“政治與行政二分”思想的價(jià)值透析與實(shí)踐超越

王孝剛 任波

摘要：伍德羅·威爾遜提出的政治與行政兩分思想，契合了工業(yè)革命后資本主義社會(huì)的政治發(fā)展和國家治理需要，為不斷提高公共行政發(fā)展水平提供了技術(shù)路徑，有力地支撐和促進(jìn)了公共行政學(xué)學(xué)科的產(chǎn)生和發(fā)展。雖然這一思想從提出伊始就一直飽受批評，但時(shí)至今日其仍然是政治學(xué)和公共行政學(xué)理論研究的重要出發(fā)點(diǎn)，并在20世紀(jì)80年代以來的全球治道變革實(shí)踐中扮演著重要角色。在我國全面深化改革的背景下，科學(xué)梳理公共行政學(xué)的學(xué)科發(fā)展，對這一思想進(jìn)行深入的理論分析和價(jià)值透析，比照各國政府治理變革的實(shí)踐脈絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展與行政改革的同步并舉與有機(jī)融合，對于推進(jìn)我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

關(guān)鍵詞：“政治與行政二分思想”；公共行政；治道變革；國家治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2017）08-0045-05

作者簡介：王孝剛（1980-），男，山東淄博人，宿遷學(xué)院法政學(xué)院講師，研究方向：地方治理與政策創(chuàng)新；任波（1966-），女，長春人，吉林大學(xué)副研究員，研究方向：教育管理、思政、國民經(jīng)濟(jì)。

一、“政治與行政二分”思想提出的時(shí)代場景

盡管行政管理活動(dòng)歷時(shí)久遠(yuǎn)，但是作為一門學(xué)科的公共行政學(xué)則是近代社會(huì)的產(chǎn)物。1887年，伍德羅·威爾遜在美國《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表的《行政學(xué)之研究》一文中提出了著名的政治與行政二分思想。作為公共行政研究的理論基石，政治與行政二分理論的提出“標(biāo)志著公共行政成為一個(gè)獨(dú)立研究領(lǐng)域的開端”，[1]對西方公共行政的研究產(chǎn)生了革命性的影響，直接催生了現(xiàn)代公共行政學(xué)的產(chǎn)生。任何理論的提出都是特定時(shí)代環(huán)境的產(chǎn)物，也只有因應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的理論，才具有強(qiáng)大的解釋力和生命力。威爾遜提出政治與行政兩分的思想有其深層的主客觀原因。一方面，這一思想的提出與威爾遜個(gè)人的政治價(jià)值取向、理論研究經(jīng)歷等主觀條件緊密相關(guān)，可以視為是個(gè)人學(xué)術(shù)旨趣和理論創(chuàng)新的結(jié)果；另一方面，這一思想深刻地反映了資本主義社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展及其對國家治理活動(dòng)的新要求，它又是特定時(shí)代條件的必然產(chǎn)物。

第一，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對公共行政效率提出了更高要求。早期的資本主義社會(huì)崇尚經(jīng)濟(jì)自由，過于強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場“無形之手”的調(diào)節(jié)作用，而對政府“有形之手”則懷有天生的忌憚，甚至是敵意。因此，政府職能被最大限度地壓縮，扮演著一種“守夜人”的角色。伴隨著經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，社會(huì)矛盾和沖突的不斷凸顯，勞資沖突、失業(yè)、救濟(jì)、公共福利、國民教育等問題開始爆發(fā)，亟待政府介入并妥善解決。雖然這一時(shí)期尚未形成政府強(qiáng)力干預(yù)的格局，但是政府職能擴(kuò)張和行政管理部門觸角到處延伸也開始顯現(xiàn)。與此形成鮮明對比，政府飽受行為雜亂無章、人浮于事、行政效率低下等問題的困擾，迫切需要進(jìn)行政治與行政改革?！皥?zhí)行一部憲法正變得比制定一部憲法要困難得多”[2]也越來越成為社會(huì)的共識。隨著行政執(zhí)行功能的不斷突顯，社會(huì)各界寄希望于通過增強(qiáng)執(zhí)行能力和提高政府的效率，為市場的健康發(fā)展提供有力的保障。在此背景下，研究政府執(zhí)行活動(dòng)的一般規(guī)律和技術(shù)要求就成為一種現(xiàn)實(shí)需要，將政治與行政進(jìn)行兩分可以專注于對行政的研究，也有助于從技術(shù)層面探索改進(jìn)行政效率的具體路徑。因此，政治與行政兩分的思想客觀上契合了資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府職能和執(zhí)行效率的要求，順應(yīng)了人們對于政府在克服市場失靈和促進(jìn)公共利益方面的期待。

