公共行政研究中的方法情結：反思及超越

◎李彥婭 （南昌大學公共管理學院，江西南昌330031）

◎何植民 （江西財經大學財稅與公共管理學院，江西南昌330013）

公共行政研究中的方法情結：反思及超越

◎李彥婭 （南昌大學公共管理學院，江西南昌330031）

◎何植民 （江西財經大學財稅與公共管理學院，江西南昌330013）

公共行政領域的研究主要包括對兩個方面的關注：一是問題，二是方法。在公共行政研究中，固然要重視對研究方法的運用。但是，對方法的過分關注導致公共行政研究的方法情結，忽略了公共行政的價值追求，更造成了研究中方法對行政問題的消解。研究需要方法，但問題決定方法，方法始終應為問題服務。公共行政研究要通過重塑公共行政的價值理性、回歸公共行政的現實關懷、尋找符合行政實踐情境的研究方法等實現自身的構建，進而超越公共行政研究中的方法情結。

公共行政；行政實踐；公共行政學

一、引言

在某種程度上，公共行政領域的研究主要包括對兩個方面的關注：一是問題，二是方法。筆者認為，對于公共行政研究而言，問題決定方法，方法是為問題服務的。美國學者杰伊·D.懷特認為，從公共行政學的發(fā)展歷程看，逐步形成了三種主要的研究取向：解釋性研究、詮釋性研究與批判性研究。其中，解釋性研究的實證主義哲學傳統與公共行政學的產生與發(fā)展是一脈相承的，曾一度在公共行政學領域占據主導性地位［1］35。進入20世紀90年代以后，實證主義的研究傳統受到不少學者的批判，公共行政的研究取向繼而轉向詮釋性研究與批判性研究。由此可見，在公共行政學一百多年來的發(fā)展歷程中，不同的發(fā)展階段選擇了不同的研究方法。而不同研究方法的選擇又進一步促進了對公共行政研究問題理解的不斷深化與拓展。需要承認的是，研究取向與研究方法的多樣化，促進了公共行政學的知識增長。但是，如果對研究方法的過分強調，將會導致研究中方法大過問題、問題經常為方法所消解的現象，公共行政的研究會變成一個枯燥無味的過程，公共行政也會喪失原本的研究初衷與研究意義。在公共行政走向人本行政與服務行政的今天，如何理性反思公共行政研究中的方法情結？如何超越公共行政研究中的方法之爭，進而改善中國公共行政的研究現狀？本文試圖就以上問題展開探討。

二、對公共行政研究中方法情結的反思

公共行政學作為一門規(guī)范的學科，始于1887年威爾遜發(fā)表《行政學研究》一文。在公共行政學120多年的發(fā)展歷史中，公共行政究竟選擇何種研究取向一直成為公共行政學界爭論與反思的核心主題。因此，公共行政學的發(fā)展也始終受到其方法論的困擾。西方行政學界對于其研究方法展開了諸多的爭論，例如西蒙與沃爾多之間關于邏輯實證主義與文化哲學之間的爭論，亞當斯與巴爾佛的《揭開行政中的罪惡》而展開的批判主義與實證主義的爭論，哈默與古德塞爾就官僚制度而展開的關于詮釋主義與實證主義的爭論［2］，等等。這些學術爭論都反映出公共行政學在基本研究取向上無法取得一致，尤其表現在公共行政學三大基本研究取向即解釋性研究、詮釋性研究、批判性研究仍然存在嚴重的分歧與沖突，由此引發(fā)了對西方公共行政學研究現狀的反思。近年來，國內行政學界對我國行政學研究也進行了較多的反思，很多學者都指出了中國的公共行政學存在“身份危機”，其根源在于中國公共行政學在研究方法上的不成熟和不規(guī)范，如中國公共行政學研究方法的“非規(guī)范化”［3］，公共行政學的研究方法處于“不平衡狀態(tài)”［4］，公共行政學的研究方法比較落后單一［5］，公共行政學的研究方法缺乏持續(xù)反思，實證研究嚴重不足［6］，公共行政學研究不應一味地追求科學化、定量化，而應引入價值視角［7］，等等。應該說，以上學者對中國公共行政學研究的反思都是十分中肯的，同時反映出國內行政學者也十分關注公共行政方法層面上的研究。

