公共行政精神：倫理特性、困境及其重塑

何海濤

(中共慶陽市委黨校 政治理論教研部，甘肅 慶陽 745000)

公共行政精神在公共行政理論中居于基礎(chǔ)地位，是公共行政的核心理念和靈魂。自20世紀(jì)后半期以來，受到工商管理的影響，公共行政領(lǐng)域引入了企業(yè)管理方法。其在促使公共行政發(fā)展的同時，卻出現(xiàn)了行政價值的弱化、行政倫理的式微和工具理性的泛濫，從而給公共行政帶來了強烈的沖擊，造成公共行政精神的衰微。這成為當(dāng)前我國公共行政面臨的根本困境。要破解這一困境，在公共行政系統(tǒng)中培育公共行政精神，就須依靠公共行政的倫理擔(dān)當(dāng)，以行政倫理引領(lǐng)行政改革，重塑公共行政精神。

一、公共行政精神的倫理特性

公共行政精神和公共行政倫理同屬于價值層面的概念，在公共行政中處于非常重要的位置。公共行政精神是公共行政的價值基礎(chǔ)，而公共行政倫理則是公共行政精神的道德化闡釋，是公共行政精神不可或缺的內(nèi)容。塑造公共行政精神，必須首先從公共行政倫理建設(shè)入手。

公共行政精神是公共行政的基礎(chǔ)和靈魂，是公共行政主體(行政組織和行政人員)在行政過程中所應(yīng)持有的內(nèi)心信念和價值追求。美國當(dāng)代著名的公共行政學(xué)家H·喬治·弗雷德里克森認為：“公共行政是建立在價值與信念基礎(chǔ)之上的，用‘精神’這個概念描述這些價值和信念是最合適不過了。對于個人而言，公共行政的精神意味著對于公共服務(wù)的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾?！盵1](P178)所以，公共行政精神體現(xiàn)的是一種對公眾的關(guān)愛和責(zé)任，并以整個社會為依歸的價值取向。概括來說，公共行政精神，就是公共行政主體在公共行政活動中所應(yīng)秉持的一種價值信念和目標(biāo)追求，其體現(xiàn)的是一個國家或社會的核心價值觀，表現(xiàn)為公共行政必須始終堅持和追求的一系列內(nèi)在的價值規(guī)范。

公共行政精神作為社會主義核心價值觀在公共行政領(lǐng)域的體現(xiàn)，其內(nèi)容可以歸結(jié)為公平正義精神、自由民主精神、敬業(yè)服務(wù)精神和公民參與精神。這些精神價值，不是外在對公共行政的約束性規(guī)范，也不是公共行政發(fā)展后的社會歷史性價值追求，而是從公共行政誕生伊始，就天然內(nèi)生于公共行政的本質(zhì)屬性。其作為公共行政內(nèi)的價值尺度而存在，是良好公共行政行為的依據(jù)。

公平正義是公共行政的基本精神。在公共行政領(lǐng)域，公平精神強調(diào)政府提供服務(wù)的平等性或均等性，要求行政決策和執(zhí)行過程中的責(zé)任與義務(wù)；同時，強調(diào)行政組織要對公眾的各種訴求做出積極及時的回應(yīng)和答復(fù)，而不應(yīng)該以追求行政組織和個人自身需要的滿足為目的和依歸。這在具體行政活動中，要求公共行政組織制定合適的政策，體現(xiàn)公平性，并代表公共利益，致力于更合理地分配公共資源和服務(wù)，使那些沒有渠道參與公共政策過程的人與其他社會成員一樣，平等地享有公共物品和服務(wù)。正義作為調(diào)節(jié)行政利益關(guān)系的根本原則，是人類社會普遍認同的一種崇高價值，是對社會公共利益進行合理分配，對社會責(zé)任進行道義承擔(dān)過程中產(chǎn)生的倫理道德要求。在公共行政的各個環(huán)節(jié)，行政組織和行政人員都應(yīng)嚴(yán)守正義原則，展現(xiàn)行政行為符合事實、遵守規(guī)則并勇于承擔(dān)社會責(zé)任的精神風(fēng)貌。