第二，競爭性政治的畸形發(fā)展及其弊端日益顯露。競爭性政治被視為是資本主義民主價(jià)值的體現(xiàn)，是確?！爸鳈?quán)在民”原則的制度保障。但是，美國早期的政黨分贓存在著任人唯親等問題，造成行政效率低下，官吏舞弊，黨派傾軋，管理混亂，政局不穩(wěn)。這些弊端激起了美國民眾的強(qiáng)烈不滿，人們在紛紛質(zhì)疑政府合法性的同時(shí)，迫切要求改革官吏制度?！罢闻c行政二分的背景是西方政治文化的總體，但是最為直接的原因主要是政治上的多黨制和行政體系中的公務(wù)員制度建設(shè)這樣兩個(gè)方面推動(dòng)了政治與行政的兩分?！盵3]正是在此背景下，威爾遜提出了政治與行政兩分的思想。他指出，“行政（應(yīng)該）置身于政治領(lǐng)域特定的范圍之外。行政問題并非政治問題，雖然政治確定了行政的任務(wù)，但它無需自找麻煩地去操縱行政機(jī)構(gòu)”，“行政領(lǐng)域是一種事務(wù)化領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的混亂和沖突相去甚遠(yuǎn)。行政學(xué)研究的目的就在于把行政執(zhí)行方法從經(jīng)驗(yàn)性試驗(yàn)的混亂和浪費(fèi)中拯救出來，并使之深深植根于穩(wěn)定的原則之上?！盵2]因此，在威爾遜看來，讓行政活動(dòng)從這種競爭性的政治過程中“解放”出來，一方面可以更好地發(fā)揮行政的功能，提升國家治理的效率和效能，另一方面也有助于厘清政治活動(dòng)的邊界，為解決美國政治生活中的現(xiàn)實(shí)問題提供保障。

第三，公共行政活動(dòng)的技術(shù)取向及其催化作用。隨著第二次技術(shù)革命席卷而來，現(xiàn)代企業(yè)管理理念日漸盛行，在促進(jìn)私人部門管理產(chǎn)生革命性變革的同時(shí)，也不斷地啟發(fā)著人們對行政執(zhí)行活動(dòng)的認(rèn)識和思考，越來越多的人開始傾向于把公共行政活動(dòng)視為技術(shù)性現(xiàn)象加以理解。與政治活動(dòng)所追求的民主性、代表的普遍性相比，執(zhí)行活動(dòng)日益開始被廣泛地視為一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)的技術(shù)活動(dòng)。因此，19世紀(jì)7、80年代，英國率先以文官制度改革為契機(jī)，強(qiáng)化政府行政管理活動(dòng)的專業(yè)化傾向，無論在政府的職能分工、機(jī)構(gòu)設(shè)置與流程再造，還是在人才錄用和培養(yǎng)方面，這種專業(yè)化的導(dǎo)向日益明顯。顯然，威爾遜提出政治與行政兩分的思想，將政治與行政現(xiàn)象區(qū)分開來，有助于更好地從技術(shù)層面探討公共行政特點(diǎn)，也為提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)水平奠定基礎(chǔ)。1883年美國通過的《文官改革法案》也確立了政務(wù)官與事務(wù)官相分離的人事管理制度，政務(wù)官的活動(dòng)主要圍繞政治選舉和決策展開，事務(wù)官則主要從事政策執(zhí)行即行政活動(dòng)。人事格局上的區(qū)分反映在國家政治活動(dòng)中必然要求行政從宏觀的政治活動(dòng)中分離出來，成為掌握特定行政管理專業(yè)技能的事務(wù)官的專有活動(dòng)。顯然，政治與行政兩分的思想契合了這種發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件，對資本主義國家這一時(shí)期的行政改革產(chǎn)生了積極的催化作用。

二、“政治與行政二分”理論的內(nèi)涵

“威爾遜的學(xué)術(shù)要求就是把行政學(xué)研究從政治學(xué)中分離出來，使之成為一門獨(dú)立的學(xué)科和專門的學(xué)問?！盵4]這既是這一思想后繼者的學(xué)術(shù)研究目標(biāo)，也成為公共行政學(xué)學(xué)科發(fā)展的源動(dòng)力之一。