一般來說，研究方法的選擇由學科研究問題的性質所決定，與此同時，對研究方法的選擇運用又會進一步深化對該問題的研究。公共行政學的研究長期以來過分倚重實證主義研究取向，其根本原因就在于公共行政的科學理性。尤其是人類社會步入工業(yè)社會以后，科學理性支配人類生活的一切方面，同時也推動了社會經濟的快速發(fā)展。科學理性也在公共行政學界發(fā)展得淋漓盡致，受到格外的推崇，尤其表現在研究取向上極度偏好實證主義的量化研究方法。由此，在對現代性的追求過程中，公共行政學研究十分推崇和借鑒自然科學的研究范式，力圖運用自然科學的技術手段對公共行政的現象與活動做出精確的量化描述，并努力在公共行政的理論研究與公共行政的實踐活動中建立起一一對應的標準關系，即公共行政實踐中出現什么問題，馬上就可以在公共行政理論中找到相對應的解決對策或方法。事實上，公共行政在大部分情況下也確實做到了這一步，在解決公共行政所面臨的問題中展示了科學理性的優(yōu)勢。然而，在邏輯實證主義的進一步推動下，公共行政研究似乎在解釋力與操作的可控性技術上大為增強，其目的性、有效性、可控性、因果性等不斷增強。這種對科學理性的過度迷信，也是一種“致命的自負”，表現為公共行政逐漸忽略了本身所蘊含的最核心部分即人文價值關懷，公共行政被分解為一個個零散的要素或組成部分，公共行政中的人及其生活喪失了原有的多樣性與個性化，并逐漸演變成一種干癟的、純粹理智的、諸多要素堆積的存在形式。最終，導致公共行政中人的危機，如人性的異化、人性自由的喪失，等等。

在公共行政發(fā)展的進程中，不少公共行政學者對純粹實證主義的研究傳統進行了批判性反思。“由于經驗理論及科學解釋的正統模式不足以反映科學探究的邏輯，這就需要對科學名義下的所作所為進行檢查［1］34-48。”“如果照搬主流社會科學的研究標準，公共行政將面臨著喪失公共行政的主旨及加深學者與實踐者之間的隔閡的風險。其實，除了主流的實證研究取向之外，還有其他兩種研究取向：詮釋性研究和批判性研究，而這兩種研究取向同樣是有價值的?！保?］詮釋性研究和批判性研究也一度受到行政學者的推崇，占有一席之地。詮釋性研究和批判性研究在某種程度上是一種以思辨為主的研究活動。這種思辨研究從最本真的公共行政活動出發(fā)，深入探究公共行政的概念與邏輯，豐富和發(fā)展了公共行政學的理論體系。從形式上看，公共行政的思辨研究顯得有些散亂，但從內容上看，這種研究緊貼行政實踐，關注公共行政中人的因素，是行政現象與行政事實最真實的反映，能體現出公共行政的部分真知灼見。但是，由于詮釋性研究和批判性研究在研究視域、研究手段以及自身主觀因素等方面尚存明顯不足的局限性，其研究大多流于理想化，科學性與準確性受到質疑，實用價值也有限。

總之，縱觀公共行政的研究發(fā)展史，無論是采用實證主義的科學方法與思辨邏輯的方法，還是借用其他學科的方法，都是為了促進公共行政學的知識增長，都是為了探求公共行政的真知。但均未能如愿，根本原因在于過于注重研究方法的規(guī)范性，從而忽略了公共行政自身研究的問題及公共行政的價值追求。實證主義的科學方法在很大程度上能對公共行政進行有效的解釋，但由于引導人們關注達成既定目標的手段，而把公共行政的終極價值追求——人的全面發(fā)展給忽略了而受到指責。詮釋性研究和批判性研究中的思辨研究之所以受到不少公共行政學者的青睞，則是因為他們能夠以關注人的方式進行。但是，詮釋性研究和批判性研究卻遭遇到工業(yè)化時代的理性化與標準化訴求而備受爭議。從表面上看，公共行政研究領域確實一直存在方法之爭。但是，仔細探究這種爭議的背后，實際上蘊含著對公共行政研究價值取向的探求與追問，即公共行政研究的目的究竟是什么；是以方法為目的還是以問題為目的；若以問題研究為目的，我們又如何超越公共行政研究中的方法情結。

三、對公共行政研究中方法情結的超越

公共行政的研究如果過度強調研究方法的運用，反而忽視行政實踐問題，其結果必然帶來公共行政研究上的散亂與無力。因此，公共行政研究應摒棄過分倚重研究方法的傾向，帶著“學術自覺”探究公共行政的現實問題。從根本上講，公共行政研究是以行政實踐為基點的，并對行政規(guī)律不斷進行探究的過程，人的超越與發(fā)展是其根本目的。為此，中國公共行政研究必須通過重塑公共行政的價值理性、回歸公共行政的現實關懷以及尋找符合行政實踐情景的研究方法等途徑來構建自身，進而超越公共行政研究中的方法情結。

