議事協(xié)調機構、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議：中國政府部門橫向協(xié)調機制研究

◎朱春奎

◎毛萬磊（復旦大學國際關系與公共事務學院，上海200433)

議事協(xié)調機構、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議：中國政府部門橫向協(xié)調機制研究

◎朱春奎

◎毛萬磊（復旦大學國際關系與公共事務學院，上海200433)

協(xié)調是與組織分工相伴隨而生的，是組織管理要面對的重要問題。橫向協(xié)調是克服因組織過度分化而導致的管理和服務碎片化困境的重要機制，也是現代政府充分發(fā)揮其管理效能的關鍵。目前，我國中央政府的部際協(xié)調機制初步形成了議事協(xié)調機構、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議等三種形式。分析這三種部際協(xié)調形式的概念特征、具體類別、實際運行和運作邏輯，指出不同協(xié)調方式的優(yōu)勢和問題，以利于改革和優(yōu)化中央政府的部際協(xié)調機制。

政府部門；部際協(xié)調；議事協(xié)調機構；部際聯(lián)席會議；部門協(xié)議

一、引言

本文要研究的是中國中央政府部門之間的協(xié)調機制，屬于政府部門協(xié)同中的橫向協(xié)調工作。①一般而言，政府的部門間協(xié)調可分為橫向協(xié)調、縱向協(xié)調和條塊混合協(xié)調等三種形式?！皡f(xié)調指的是讓部門之內或之間的工作互相和諧以促成組織的目標”［1］。中央政府部際橫向協(xié)調是指中央層級的政府職能部門之間在行使職權、管理公共政策和公共事務過程中進行的協(xié)作和調節(jié)。②需要說明的是，雖然這里的協(xié)調主體主要是國務院相關部門，但是由于某些事務涉及面廣，復雜性高，因此，有些具體的協(xié)調機制還會涉及黨群組織、軍隊組織和地方政府等主體?，F代政府組織因其功能分化和管轄差異，必然對相關的職能進行專業(yè)分工。但是政府的行政管理和公共政策往往需要保持整體性和一致性，因此，組織的橫向協(xié)調（Horizontal Coordination）問題似乎是與組織功能分化相伴隨而生的。

隨著社會風險化和網絡信息化時代的發(fā)展，一方面，政府部門面臨著日益增多的“超組織邊界”的公共問題——環(huán)境污染、食品藥品安全、危機事件應急管理等等，這使以職能化和專業(yè)化分工為核心原則的傳統(tǒng)官僚組織體系面臨著嚴重挑戰(zhàn)。20世紀80年代興起的新公共管理改革更是導致政府管理和公共服務呈現出顯著的碎片化特征，導致單個政府部門無法系統(tǒng)性地解決數量眾多的跨部門的公共問題。另一方面，在后現代社會，按照傳統(tǒng)理性官僚制原理建立起的功能性組織結構，不是導致政府無力解決跨組織邊界的相關問題，無法提供整體性多樣化的公共服務，就是造成部門機構和職能擴張，帶來管理沖突以及權力交叉和重疊。

因此，在共同參與職能分工的中央政府職能部門之間建立起良好的協(xié)調機制，對于提高政府管理效率和服務質量有著至關重要的影響。

二、文獻述評

近二三十年來，橫向協(xié)調、整體性政府、協(xié)同政府、跨部門協(xié)同、協(xié)同治理等理論成為公共管理改革的前沿和熱點，都強調把分散化的管理和服務整合起來，建立常態(tài)化、制度化的協(xié)調機制，提升政府管理的整體效能［2-6］。在實踐上，我國的部際協(xié)調經歷了部門間關系初步建立和發(fā)展（1949—1965）、混亂和恢復（1966—1976）、漸進改革（1977—1987）、深層改革（1988—1997）、平衡發(fā)展（1998—2007）、沖突與協(xié)調（2008年至今）等六個不同的發(fā)展階段［7］。在理論上，學術界的相關研究經歷了“部門主義研究”、“議事協(xié)調機構研究”和“大部門體制研究”等三個階段，形成了中國“政府部際協(xié)調”等研究的論域結構［8］。但是這種研究階段的內容劃分是不全面的，中國中央政府橫向協(xié)調的實踐豐富，除了上述的幾種機制之外，還有大量的部際聯(lián)席會議、相關程序性機制和部際協(xié)議等。與此相關理論研究也非常廣泛，例如，運用法律視角針對監(jiān)管部際聯(lián)席會議的分析［9］等。2008年大部制改革后，中央政府的部際協(xié)調機制發(fā)生了一系列新的變化，表現在協(xié)調主體、權力運行方式和協(xié)調形式等三個方面［10］。