第一，在“三權(quán)分立”之外對國家公共權(quán)力的另一種功能性劃分。威爾遜認(rèn)為，舊有的分類法將政府的權(quán)力與功能分為立法、行政、 司法三類，并不符合事實(shí)。所有的政府僅執(zhí)行兩種基本功能：一為“政治”，即一般政策及法律之制定；另一為“行政”（administration），即將政策及法律應(yīng)用到特定的個(gè)人及情境。在共同體生活中這兩個(gè)方面的活動(dòng)是不同的，行政管理的問題并不屬于政治問題。他從三個(gè)方面對此進(jìn)行了解釋：一是普遍性與個(gè)別性的關(guān)系。政治是政府在重大且?guī)в衅毡樾允马?xiàng)方面的國家活動(dòng)；而行政則是政府在個(gè)別、細(xì)致和技術(shù)方面的國家活動(dòng)。二是活動(dòng)內(nèi)容的同構(gòu)型與異質(zhì)性的關(guān)系。就行政活動(dòng)本身而言，它是國家所共有的相似性很強(qiáng)的工作，其主要內(nèi)容是執(zhí)行性的活動(dòng)；而政治活動(dòng)在內(nèi)容上則是異質(zhì)性的，它注重的是思想、價(jià)值和利益的表達(dá)。如果說民主政治的價(jià)值內(nèi)核是自由表達(dá)，那么政治活動(dòng)體現(xiàn)的是個(gè)體的自主性。三是活動(dòng)主體的差異性。政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。雖然政治活動(dòng)包括確認(rèn)行政管理任務(wù)，但是，政治無需也無力直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)，否則不僅事與愿違，而且還是自找麻煩?；诖?，威爾遜的結(jié)論是：由于行政是如此有別于政治， 行政應(yīng)該保持非政治的，因?yàn)樾姓栴}不是政治問題，行政領(lǐng)域具有事務(wù)性。[2]當(dāng)然，在威爾遜及其追隨者的研究視閾中，政治與行政的二元?jiǎng)澐?，并不是對“三?quán)分立”的覆蓋或替代，而是從實(shí)現(xiàn)國家治理職能的層面對公共權(quán)力進(jìn)行的功能性劃分。

第二，伍德羅·威爾遜倡導(dǎo)公共行政應(yīng)該追求極致的效能，故應(yīng)與政治有所區(qū)別。這個(gè)強(qiáng)調(diào)官僚體系效率的思維，呼應(yīng)美國建國時(shí)期漢密爾頓等人認(rèn)為美國必須建立一個(gè)強(qiáng)大的行政體系的理念，而與杰弗遜和麥迪遜等聯(lián)邦主義者強(qiáng)調(diào)民主制衡與授權(quán)的想法分庭抗禮。因此，從伍德羅·威爾遜開始形成了一股強(qiáng)調(diào)官僚理性的知識傳統(tǒng)，包括統(tǒng)一的指揮權(quán)與官僚決策的理性計(jì)算等核心的概念，這些概念受到古立克、厄威克、西蒙等學(xué)者的完善和修正。奧斯特洛姆認(rèn)為，20世紀(jì)60年代之后發(fā)展出來的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，足以回應(yīng)這些知識傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)，主張領(lǐng)域交疊之多重組織的治理形態(tài)——某種接近網(wǎng)絡(luò)治理的概念，才能真正符合效率的要求。

第三，進(jìn)一步突顯國家治理的技術(shù)向度，注重效率導(dǎo)向下的治理工具創(chuàng)新。伍德羅·威爾遜認(rèn)為，“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解，首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！盵2]在這里，威爾遜提出了兩個(gè)緊密相關(guān)的問題，即“政府應(yīng)該管什么”和“選擇何種工具達(dá)成公共目標(biāo)”。在他看來，契合時(shí)代發(fā)展需要的政府行政活動(dòng)，必須進(jìn)一步突出效率取向，為此，就要關(guān)注政府中的“執(zhí)行方法”問題。他曾深刻地指出，“人們長期而且成功地研究了抑制行政權(quán)力的藝術(shù)，卻因而經(jīng)常忽視了改善執(zhí)行方法的藝術(shù)……行政學(xué)的目的就在于把執(zhí)行方法從經(jīng)驗(yàn)性實(shí)踐的混亂和浪費(fèi)中拯救出來，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原理之上。”[2]“執(zhí)行方法”實(shí)際上也就是政策工具或治理工具的問題。威爾遜對這一問題的關(guān)注也開辟了公共行政學(xué)的一個(gè)重要研究領(lǐng)域。