（一）重塑公共行政的價值理性

美國著名行政學家登哈特（Roberts Denhardt）認為，公共行政如果僅堅持效率為核心命題，將會使公共行政淪為達成目標的手段，最終將忽視公共行政的價值與目標。換言之，在科學理性引導下的各種行動，公共行政將越來越遠離社會價值，計較行政成本的減少，從而作為公務產生過程中的工具身份出現，以致完全喪失作為行政體系行動本身的“道德系統”［8］。很多的理論同樣表明，人性問題始終是社會科學研究的邏輯起點。但是，人性不但復雜，而且其需要在不同時期與不同階段也是多樣化的?？茖W理性僅強調公共行政的實證主義研究，如關注公共行政的科學性、規(guī)范性與非人性化等問題，把公共行政作為一種實現政策目標的工具，卻忽略了公共行政價值中最重要的要素——以人為核心。事實上，公共行政的終極價值追求就是人的全面發(fā)展問題。對公共行政而言，經濟增長固然重要，但是經濟增長應始終服從和服務于人的需要與人的發(fā)展。因此，必須通過重塑公共行政的價值內核，為公共行政的發(fā)展提供價值指導與精神動力。

首先，公共行政的價值定位問題。公共行政的價值應定位于培養(yǎng)以公共性為核心的公共倫理關系，追求公共行政的道德化。公共行政道德化的內核主要體現在公共行政的公平、公正和服務等方面，實際上也是一個如何滿足人的需要與促進人的全面發(fā)展問題。公共行政價值的合理定位，是價值理性與科學理性調適整合的前提。其次，如何實現公共行政科學理性的回歸問題。尤其進入工業(yè)社會以后，科學理性在社會的各個領域都得到了極度的張揚，公共行政也不例外，曾一度主導了公共行政的發(fā)展。但是，人類的實踐活動是有目的的，也就相應地會引發(fā)人們對工具的需求與選擇。一旦我們片面強調與追求科學理性，那么，人格畸變和社會的病態(tài)發(fā)展將會成為社會發(fā)展的普遍現象。所以，公共行政的價值理性應處于主導型位置，科學理性回歸價值理性的從屬位置。也就是說，公共行政科學理性的作用發(fā)揮不能超越價值理性所提供的目標與所設置的預設前提。這是調適整合公共行政價值理性與科學理性的關鍵所在。最后，公共行政的道德化問題。公共行政的使命在于維護公共利益和協調各種利益矛盾與沖突，既有別于權力專制的統治行政，也是對追求片面科學化與技術化的管理行政的一種揚棄與超越［9］。公共行政的定位在于其公共性，而公共的就應是道德的，倫理道德關系更多地蘊含在公共行政領域［10］。所以，公共行政的道德化將最終實現價值理性與工具理性調適整合。公共行政的道德化包含兩個層面的內容：一是制度的道德化，二是行政人員的道德化［11］。也就是說，公共行政的道德化首先要對公共行政的道德倫理關系有一個全面、深刻的認識和把握，并在符合公共性要求的前提下，對公共行政的制度與行為等進行有效率的設計與安排，其制度行為安排包含道德的內涵，以充分發(fā)揮公共行政主體的道德主動性，從而有效提供公共服務與維護公共利益，并對價值理性的實現提供支持。

（二）回歸公共行政的現實關懷

所謂公共行政的“現實關懷”是指作為一名行政學研究者為了推動公共行政學理論的發(fā)展，首先必須關注行政現實的現狀及發(fā)展變化，從而為公共行政的研究選擇一個有價值的問題。這種基于現實關懷的問題研究，并非以個人利益及個人感受去評判行政現實，是行政學者的一種學術自覺行為。因此，公共行政的現實關懷與行政學者的問題意識是密不可分的，現實關懷的基點與歸宿都在于問題意識，即從行政實踐發(fā)展的現實需求中尋求一個有價值的真問題。筆者認為，公共行政研究中除了現實關懷，還有一個與之相對應的“終極關懷”?！艾F實關懷”立足于行政實踐問題的關注，而“終極關懷”致力于公共行政理論體系的建構與創(chuàng)新。公共行政研究的這兩種關懷都十分重要，二者關系緊密相連，相互促進。