自由法制精神是公共行政精神的本質(zhì)要求。在現(xiàn)代民主、法治社會中，自由精神最基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是以人為本。自由包含著意志的自由和行為的自由，是充分發(fā)揮人的自覺能動性，實現(xiàn)人性全面解放的狀態(tài)。作為公共行政權(quán)力的主體，行政組織和行政人員應(yīng)既能在法治的環(huán)節(jié)中執(zhí)行無害于公民的任何事情，積極認識、改造、創(chuàng)造公共利益，又能道德地追求自己的合法權(quán)利。

敬業(yè)服務(wù)精神是公共行政的使命，是為人民服務(wù)的基本要求。公共行政的服務(wù)精神，包涵積極主動精神、回應(yīng)精神、奉獻精神、自我犧牲精神以及愛國主義精神等。在深化行政體制改革的今天，根據(jù)創(chuàng)建服務(wù)型政府的要求，公共行政的服務(wù)精神更應(yīng)該被彰顯出來。公共行政的服務(wù)精神具體體現(xiàn)在要求行政人員具有公仆意識，一方面，公共行政組織應(yīng)該始終抱著一種積極的態(tài)度，對公眾的愿望和訴求迅速做出有效的回應(yīng)；另一方面，公共行政人員應(yīng)具備崇高的品德，既服務(wù)好人民，又樹立起社會道德建設(shè)的楷模。

公民參與精神是公共行政的必然要求。公共行政中的公共性，強調(diào)的是公民參與意識，因為公共責(zé)任不只是政府組織和行政人員的責(zé)任，也是每個社會公民的責(zé)任，所以，政府應(yīng)為公民提供必要的參與渠道，實現(xiàn)公民對共同利益的集體追求，同時也接受公眾輿論的監(jiān)督，形成一種有效的回應(yīng)機制，以激勵公民的政治參與意識。

“公共行政除了是管理活動的領(lǐng)域之外，還應(yīng)該是倫理活動的領(lǐng)域，而且這后一個方面由于公共行政的公共性顯得更為重要?！盵2]倫理規(guī)范滲入到公共行政層面，就形成了公共行政倫理。公共行政倫理指的是“在公共行政領(lǐng)域，公共行政主體為確保公共行政的公共性和民主性而在行使公共權(quán)力進行公共政策制定、公共事務(wù)管理、公共服務(wù)提供的過程中所應(yīng)遵循的總體倫理準(zhǔn)則和規(guī)范，以及所應(yīng)確立和堅持的道德價值取向”[3]。公共行政倫理決定著公共行政的組織形式、制度安排和組織程序，并以此為實現(xiàn)公共利益服務(wù)；同時，行政倫理也決定著行政人員的行政態(tài)度和方式，并以此促進社會公共利益的實現(xiàn)。由此可見，公共行政倫理體現(xiàn)的是一種行政精神，是一種正義、奉獻、博愛、利他的精神和品德。公共行政活動面臨的公正與非公正、善與惡、美與丑的判斷，都屬于倫理范疇，所以，公共行政活動要以行政倫理為標(biāo)準(zhǔn)，正確體現(xiàn)行政精神。要規(guī)范行政行為，以社會期望合理實施行政活動，踐行行政精神，在強調(diào)外在強制性法制規(guī)范的同時，還必須重視行政倫理的重要性，提高行政主體的倫理自律意識，以彌補現(xiàn)有政策法規(guī)的不足和漏洞。由此可見，公共行政精神是實現(xiàn)公共行政倫理的目標(biāo)，公共行政倫理是實現(xiàn)公共行政精神的手段和途徑。公共行政主體越是遵循相關(guān)公共行政倫理，公共行政精神越容易得到實現(xiàn)?！爱?dāng)前我國公共行政領(lǐng)域的道德失范行為時有發(fā)生，彰顯出行政倫理建設(shè)的不足，對公共行政精神造成了嚴(yán)重損害。培育公共行政精神，必須從理論到實踐，從行政人員到行政組織，全方位加強行政倫理建設(shè)?！盵4]所以重塑公共行政精神，必須加強公共行政倫理建設(shè)，以彰顯公共行政精神的倫理特性。