三、“政治-行政二分”的理論價(jià)值與實(shí)踐意義

在此后的一百多年間，圍繞著“政治與行政兩分”的思想觀點(diǎn)，包括政治學(xué)和公共行政學(xué)界的諸多理論研究者，展開了持續(xù)的探討和論戰(zhàn)，這成為學(xué)科發(fā)展和行政改革實(shí)踐演進(jìn)的重要線索。盡管政治與行政兩分法理論是學(xué)術(shù)界長期爭議的焦點(diǎn)，但是這一學(xué)說無論是對學(xué)科發(fā)展還是對政府現(xiàn)實(shí)的管理實(shí)踐都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。處于后工業(yè)時(shí)代的社會(huì)歷史條件下，政治與行政兩分的思想對于全面審視政治過程與政府治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，進(jìn)一步明確政府改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，科學(xué)地選擇推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的策略具有重要意義。

第一，政治與行政兩分思想具有重要的學(xué)科研究意義。任何學(xué)科的產(chǎn)生都是社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物。進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代以后，隨著社會(huì)公共事務(wù)日益復(fù)雜，政治活動(dòng)與公共行政之間形成了日益明顯的界分，政府行政管理中的技術(shù)色彩不斷突顯，效率導(dǎo)向逐漸被各方所重視，傳統(tǒng)的政治學(xué)主題和分析路徑已經(jīng)難以完全涵蓋對這些問題的思考。行政學(xué)大師德懷特·沃爾多指出：“政府必要的成分就是行政，而且行政是政府最大的部分，我們怎么能夠忽略它呢？”[5]正是基于這一社會(huì)歷史背景，威爾遜指出：“行政處于政治的適當(dāng)范圍之外，行政問題不是政治問題……這種行政與政治的區(qū)別就現(xiàn)在而言，很高興地說，已是明確到不必要再進(jìn)一步討論。盡管政治為行政設(shè)定任務(wù)，但行政并不應(yīng)受政治的控制?！盵2]顯然，政治與行政兩分的思想不僅是一種經(jīng)驗(yàn)性描述，也是一種建構(gòu)性的理論假說，其目標(biāo)是正確認(rèn)識政治與行政兩種活動(dòng)的區(qū)別，建構(gòu)起適合工業(yè)化社會(huì)需要的公共行政模式。公共行政學(xué)學(xué)科也正是隨著研究目標(biāo)和內(nèi)容的轉(zhuǎn)向，建構(gòu)和形成了自己的理論體系，并且突出了政府和行政的視角，在與政治活動(dòng)的“分立”中突出了專業(yè)化的特征，使行政活動(dòng)成為了國家治理的技術(shù)維度。

第二，政治與行政兩分思想具有重要的方法論意義。政治與行政兩分思想以凸顯行政領(lǐng)域的獨(dú)立性和專業(yè)性為切入點(diǎn)，著力實(shí)現(xiàn)政治與行政平衡發(fā)展的良好態(tài)勢，最終形成社會(huì)整體共同的“善”，這對于我們更好地把握政府治理的價(jià)值導(dǎo)向，充分發(fā)揮公共行政活動(dòng)的專業(yè)性和效率優(yōu)勢具有重要的方法論意義，這也正是政治與行政兩分法的精神和價(jià)值所在。與農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展條件下未分化的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)不同，政治與行政兩分思想體現(xiàn)了一種與工業(yè)化時(shí)代相契合的公共行政價(jià)值取向。一方面，按照馬克斯·韋伯倡導(dǎo)的、以理性和效率為導(dǎo)向的官僚科層制，建立起了層級節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)，形成了規(guī)范化的工作流程，并且獲得了專業(yè)化管理工具，為提升公共行政的效能奠定了基礎(chǔ)；另一方面，通過構(gòu)建一整套專業(yè)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了公共行政效果的可預(yù)見性和可評估化。因此，政治與行政兩分思想為我們充分借鑒工業(yè)化時(shí)代的管理理念，推進(jìn)組織變革和治理技術(shù)創(chuàng)新提供了理論立足點(diǎn)和實(shí)踐切入點(diǎn)。當(dāng)前，我們提出了實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，這就要求在推進(jìn)政府治理模式深度轉(zhuǎn)型的過程中，既需要認(rèn)識到行政改革與政治建設(shè)有著各自的具體目標(biāo)和實(shí)踐要求，同時(shí)又必須看到這兩者之間具有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性，這種方法論指導(dǎo)對于我國的改革具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