部際協(xié)調工作通常需要進行相應的制度建設，特別是建立與之相適應的組織結構和工作程序。OECD國家在建立和拓展橫向協(xié)調方面擁有許多組織形式和技術手段，例如，借助核心執(zhí)行力（首席執(zhí)行專員、中心機構、強力的內閣首長）進行或協(xié)助進行橫向協(xié)調［11］。加拿大政府依照資源密集度和正式性程度等維度，把部際橫向協(xié)調機制分為非正式結構、協(xié)議和正式結構等三類［12］26。澳大利亞管理咨詢委員會把部際協(xié)調結構分為部際委員會、專項任務小組、聯(lián)合小組、代理安排、致力于特殊目的的前沿機構等五種類型［13］21。經合組織（OECD）將跨部門協(xié)同機制分為“結構性協(xié)同機制”（structural mechanisms）和“程序性協(xié)同機制”（procedural mechanisms）兩大類。結構性協(xié)同機制側重協(xié)同的組織載體，即為實現跨部門協(xié)同而設計的結構性安排；程序性協(xié)同機制則側重于實現協(xié)同的程序性安排和技術手段，如面臨“跨界問題”時的議程設定和決策程序、制度化信息交流平臺、促進協(xié)同的財政工具和控制工具的選擇等［14］。

在我國，經歷長期的行政改革形成了諸多各具特色的部際橫向協(xié)調機制，也產生了不同的劃分方式。例如，等級制協(xié)調和商議制協(xié)調［15］；會議、組織機構和主要領導參與［10］；結構協(xié)調方法和程序協(xié)調方法［16］；以權威為依托的等級制縱向協(xié)同模式、以部際聯(lián)席會議為代表的橫向協(xié)同模式和圍繞專項任務開展的條塊間橫向協(xié)同模式［14］。面對這些多樣化的部際橫向協(xié)調機制的選擇，最重要的匹配是合適的結構，既要根據協(xié)調事務的內容（信息共享、聯(lián)合決策還是協(xié)作管理）與性質來選擇，也要考慮外部條件來選擇合適的協(xié)調機制，例如，任務的爭議與復雜程度、可獲得和使用的資源、任務的實施階段等［12］25，［17］。

通過各種部際協(xié)調機制的運作，達到五個方面的目的，即“貫徹政治意志，執(zhí)行行政任務；促進行政民主，平衡中央集權；消除部門之間的矛盾沖突，強化政府首腦的宏觀調控能力；避免機構膨脹，提高政府運作效能；加強部委內部協(xié)調，提高政府決策執(zhí)行的到位率”［15］。部際協(xié)調機制在運作過程中也不同程度地存在一些問題，最突出的就是各種議事協(xié)調機構和臨時機構的膨脹問題，有些機構甚至成為常設機構或取代職能部門［17］，［18］。

三、中國部際橫向協(xié)調的基本形式

新中國成立以來，特別是改革開放以來，中央政府經過多輪的行政體制改革，形成了形式多樣的部際協(xié)調機制。主要有以下五種形式：第一，由國務院領導主持召開的高層決策會議或現場辦公會議，就工作中的重要事項進行決策、分工和協(xié)調；第二，建立新的組織結構，如議事協(xié)調機構或臨時機構，由國務院領導負責協(xié)調管理，主要相關部門參與，完成特定事項；第三，主要部門牽頭，需要由多個部門共同管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任［19］；第四，部際聯(lián)席會議，它是由國務院批準成立，通過聯(lián)席會議進行協(xié)商和分工，以實現工作目標的制度；第五，簽署合作協(xié)議，通過簽署部門合作協(xié)議，建立部門之間的協(xié)調機制，互相配合完成工作任務。其中，以建立新的組織結構為基礎的議事協(xié)調機構、以建立橫向工作制度為基礎的部際聯(lián)席會議和以簽署協(xié)議為基礎的部門協(xié)議等三種協(xié)調形式，在當前的部門協(xié)調過程中發(fā)揮著主導性的積極作用，解決了諸多的協(xié)調問題，提高了中央政府管理的整體性、協(xié)調性和一致性。但是這三種協(xié)調形式因其各自的應用背景和自身存在的局限，也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)，甚至出現了協(xié)調失效的情況。