二、我國公共行政精神面臨的倫理困境

當(dāng)前我國正處于全面深化改革的重要轉(zhuǎn)型期，行政體制改革是改革的核心。從公共行政的組織結(jié)構(gòu)到權(quán)力運行，從外部環(huán)境到內(nèi)在性質(zhì)，從理論建設(shè)到實踐運作，時代發(fā)展的要求都對公共行政提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。公共行政面臨一系列問題，而其中心問題則是公共行政精神的式微，其主要表現(xiàn)就是公共行政倫理的喪失和衰微。

工具理性的猖獗，沖擊了對公共行政精神的關(guān)注。面對全球化、信息化和經(jīng)濟一體化的沖擊，人們普遍關(guān)注工具理性的應(yīng)用對公共行政產(chǎn)生的效率和效益問題，而忽略了對公共行政的內(nèi)在層面即公共行政精神的關(guān)懷。多年來，我國行政管理深受西方管理主義的影響，提倡政府部門借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗，把行政管理理論的研究重點放在管理技術(shù)和方法上，重點將效率引入公共行政，強調(diào)了技術(shù)合理性和工具合理性，卻忽視了目的合理性。在技術(shù)理性的指導(dǎo)下，行政管理視效率和成本為公共行政的終極目標(biāo)和追求，把公共行政管理等同于企業(yè)管理，注重的是投入與產(chǎn)出，即行政成本和行政目標(biāo)，但是忽略了對社會基本價值和行政精神的捍衛(wèi)，缺少對公共行政管理的基本價值取向的探討與重視，“以至于在公共行政實踐中，政府出于缺乏對自身行為價值的反思、認同和內(nèi)化，逐步受到商品化、官僚化的侵襲和法律、道德的挑戰(zhàn)”[2]。

行政利益的驅(qū)使，導(dǎo)致公共行政價值觀的偏離。公共行政長期關(guān)注實然層面的利益改造，忽視對應(yīng)然層面行政價值的培育，使得社會的道德責(zé)任、公平正義精神無法得到彰顯，致使公共行政精神的發(fā)展和培育處于困境之中，其主要的表現(xiàn)就是公共行政主體的倫理失范和道德滑坡。在行政實踐中，作為公共行政主體的權(quán)力部門在面對公民的公共訴求時，往往相互推諉，回應(yīng)滯后?！坝行姓o倫理的行政行為造成公共問題的滯留，對社會造成了極為惡劣的影響，而這種行政人員的道德淪喪極其容易顛覆公共行政在公民心中的整體形象，拉開公民同公共行政之間的心理距離?！盵5]中央八項規(guī)定以后查處的許多案件，都赤裸裸地展現(xiàn)著公共行政活動中存在的低俗價值觀。

多元化的價值選擇，導(dǎo)致公共行政精神的慌亂。在急劇變革和多元發(fā)展的社會中，社會利益呈現(xiàn)出多元化，社會價值也是多元的，而且利益和價值之間會產(chǎn)生沖突；尤其隨著信息化的發(fā)展，一種網(wǎng)絡(luò)化的虛擬社會形態(tài)正在迅速崛起，由此形成了動態(tài)性、復(fù)雜性與多元性的社會特征，從而導(dǎo)致公共行政價值取向的復(fù)雜性和多元化。隨著現(xiàn)代公民社會的發(fā)展，公民對公共行政服務(wù)多樣化的需求也在增加，政府往往需要在多元的，甚至是沖突的利益和價值之間做出平衡和抉擇，而傳統(tǒng)的追求權(quán)威性和單一性的公共行政價值觀，必然無法在多元的價值取向之間做出平衡，這造成了我國公共行政精神的慌亂。稍不留神，公共行政就會產(chǎn)生價值偏離，使公共行政精神陷入困境。