第三，政治行政兩分思想具有改革的實(shí)踐指導(dǎo)意義。威爾遜的政治與行政兩分思想經(jīng)過了古德諾等人的發(fā)展，不僅形成了一種行政學(xué)研究的理論傳統(tǒng)，而且對此后的政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代以后，人類社會(huì)的政治發(fā)展與行政變革相對分離的趨勢日益明顯，在事實(shí)上形成了兩條相對獨(dú)立發(fā)展的主線。按照政治與行政兩分的思想，政治發(fā)展需要充分體現(xiàn)民主導(dǎo)向，其實(shí)踐路徑主要是通過改革和完善選舉政治，擴(kuò)大公民的選舉權(quán)，確?！皣乙庵镜谋磉_(dá)”符合現(xiàn)代民主的價(jià)值理念和實(shí)踐要求。政府的行政活動(dòng)則是在堅(jiān)守民主政治基本原則的前提下，著力從提升政府治理效能的目標(biāo)出發(fā)，重視政府模式的設(shè)計(jì)和治理工具的創(chuàng)新。特別是在管理主義思潮大行其道、專家治國理念風(fēng)行的歷史時(shí)期，政治與行政兩分的跡象更加明顯，政府行政事務(wù)深深地烙上了專業(yè)技術(shù)的標(biāo)簽。20世紀(jì)80年代以來的政府改革運(yùn)動(dòng)一開始也是高揚(yáng)管理主義的旗幟，力圖將企業(yè)家精神引入公共部門，以達(dá)到提升效率和降低成本的目標(biāo)。隨著公民參與運(yùn)動(dòng)的興起與發(fā)展，新公共服務(wù)理論開始從民主政治的理念出發(fā)，要求行政必須體現(xiàn)政治的原則，行政改革與政治發(fā)展的相融互動(dòng)有了新的體現(xiàn)，促進(jìn)政治發(fā)展與行政變革的相得益彰、協(xié)同發(fā)展成為治道變革的邏輯進(jìn)路。從政治與行政兩分的思想出發(fā)，既要看到政治與行政有著不同的發(fā)展區(qū)間，也要認(rèn)識到兩者并非沒有交集，要在“分立”中體現(xiàn)“融合”，這樣才能使政治發(fā)展與行政改革相得益彰，共同構(gòu)筑起國家和社會(huì)發(fā)展的平臺。

四、“政治與行政二分”理論的超越及其對推進(jìn)我國國家治理現(xiàn)代化的啟示

政治與行政兩分法在公共行政學(xué)科創(chuàng)建和理論奠基方面具有重要的理論指向和方法論應(yīng)用價(jià)值。直到今天，這一思想和原則對政府體系的設(shè)置、政治發(fā)展的進(jìn)程以及行政學(xué)研究的思維方式仍然產(chǎn)生著深刻的影響。雖然圍繞著政治與行政到底是否應(yīng)該，以及能否實(shí)現(xiàn)兩分一直是學(xué)界爭論的焦點(diǎn)，但是，毋庸置疑的是，進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后政治與行政兩類活動(dòng)的相對界分已是一種客觀事實(shí)。當(dāng)然，威爾遜的兩分法原則源于美國的價(jià)值傳統(tǒng)和三權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)，今天我們無論是進(jìn)行理論研究，還是實(shí)踐探索都不可能僅僅囿于威爾遜的思維框架，而是要立足于后工業(yè)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，著眼于更宏觀的視野，秉承政治與行政協(xié)同發(fā)展的理念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和改革思維，探尋和構(gòu)建與當(dāng)今時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的、能夠更好地促進(jìn)善治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的治理模式，這正是對政治行政兩分思想的超越與發(fā)展。同時(shí)，就當(dāng)代中國的語境來審視，政治與行政兩分的思想對于我國政治發(fā)展與政府改革的借鑒作用是雙重的：一是我們應(yīng)認(rèn)識到政治與行政作為國家生活和社會(huì)生活中兩個(gè)相對獨(dú)立的“場域”，具有相對獨(dú)立的價(jià)值原則、發(fā)展內(nèi)容和行動(dòng)邏輯，因此，不能把政治發(fā)展與行政改革簡單地等同起來；二是政治與行政之間存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，無論是政府改革還是行政發(fā)展，都必須吸納和體現(xiàn)民主政治的價(jià)值因素與實(shí)踐要求。因此，在推進(jìn)行政改革與促進(jìn)民主政治發(fā)展過程中應(yīng)該從以下幾方面發(fā)力。