之所以迫切提出公共行政的研究要回歸現實關懷，是因為我國的公共行政學畢竟是舶來品。直到現在，西方的公共行政理論話語仍處于強勢地位，而我們的公共行政學理論、概念又總是不得不“借用”西方。我們更多地看到的是，公共行政學研究以西方的現實來推導中國的現實，以西方的理論話語來替代本土的理論話語［12］。這種現狀最終造成了公共行政學理論與中國行政現實的嚴重脫節(jié)。因此，為解決行政理論與行政現實的脫節(jié)問題，公共行政學的理論構建必須建立在堅實的行政現實基礎之上，創(chuàng)造具有中國特色的本土化公共行政學理論：首先，公共行政研究要在深入關注行政現實問題的基礎上豐富和發(fā)展行政學理論。一方面，要勇于直面行政現實的客觀性與必然性；另一方面，要善于評價與引導行政現實的發(fā)展。其次，公共行政學理論的研究要貼近并運用行政理論批判這個中介，在強化行政理論與行政現實的互動上發(fā)揮積極作用。在某種程度上，公共行政學基本上由三個層面構成，即上層的公共行政學理論、下層的行政實踐活動和中層的行政理論批判。所以，行政理論批判作為一個中介環(huán)節(jié)，是行政理論與行政現實進行溝通聯系的一座橋梁。但是長期以來，我們的公共行政學理論研究與行政問題批判一直存在相當的隔閡，二者聯系得并不緊密，這種情況既體現了行政理論與行政現實的分離，又可能促使二者的進一步分離。在某種意義上，公共行政學理論首先是一種批判性的理論，也只有這種批判性的行政學理論，才能接觸到真實的行政現實，回歸現實關懷，進而提升公共行政理論的構建與創(chuàng)新。

（三）尋找符合行政實踐情境的研究方法

當前，公共行政面臨的環(huán)境日益復雜、動蕩與多元。任何類似線性思維或固定模式的解決之道，都可能在行政實踐中碰壁。為此，公共行政研究必須面向行政實踐，并從行政實踐中提煉出公共行政的研究方向和路徑，創(chuàng)造性地探求行政現實問題的解決對策。因此，選擇公共行政的研究方法，要視行政問題本身的特性及面臨的具體情境而定。如果忽視行政問題的追問，一味地追求與選擇公共行政的研究方法，公共行政研究將被當作一種純技術的工具主義研究，無疑會喪失公共行政本身的重要價值與意蘊。筆者認為，適合公共行政實踐情境的研究方法應具備如下四個特征：一是不排斥價值。行政研究者必須走出書齋，深入到公共行政研究對象的真實世界與意義世界，在價值與情感上需要融入研究對象的內心世界。二是不排斥實證研究方法。行政學是一門跨學科的研究理論體系，行政學研究既要積極借鑒自然科學可以利用的研究方法，又要廣泛吸取其他人文社會科學，如社會學、經濟學、人類學、現象學等研究中的實證研究方法。三是不排斥研究對象對研究本身的影響。行政學研究歸根結底是為了促進人的全面發(fā)展，因此，其研究始終是以人為中心進行的。作為被研究對象的人常常會帶著某種價值態(tài)度參與到行政研究的過程，在與行政研究者的互動中對其研究產生影響。四是不追求一個完整的方法論體系。研究方法對于公共行政學研究固然重要，但不能主張研究方法的絕對化，更不能將研究方法視為公共行政價值生活的決定者。方法始終為問題服務，研究過程中的學習、檢驗、反思、批判、修正、補充、換位、分享等，更應受到研究者的重視。因為公共行政研究關注的是行政實踐獨特的現實與問題，這些獨特行政現實與問題，都有著自己獨特的境遇和邏輯，都由各種具體的原始條件所決定［13］。

綜上，如果公共行政研究過分關注研究方法或糾纏于方法之爭，并不能對公共行政研究本身提供發(fā)展動力。在中國公共行政的理論研究與實踐發(fā)展過程中，行政學者能否達成科學精神與價值關懷的有機統一，事關我國公共行政學事業(yè)的成敗。因此，行政學者必須從強烈的價值關懷出發(fā)，以關注人的發(fā)展、關注行政實踐的方式來進行，采取實踐方式的公共行政研究，才能被大眾真正接受。

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（責任編輯：于健慧）

D350

A

1005-460X（2015）06-0035-04

2015-01-24

李彥婭（1982—），女，湖南宜章人，管理學博士，講師，從事公共管理研究；何植民（1978—），男，湖南道縣人，管理學博士，副教授，從事公共管理研究。