（一）國務院議事協(xié)調機構

議事協(xié)調機構是一種通過建立具體組織實體，專門處理相關事項的協(xié)調形式，具有資源密集度高、模糊性小、正式性程度高和成員行為約束性強等特點。國務院議事協(xié)調機構，是我國國務院的組成部門之一，是指為了完成某項特殊性或臨時性任務而設立的跨部門的協(xié)調機構，包括各類領導小組、協(xié)調小組和工作組，以及部分委員會、辦公室、指揮部等。

新中國成立以來，在國務院常設機構之外一直存在許多輔助性機構，也稱“非常設機構”，以更好地實現政府的管理職能。在1993年國務院機構改革中，這些非常設的機構統(tǒng)一更名為“議事協(xié)調機構”和“臨時機構”［20］。1997年頒布的《國務院行政機構設置和編制管理條例》中關于國務議事協(xié)調機構規(guī)定如下：國務院議事協(xié)調機構承擔跨國務院行政機構的重要業(yè)務工作的組織協(xié)調任務。國務院議事協(xié)調機構議定的事項，經國務院同意，由有關的行政機構按照各自的職責負責辦理。在特殊或者緊急的情況下，經國務院同意，國務院議事機構可以規(guī)定臨時性的行政管理措施［21］。

通常國務院議事協(xié)調機構由總理、副總理、國務委員領導，其他成員基本上是各中央職能部門的正職領導。因此，雖然議事協(xié)調機構的參與部門和協(xié)調事務是橫向性的，但是機構領導由上級領導擔任，使其具有了明顯的縱向等級特征［14］。議事協(xié)調機構往往都在牽頭單位的對口司局中設立相關辦公室作為具體辦事機構，個別議事協(xié)調機構還單獨設有辦事機構，例如國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室、國務院三峽工程建設委員會辦公室、國務院南水北調工程建設委員會辦公室。這種組織安排形成了領導成員—牽頭部門—辦事機構作為權力和職能的中軸，其他部門依附其開展工作的“中軸依附”結構［22］。

按照國務院議事協(xié)調機構的功能職責范圍，可將其分為四大類。第一類主要針對的是一般社會經濟文化事務，此類機構數量眾最多，例如國務院殘疾人工作委員會、國務院關稅稅則委員會、國家科技教育領導小組等。第二類主要承擔危機管理的協(xié)調任務，例如國務院抗震救災指揮部。第三類是專門為重大事項或工程而設立的議事協(xié)調機構，如國務院南水北調工程建設委員會。第四類主要涉及軍事、安全領域，如國家國防動員委員會、國家禁毒委員會等。

國務院議事協(xié)調機構按照涉及的工作和機構范圍可分為三類，這種分類方式也體現在機構名稱上的差異。第一類是冠以“全國”字樣的議事協(xié)調機構。此類機構涉及的機構數量最多、影響面最廣，主要處理全國范圍內的相關事務。因此，其一般會涉及各類黨政機關以及各種相關團體組織等，典型代表有全國愛國衛(wèi)生運動委員會和全國老齡工作委員會等。第二類是冠以“國家”字樣的議事協(xié)調機構。此類機構除了管理相關國內事務之外，還會參與到相關國際交流與合作中。因此，其涉及面也相對較廣，組成單位通常由黨政軍相關部門組成（國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組除外），典型代表有國家防汛抗旱總指揮部和國家能源委員會等。第三類是冠以“國務院”字樣的議事協(xié)調機構。與前兩類相比，此類機構的涉及面較小，主要由國務院相關職能部門承擔管理工作，但是專業(yè)性相對更強，以處理專門性的社會經濟以及重大工程建設事務。這類機構數量最多，典型代表有國務院反壟斷委員會和國務院三峽工程建設委員會等［22］。