第一，打破政治與行政的傳統(tǒng)界分，實(shí)現(xiàn)兩者的內(nèi)在耦合與協(xié)調(diào)發(fā)展。政治與行政兩分思想把政治與行政兩類活動(dòng)相對清晰地界分開來，為我們從治理技術(shù)層面研究行政活動(dòng)提供了可能。同時(shí)，對這一思想的批判和反思也讓我們進(jìn)一步明確了兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，為實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)發(fā)展明確了方向。首先，社會(huì)主義民主政治能否實(shí)現(xiàn)健康有序的發(fā)展是國家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的核心要素，也是推進(jìn)行政改革和提升政府治理能力的前提條件。因此，加強(qiáng)政治文明建設(shè)，推進(jìn)民主政治發(fā)展，可以為行政發(fā)展和改革創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，營造良好的社會(huì)氛圍，提供制度化的實(shí)踐“場域”。其次，以開放治理過程、提高治理效率和增強(qiáng)治理效能為主要指標(biāo)的行政發(fā)展水平，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障條件，日益成為國家競爭力的重要內(nèi)容，也構(gòu)成政治發(fā)展的重要內(nèi)容。特別是20世紀(jì)80年代以來，隨著治理與善治理念的興起，政府的治道變革被賦予了新的內(nèi)涵和目標(biāo)，政府治理能力提升與民主政治發(fā)展的內(nèi)洽性越來越高，行政變革和行政發(fā)展獲得了更多的關(guān)注，而且民主政治的價(jià)值理念被再度高揚(yáng)，人們在強(qiáng)調(diào)行政的技術(shù)屬性的同時(shí)，也越來越注重從民主政治的原則和理念來審視和評價(jià)行政改革。再次，社會(huì)主義民主政治的發(fā)展與政府治理能力的提升構(gòu)成一種相互依托和相輔相成的關(guān)系。處于社會(huì)深度轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治進(jìn)步的相融共進(jìn)，這既是全面深化改革的內(nèi)容，也是改革進(jìn)入深水區(qū)后能夠順利推進(jìn)的保障。黨的十八屆三中全會(huì)將完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，前者體現(xiàn)了政治發(fā)展的目標(biāo)要求，而后者則是更多地從行政發(fā)展方面進(jìn)行的目標(biāo)設(shè)定。因此，在全面深化改革的語境下，必須將政治發(fā)展與行政改革有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的協(xié)同推進(jìn)和共同發(fā)展。

第二，科學(xué)地設(shè)定發(fā)展與改革的目標(biāo)，選擇符合本國國情的實(shí)踐路徑。在任何國家、任何時(shí)代，立足于本國的現(xiàn)實(shí)國情，科學(xué)地設(shè)定政治發(fā)展與行政改革的目標(biāo)，對于實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定和政府治理高效的目標(biāo)都是至關(guān)重要的。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)實(shí)性地選擇推進(jìn)政治發(fā)展和實(shí)施政府改革的具體路徑才能成為現(xiàn)實(shí)。要準(zhǔn)確把握一國政治與行政發(fā)展的國內(nèi)外生態(tài)條件，選擇適合本國國情的發(fā)展道路和實(shí)踐路徑，實(shí)現(xiàn)民主政治與公共行政的相融發(fā)展，而不能簡單地進(jìn)行制度移植。同時(shí)，行政改革和發(fā)展也必須契合政治發(fā)展的原則和目標(biāo)，基于本國特定的治理環(huán)境和治理需求，從本國的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，充分挖掘治理傳統(tǒng)中的積極因子，努力培育治理技術(shù)的創(chuàng)新能力。黨的十八大提出要堅(jiān)定社會(huì)主義道路自信、理論自信和制度自信，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)而提出了發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，這就為新時(shí)期政治發(fā)展與行政改革設(shè)定了根本遵循。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清制約因素和推進(jìn)路徑，充分把握改革和發(fā)展主動(dòng)性。一方面要充分認(rèn)識到“中國特色社會(huì)主義制度是特色鮮明、富有效率的，但還不是盡善盡美、成熟定型的”。[6]這就要求我們要保持我國政治發(fā)展與行政改革的連續(xù)性，“以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端”，[7]大力發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主政治的優(yōu)勢，這是實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的基本要求。另一方面，循序漸進(jìn)地推進(jìn)行政改革和促進(jìn)行政發(fā)展，按照治理的理念和精神，重構(gòu)公共治理的主體結(jié)構(gòu)，科學(xué)地理順政府、市場和社會(huì)多元主體之間的關(guān)系，不斷提升治理的效能，這是我國行政發(fā)展的基本路徑。當(dāng)前，中央政府緊扣轉(zhuǎn)變政府職能這條主線，大刀闊斧地推進(jìn)行政審批制度改革，進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，這些工作有著具體的技術(shù)指向，通過這種“自我革命”式的改革，必將為我國政府的各項(xiàng)指標(biāo)向著實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)邁進(jìn)。

