求。要研究解決村務(wù)監(jiān)督委員會辦公經(jīng)費和成員待遇問題，研究解決離任村干部待遇問題，建立在職村干部待遇和村兩委辦公經(jīng)費自然增長機制。

六、培育發(fā)展和有效監(jiān)管社會組織

1.建立健全黨建帶團建、工建、婦建制度。加強以黨組織為核心的村（居）組織配套建設(shè)，配強村（居）團組織、工會、婦女組織班子，帶動整個村（居）基層組織的建設(shè)；指導(dǎo)和幫助團組織、工會、婦女組織健全各種管理制度；督促指導(dǎo)各基層組織開展各種教育活動，進一步增強各基層組織的活力，形成互聯(lián)互動、互促共進的生動局面。

發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，強化基層組織對各種社會組織的樞紐和帶動功能，著力培育發(fā)展一批立足社區(qū)、貼近居民的基層群眾生活類社會組織，并在承接服務(wù)、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾和反映訴求中發(fā)揮其積極作用，使之成為政府提供公共服務(wù)的得力助手。同時，充分發(fā)揮村（居）民自治協(xié)會組織作用，培育和壯大文化活動協(xié)會、專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、互助協(xié)會、志愿者協(xié)會等社會組織，鼓勵這些組織通過登記報備合法化，并將一部分政府服務(wù)功能轉(zhuǎn)移給這些社會組織。

2.培育發(fā)展社區(qū)樞紐型社會組織。堅持社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才“三社聯(lián)動”，努力形成社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體、社區(qū)社會組織為補充的社區(qū)管理服務(wù)格局。社區(qū)樞紐型社會組織是指同一社區(qū)內(nèi)各類社會組織自愿組成的聯(lián)合性社會團體。社區(qū)社會組織普遍存在弱、小、散等不足，培育發(fā)展樞紐型社會組織，對整合場地、資金、技術(shù)、人才等資源，提升社區(qū)社會組織公共服務(wù)能力，提高資源的利用率等有著重要作用。

要堅持示范引導(dǎo)，努力打造一批建設(shè)質(zhì)量高、綜合服務(wù)能力強、具有示范效應(yīng)的社區(qū)樞紐型社會組織。建議省民政廳將社區(qū)樞紐型社會組織列入省級福彩公益金資助社會組織項目范圍，逐年選擇資助一批社區(qū)基礎(chǔ)條件好、社會組織體系發(fā)達的社區(qū)樞紐型社會組織。市、縣民政部門要帶頭將相關(guān)社區(qū)公共服務(wù)，通過職能轉(zhuǎn)移、購買服務(wù)、授權(quán)委托等方式，交給社區(qū)樞紐型社會組織牽頭或監(jiān)督組織實施；積極爭取公共財政或運用福彩公益金，以資助、補貼和獎勵形式，扶持社區(qū)樞紐型社會組織發(fā)展。同時，要引導(dǎo)社區(qū)樞紐型社會組織加強自身建設(shè)，建立健全獨立自主、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，根據(jù)工作需要聘用持有職業(yè)水平證書的社工專業(yè)人才，努力提升服務(wù)能力，真正把社區(qū)樞紐型社會組織打造成為孵化培育、資源整合、聯(lián)系協(xié)調(diào)、自律管理的綜合服務(wù)平臺。

3.創(chuàng)新志愿服務(wù)體制。創(chuàng)新志愿服務(wù)模式，構(gòu)建與社會服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)服務(wù)項目緊密結(jié)合的志愿服務(wù)體制，形成由社會服務(wù)機構(gòu)發(fā)展義工隊伍、由社工帶領(lǐng)義工的社會服務(wù)模式。組建以黨員為骨干的志愿者服務(wù)隊，切實解決群眾關(guān)心的熱點難點問題。創(chuàng)新義工注冊管理體制和表彰激勵機制，促進志愿服務(wù)常態(tài)化、規(guī)范化，提升志愿服務(wù)的績效。

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