（二）部際聯(lián)席會議

部際聯(lián)席會議不訴諸建立組織實體，而是通過相應的工作制度和協(xié)調程序進行部際協(xié)調。與議事協(xié)調機構相對比，部際聯(lián)席會議是部門之間共同商定的工作制度，具有資源密集度低、權限約束性小、靈活性高的特點。部際聯(lián)席會議是一種工作制度，致力于充分協(xié)同各部門之間的工作，更好地發(fā)揮各職能部門的作用。它不是一個組織實體，但對議事協(xié)調機制有重要的補充作用。部際聯(lián)席會議是我國行政機構最高層次的聯(lián)席會議制度，其成立和撤銷具有嚴格的審批制度。部際聯(lián)席會議主要有國務院領導牽頭和主要部門負責人牽頭兩種形式。前者具有一定的等級制色彩，如由國務院副總理召集的國務院旅游工作部際聯(lián)席會議；后者則更加側重部門之間平等協(xié)商，以完成各類協(xié)調事項，如由人民銀行行長召集的金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議。

按照規(guī)定，部際聯(lián)席會議是為了協(xié)商辦理涉及國務院多個部門職責的事項，由國務院批準建立，各成員單位按照共同商定的工作制度［23］。與具有縱向等級特征的議事協(xié)調機構不同，部際聯(lián)席會議的召集單位和其他成員單位是橫向平級的合作關系，其目的在于及時溝通和交換信息、協(xié)調不同意見和利益，以順利推進某項工作任務的落實。因此，國務院關于部際聯(lián)席會議的批復文件中幾乎都強調，要“互通信息、相互配合、相互支持、形成合力，充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用”。

部際聯(lián)席會議的牽頭部門主要是國務院組成部門，以及少數國務院直屬機構和直屬事業(yè)單位，召集人也主要以這些部門、機構和單位的行政首長為主，而其他成員基本上是參與協(xié)調的其他部門中負責相關工作的副職領導。其中，發(fā)展改革委牽頭的部際聯(lián)席會議的數量相對較多，議題主要集中在經濟發(fā)展領域。這是由于發(fā)展改革委承擔綜合擬定國家經濟社會發(fā)展政策的重要職能，工作涉及面廣，處理的問題復雜程度較高。此外，國家發(fā)展改革委和財政部是部際聯(lián)席會議的重要協(xié)同單位，二者是參與部際聯(lián)席會議數量最多的兩個部門，在部際協(xié)調網絡中扮演著中間人和協(xié)調者的角色。

少數涉及面廣、重要性強的部際聯(lián)席會議的召集人由副總理或國務委員擔任，如國務院社會信用體系建設部際聯(lián)席會議、國務院旅游工作部際聯(lián)席會議等。由副總理或國務委員擔任召集人的部際聯(lián)席會議，說明所涉及的問題受到上級領導的高度重視，或問題復雜且牽涉面廣，僅由部級單位牽頭無法實現有效的跨部門協(xié)調。此類部際聯(lián)席會議主要集中在基本醫(yī)療保障、社會信用體系建設和旅游等領域，其辦公室一般設在國務院辦公廳或核心部門內?？梢娫诓侩H協(xié)調過程中，部門之間無法建立平等有效的合作關系時，上級權威介入仍是協(xié)調部門關系的有效手段之一。

（三）部門協(xié)議

在眾多的國務院議事協(xié)調機構和部際聯(lián)席會議之外，一些部門通過簽署部門協(xié)議，建立部門之間的協(xié)調制度，實現部門之間的協(xié)同合作。這種以簽署部門協(xié)議為基礎的部際合作是互不隸屬的兩個或兩個以上的職能部門，為管理共同管轄的事務或實現共同的政策目標，在達成共識的基礎上簽訂協(xié)議，采取一致行動的行政行為。相較于國務院議事協(xié)調機構和部際聯(lián)席會議，部門協(xié)議是部門之間自由靈活地進行合作的基礎，以此建立部際會商平臺、部際協(xié)調機制等合作形式，加強信息溝通、整合部門資源、銜接行政權力。