第三，大力發(fā)展社會(huì)主義民主政治，推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化。政治與行政兩分的思想為傳統(tǒng)行政學(xué)范式提供了理論支撐，通過在政治與行政之間保持一種平衡關(guān)系，也讓馬克斯·韋伯所倡導(dǎo)的以理性和效率為取向的官僚科層制的組織目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)了政府管理社會(huì)事務(wù)的效率提升。但是，隨著傳統(tǒng)公共行政范式的日漸遠(yuǎn)去，在人類進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代的歷史場景下，政府公共行政活動(dòng)的運(yùn)行環(huán)境和實(shí)現(xiàn)條件都發(fā)生了深刻的變化，必須因應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，探索政治與行政的內(nèi)在契合點(diǎn)，在改革和發(fā)展中將兩方面的內(nèi)容結(jié)合起來。因此，政治與行政兩分的學(xué)說在區(qū)分兩者的同時(shí)，也要求我們充分認(rèn)識到政治發(fā)展與行政發(fā)展是國家和社會(huì)進(jìn)步的“一體兩翼”，必須在明確各自發(fā)展內(nèi)容和目標(biāo)的基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)同發(fā)展。在全面深化改革的歷史背景下，我們必須明確這一目標(biāo)的政治內(nèi)涵和行政發(fā)展要求。這一實(shí)踐超越在當(dāng)代中國的指向就是要在大力發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)上，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。一是要堅(jiān)定政治發(fā)展的方向，始終做到不猶豫、不跑偏，為社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的持續(xù)推進(jìn)提供強(qiáng)大的政治保障。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果……形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟更加定型?！盵8]這可以說為我國政治發(fā)展設(shè)定了清晰的目標(biāo)，也是推進(jìn)行政改革必須堅(jiān)守的原則和底線。二是要通過行政改革與發(fā)展，為社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)大的治理能力支持。隨著社會(huì)的深度轉(zhuǎn)型和各種具體治理問題的凸顯，行政改革和發(fā)展則要在堅(jiān)持政治發(fā)展原則和方向的基礎(chǔ)上，努力推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、政府職能的轉(zhuǎn)變，以及治理技術(shù)的創(chuàng)新。當(dāng)前，要圍繞化解社會(huì)矛盾和提升政府治理效能，不斷地創(chuàng)新治理的技術(shù)。所謂“治理技術(shù)特別關(guān)注那些聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)、官員與公眾的技術(shù)與方法，那些能夠完善和健全國家治理體系的路徑和計(jì)劃，那些可以改善和提高政府治理水平的實(shí)務(wù)知識和行動(dòng)方案，那些適用于中國場景和國情的社會(huì)治理手段和優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)”。[9]對于我國而言，治理技術(shù)的創(chuàng)新過程也就是更加準(zhǔn)確地定位政府職能、優(yōu)化多元主體互動(dòng)合作關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的過程。從這一維度來審視，在當(dāng)代中國的發(fā)展語境下，實(shí)現(xiàn)政治與行政兩分思想的實(shí)踐超越，就是按照十八屆三中全會(huì)確定的全面深化改革的宏觀目標(biāo)，發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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