效率與公平之爭，導(dǎo)致公正精神的旁落。盡管公平正義是公共行政精神的第一要義，但是在公共行政的發(fā)展過程中，公平正義往往被效率、效益、速度等目標(biāo)追求所排擠和沖擊。長期以來，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的語境中，經(jīng)濟發(fā)展被排在第一位，作為精神文明的社會公平正義被擺在次要位置，久而久之，積累了很多的社會不公正現(xiàn)象。在公共行政領(lǐng)域，由于受以經(jīng)濟建設(shè)為中心的影響，我國的公共行政理念有所偏差，政府往往承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟和社會管理的多重任務(wù)，既掌舵又劃槳，將重點放在管制技術(shù)方法上，而忽略了作為內(nèi)在公共行政價值的公平正義。

三、公共行政精神重塑的倫理途徑

行政主體的道德水平對全社會有著重要的倫理示范和引導(dǎo)作用，而在市場經(jīng)濟和高度分工的現(xiàn)代社會環(huán)境中，行政的職能在不斷增加和強化。這種事實，不可避免地強化了行政的權(quán)力。由于權(quán)力本身的特性以及官僚體制的弊端，使得社會權(quán)利在社會利益的分配格局中造成了實際的不平等。這使公共行政活動極易產(chǎn)生道德風(fēng)險。當(dāng)前，我國公共行政領(lǐng)域的道德失范行為時有發(fā)生，彰顯出行政倫理建設(shè)的不足，對公共行政精神造成了嚴(yán)重損害。因此，“如何降低行政權(quán)力的道德風(fēng)險，確保公共利益最大化實現(xiàn)，從而保證公共行政精神不致迷失，成為重大的課題，而行政倫理正是規(guī)避行政道德風(fēng)險，重振公共行政精神的有效途徑”[6]。如果公共行政主體能夠在職業(yè)倫理的約束下從事活動，公共服務(wù)就是自覺的、利他的、道德的，否則，公共服務(wù)就是被動的、牟利的，甚至是不道德的。培育公共行政精神，必須從基礎(chǔ)理論到行政實踐，從行政組織到行政人員，多層次、全方位加強行政倫理建設(shè)。

重塑公共行政精神，就要形成道德共識，營造和諧的公共行政活動氛圍。公共行政的倫理精神，體現(xiàn)為公共行政主體在行政活動中形成的道德共識和道德自覺。就公共行政的公共性價值和塑造良好行政精神的目標(biāo)而言，需要公共行政在倫理精神的指引下，確立公民與公務(wù)人員之間的倫理關(guān)系。公務(wù)人員要遵守相關(guān)法律，遵守行政職業(yè)倫理規(guī)范，而公民則要給予行政組織和行政人員以信任、支持和關(guān)懷。雙方應(yīng)通過服務(wù)、解答、交流等方式，本著誠信、耐心、奉獻和理解的精神，使公共行政活動在彼此理解、互助合作的和諧狀態(tài)下，兌現(xiàn)各自的承諾，以實現(xiàn)公共行政的目標(biāo)，從而提高公共行政效率。