部門協(xié)議是我國比較普遍采用的協(xié)調機制，尤其是在地方政府合作治理的過程中應用廣泛。部門協(xié)議本質上是一個契約行為，這要求協(xié)議簽訂方在平等的基礎上達成共識、簽署協(xié)議。部門協(xié)議具有多樣化的具體形式，如備忘錄、合作框架協(xié)議等。近年來，中央政府層面使用部際合作協(xié)議來實現部際協(xié)調的案例越來越多，未來將發(fā)展為一項重要的部際橫向協(xié)調機制。

目前在我國中央政府的部際橫向協(xié)調中，以部門協(xié)議為基礎的部門合作主要有簽署部際合作協(xié)議和合作備忘錄兩種形式，前者的約束性和適用性更強。部際合作協(xié)議的典型實例主要有2009年住房和城鄉(xiāng)建設部與原鐵道部簽署《關于建立部際協(xié)調機制的框架協(xié)議》，建立部際協(xié)調機制，加強在規(guī)劃審批、實施和監(jiān)督管理等方面的交流和協(xié)商，促進鐵路與城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調發(fā)展，更好發(fā)揮鐵路在加快城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)建設中的支撐作用［24］。2012年，科技部與工業(yè)和信息化部簽署了《科學技術部與工業(yè)和信息化部促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新合作協(xié)議》，旨在共同推進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面，加強兩部之間的合作［25］。2014年，科技部與交通運輸部簽訂了《科學技術部與交通運輸部關于科技創(chuàng)新促進平安交通發(fā)展合作協(xié)議》，旨在交通運輸安全方面，加強兩部之間的合作。這是兩部在2009年建立部際會商機制后，加強部門協(xié)調的又一重要舉措［26］。在部際合作備忘錄方面，主要有2014年國家發(fā)展改革委、國家稅務總局、中央文明辦、最高人民法院、公安部、財政部、國土資源部、交通運輸部、商務部、人民銀行等21個部門聯(lián)合簽署的《關于對重大稅收違法案件當事人實施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄》，對稅務機關公布的重大稅收違法案件當事人實施18項聯(lián)合懲戒措施［27］。

四、比較分析

國務院議事協(xié)調機構、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議，是目前我國中央政府部際協(xié)調過程中，使用頻率高、規(guī)范化程度好、協(xié)調成果顯著的三種主要協(xié)調形式。三種主要協(xié)調形式基于不同的工作機制和程序設計，完成不同性質、不同形式的部際協(xié)調任務。三者的主要比較分析，見表1。

表1 三種主要部際協(xié)調形式的比較分析

我國部際協(xié)調的三種主要形式，具有完全不同的運作邏輯。國務院議事協(xié)調機構的運作基礎是建立新的協(xié)調組織，上級領導直接參與協(xié)調管理工作，權威介入程度較高，適用于協(xié)調部門數量較多時的部際協(xié)調工作，必要的時候可以行使一定的行政權。部際聯(lián)席會議的運作基礎是建立常態(tài)化的橫向工作制度，少部分部際聯(lián)席會議也會由上級權威直接領導，并且嚴格審批其成立和取消，部際聯(lián)席會議也可以用于較大范圍的部際協(xié)調工作，但它不能以部際聯(lián)席會議的名義行使行政權，如有必要可由牽頭部門發(fā)文。以部門協(xié)議為基礎的部際合作的運作基礎是簽署行政協(xié)議，上級權威幾乎不會干涉此類協(xié)調工作。這種協(xié)調方式不能行使行政權限，但可由相關部門聯(lián)合發(fā)文，它一般適合協(xié)調部門相對較少的情況。