重塑公共行政精神，必須加強制度建設(shè)，確立合理的公共行政倫理道德標(biāo)準(zhǔn)。公共行政面對的是全體社會成員，其一舉一動對社會有巨大影響。這一職業(yè)的特殊性，決定了其職業(yè)道德即行政倫理的特殊性。其道德承諾的踐履，不能單靠主體道德覺悟與社會輿論約束，而需要通過硬性的制度化規(guī)范來維系。從社會發(fā)展的實踐來看，如果缺乏制度的硬件約束措施，倫理體系再完備再優(yōu)越，其時效也會甚微。所以，培育公共行政精神，完善行政倫理建設(shè)，就必須加強普遍行政倫理的制度化建設(shè)，以形成一個基本的公共行政倫理共識和約束鏈條，為行政倫理的進一步完善提供保障，為約束和制裁違背公共行政倫理的行為提供準(zhǔn)繩，進而塑造公共行政人員在行政過程中的行政精神。在公共行政的發(fā)展過程中，不少西方國家都建立了系統(tǒng)的公共部門道德準(zhǔn)則，對行政人員提出了相應(yīng)的道德要求。這一切，對于規(guī)范行政行為，具有十分明顯的作用。針對我國的行政倫理建設(shè)要求，要形成對行政組織和行政人員有效的倫理約束，必須改變以往過高或過于空洞的道德衡量尺度，制定出一套適合行政部門實際工作的道德規(guī)范，以便行政人員遵守執(zhí)行；同時，公共行政道德準(zhǔn)則要符合社會主義核心價值觀的要求，為社會大眾所認可，為行政人員所接受。

重塑公共行政精神，就要塑造契約精神，喚起人們對公共行政倫理的敬畏之情。轉(zhuǎn)型期的我國公共行政盡管有法律規(guī)范，但是缺乏敬畏和遵守法律規(guī)范的精神。市場經(jīng)濟是契約經(jīng)濟，契約精神理念是現(xiàn)代公共行政文化中最突出最基本的內(nèi)在價值?！捌跫s理念強調(diào)人格獨立、個性自由、權(quán)利平等、科學(xué)理性、民主法制、社會責(zé)任，力主消除任何不受法律限制的公共行政權(quán)力。作為公共行政科學(xué)化、程序化、法制化的精神指導(dǎo)，契約理念和法理權(quán)威有利于使法律本身成為整個社會生活的基本框架，通過各種途徑灌輸滲透?！盵7]這就要求通過塑造契約精神，喚醒人們對行政倫理精神的敬畏之情，讓契約倫理和公共行政精神在行政組織和行政人員心中扎根升華，以指導(dǎo)其行政活動的開展，并使之成為公共行政的活動規(guī)范。

重塑公共行政精神，還要積極宣傳教育，強化公共行政倫理的約束作用。社會公德水平是行政倫理的基礎(chǔ)。一個社會公德低下的社會，不可能建立起高層次的行政倫理，行政倫理的水平，很大程度上取決于全社會道德的水準(zhǔn)，所以，行政倫理教育既是公共行政主體專業(yè)性的，又是全社會性的。這就要在全社會加強行政道德倫理宣傳教育，使行政倫理在公民的頭腦中普遍扎根，并成為一種外在的社會規(guī)范。對于公共行政人員而言，更要加強相關(guān)專業(yè)倫理知識教育，要通過各種措施，將行政倫理內(nèi)化為公共行政人員的一種內(nèi)在約束機制。

重塑公共行政精神，還應(yīng)該樹立社會典型，塑造踐行公共行政倫理的楷模。榜樣的力量是無窮的。樹立行政榜樣，能將無形的倫理道德和公共行政精神有形化，具體化。按照社會主義核心價值觀的要求，培養(yǎng)出一支以德服眾、德才兼?zhèn)涞男姓犖?，塑造出一些踐行公共行政倫理精神的典型人物，使公共行政精神形象化，才能為全社會行政倫理的發(fā)展積累正能量，為普通公務(wù)人員的行政活動樹立學(xué)習(xí)的榜樣。

當(dāng)然，從行政倫理學(xué)的角度來看，理論界也要加強行政倫理理論研究，為行政倫理建設(shè)提供更好的指導(dǎo)、規(guī)范和操作標(biāo)準(zhǔn)，用完善的公共行政倫理規(guī)范約束提高行政人員的行政風(fēng)貌和人格形象，純潔我國的公共行政隊伍，進而更好地彰顯出我國公共行政的時代精神。

參考文獻：

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