各國的部際協(xié)調工作都采用過相似的協(xié)調機制和形式。我國的國務院議事協(xié)調機構，與加拿大的正式結構和澳大利亞的專項任務小組比較相似，都具有較強的“強制性”，組織結構正式，實現目標的能力強；而我國的部際聯(lián)席會議，則與加拿大的非正式結構和澳大利亞的部際委員會相類似，“強制性”都相對較弱，形式上更具臨時性和非正式性，通過信息溝通達成共識的作用大于采取聯(lián)合行動實現共同目標［12］27，［13］29。由此可見，發(fā)展形式多樣的部際協(xié)調機制是各國實現部際合作與協(xié)同的通用做法，采用一種協(xié)調機制并不能有效地處理所有跨部門問題，各種協(xié)調機制都有其優(yōu)缺點和最佳適用范圍。

（一）優(yōu)勢分析

國務院議事協(xié)調機構作為國務院機構的主要組成部分之一，發(fā)揮著重要的臨時性作用。它承擔了眾多中央部門之間的組織協(xié)調任務，甚至聯(lián)系溝通黨的機關和相關社會團體，發(fā)揮著信息溝通、協(xié)商決策和協(xié)調執(zhí)行等作用，有助于解決部門權力交叉而導致的推諉問題。此外，由于國務院議事協(xié)調機構的領導一般由國務院領導擔任，借助于以權威為基礎的縱向等級關系，明確各協(xié)調機構的職責，減少不確定性和風險性，并提高部際協(xié)調的有效性。國務院議事協(xié)調機構在特殊或者緊急的情況下，經國務院同意，可以規(guī)定臨時性的行政管理措施。這也有助于提高其地位和作用。

部際聯(lián)席會議與議事協(xié)調機構一樣，都具有臨時性的性質，都承擔著跨部門之間的組織協(xié)調任務，以建立橫向跨部門之間的合作關系。與國務院議事協(xié)調機構具有一定的權限不同，部際聯(lián)席會議并無實際權力，主要作用是為跨部門溝通、協(xié)商和合作搭建橋梁。部際聯(lián)席會議沒有正式權限，不能正式行文。如果要正式行文，只能由牽頭部門使用牽頭部門印章行文，或由有關成員單位聯(lián)合行文。這種松散的組織聯(lián)系和信息溝通的基本功能使部際聯(lián)席會議具有很強的靈活性，對資源和權威的依賴程度也較低。作為一種工作制度，部際聯(lián)席會議的體制慣性和行政成本也要小很多。由部門聯(lián)席會議而形成的組織之間的“弱關系”，更有利于信息的擴散和資源的流動。

部門協(xié)議作為中央政府部際橫向協(xié)調的重要方式，能夠在不增加政府機構編制和工作制度的前提下，提高相關部門之間的協(xié)作水平。沒有組織機構和工作制度的束縛，以部門協(xié)議為基礎的部際合作能夠充分發(fā)揮行政契約的優(yōu)勢，具有以下優(yōu)點。第一，行政成本相對較低。協(xié)議機制在簽署協(xié)議時，詳細地規(guī)定了協(xié)調事項或合作目標，避免了過多額外的行政成本。第二，路徑依賴相對較小。協(xié)議機制通過契約精神實現部門之間的溝通協(xié)調，并不會產生路徑依賴。第三，靈活性更強。協(xié)議機制在簽署方之間平等協(xié)商的基礎上，化解權力重疊沖突和職能碎片化的問題，對權威和資源的依賴較低。靈活性高和成本低是以部門協(xié)議為基礎的部際合作的最大優(yōu)勢。

（二）問題分析

國務院議事協(xié)調機構和部際聯(lián)席會議存在的一個突出問題是“二者都容易產生路徑依賴”。議事協(xié)調機構設立容易，廢止很難，結果是各類臨時性機構膨脹，同時行政成本很高；部際聯(lián)席會議的主要問題在于數量過多，權威和資源不足。無論是議事協(xié)調機構還是部際聯(lián)席會議，由于其運作都要建立一套新的組織結構或工作機制，必然導致行政成本增加。以部門協(xié)議為基礎的部際合作的困難在于合作意愿的維持，協(xié)調結果不確定，協(xié)調范圍較小。

議事協(xié)調機構的主要問題具體表現在設置與運行機制不規(guī)范、數量過多、監(jiān)督缺位等方面，特別是機構數量存在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的情況。因此國務院議事協(xié)調機構也陷入了周期性改革的怪圈。例如，在1988年的國務院機構改革中，把非常設機構由77個精簡到44個之后，隨著國務院機構改革，議事協(xié)調機構也經歷了1993年、1998年、2003年和2008年四次較大的調整，見表2。

表2 國務院議事協(xié)調機構改革情況

議事協(xié)調機構難以避免組織膨脹的窠臼，造成過高的行政成本，已經成為其面臨的重要挑戰(zhàn)之一。因此議事協(xié)調機構必須進行規(guī)范化、法制化管理，其數量必須嚴格控制。2008年中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》要求，“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構，不再保留的，任務交由職能部門承擔。今后要嚴格控制議事協(xié)調機構設置，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協(xié)調。確需設立的，要嚴格按規(guī)定程序審批，一般不設實體性辦事機構”［19］。

部際聯(lián)席會議同樣存在數量趨于膨脹的問題，這既是由于功能分化的部門需要處理的跨界事務不斷增多，也是由官僚制的特性驅動所造成。因此，2003年國務院要求：“建立部際聯(lián)席會議，應當從嚴控制?？梢杂芍鬓k部門與其他部門協(xié)調解決的事項，一般不建立部際聯(lián)席會議?！贝送?，部際聯(lián)席會議本身沒有行政權力，其權力來源是國務院依照法律規(guī)定授予各個部門的權力。由于缺少必要的權威和權限，影響了部際協(xié)調的有效性，對達成共識造成挑戰(zhàn)。

部門協(xié)議也存在一些問題與不足，例如一般只能適用于較少的部門之間，當面臨較多的協(xié)調部門，協(xié)調效率則會降低，有效性也會嚴重不足；由于沒有正式的權威約束，容易造成責任模糊，任務分工缺少強制性，協(xié)調的確定性也會受到影響。由于此類部際合作完全基于部門之間平等協(xié)商的行政協(xié)議，并法令規(guī)定或上級權威的介入，因此，持續(xù)維持部門之間良好的合作意愿也是一項極有挑戰(zhàn)性的工作，一旦有一方合作意圖減弱，部際之間的合作則難以維持。

五、結語

部際協(xié)調是所有國家政府普遍面臨的難題，并伴隨經濟社會的發(fā)展和政府改革的變遷而復雜化。在實踐上，我國中央政府的部際協(xié)調機制已經發(fā)展出基本的框架，即以國務院議事協(xié)調機構、部際聯(lián)席會議作為常態(tài)化制度化的協(xié)調形式，以基于部門協(xié)議而建立的部際合作作為前二者的重要補充。通過這三種各具特色、各有所長的協(xié)調機制，在不同層次和不同程度上致力于解決中央部門之間的橫向協(xié)調問題，探索出具有中國特色的部際協(xié)調機制（尤其是議事協(xié)調機構為代表）。但不可否認，現有的部際協(xié)調機制都存在問題與不足之處，仍無法很好地完成部際協(xié)調任務。權責交叉、政出多門、合作不利的情況仍時有出現。尤其需要關注的是，部際協(xié)調過程中，責任意識的模糊和淡化。公共行政機構和人員的責任是一個經典的問題，協(xié)調的成效將會影響部門責任能力的提升，雖然良好的部門協(xié)調能夠提高政府項目的效率和有效性，但失敗的部門協(xié)調也經常出現［11］。因此，要健全和完善我國的部際協(xié)調機制，必須繼續(xù)改革和發(fā)展現有的各類協(xié)調機制，深化行政體制改革改革，規(guī)范議事協(xié)調機構和部際聯(lián)席會議，充分利用各類部門協(xié)議的作用，并大力借鑒國際經驗，設計和發(fā)展出符合我國實際的中國式部際協(xié)調機制。

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（責任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2015）06-0039-06

2015-09-28

國家社會科學基金重點項目“服務型政府建設的整體性發(fā)展戰(zhàn)略研究”（09AZD044）

朱春奎（1970—），男，河南溫縣人，教授，博士生導師，上海市科技創(chuàng)新與公共管理研究中心主任，從事公共政策、科技管理研究；毛萬磊（1989—），男，山東臨沂人，博士生，從事公共政策分析研究。