戶籍制度改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題探究

王沁++金麗馥

摘要：從中國戶籍制度的歷史演變進(jìn)程、典型城市戶籍制度改革嘗試和戶籍制度改革的經(jīng)驗(yàn)啟示中分析了市民化進(jìn)程在戶籍制度改革中遇到的阻礙。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了深化戶籍制度改革的分析，提出了應(yīng)從財政制度、土地制度和城市接納力等方面考慮構(gòu)建市場化流動的資源配置體系和城鄉(xiāng)、區(qū)域之間公正平等的一體化國民身份體系。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號：F323.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）21-5682-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.061

Household Registration System Reform and the Citizenization

Problem of Agricultural Transfer Population

WANG Qin，JIN Li-fu

（School of Marxism of Jiangsu University， Zhenjiang 210213，Jiangsu， China）

Abstract： From the historical evolution process of the household registration system in China，experiences of typical urban household registration system reform and the experiences and enlightenment from the household registration system reform，the obstacles of citizenization process in the reform of the household registration system were analyzed. Based on the thoughts of deepening the household registration system reform，it was concluded that the construction of the market oriented mobility- based resource allocation system and the integrated national identity system with urban-rural and inter-regional justice and equality should be considered from aspects of the financial system，land system and city acceptance.

Key words：household registration system reform；agricultural transfer population；citizenization；integration of urban and rural areas

在國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中，明確要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能”[1]。這是戶籍制度改革自1984年戶籍嚴(yán)控制度松動以來邁出的空前一大步，標(biāo)志著戶籍制度改革這一基礎(chǔ)性改革開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。

伴隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程卻嚴(yán)重滯后，附著在戶籍制度改革背后的核心是利益的再分配?，F(xiàn)行戶籍制度是一種身份體制的依托，基于戶籍身份出現(xiàn)了城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的不平等，架構(gòu)在此基礎(chǔ)之上的社會福利體系和社會管理體系割裂了勞動力的自由流動，但在全球市場經(jīng)濟(jì)的推動下正面臨瓦解和消除。同時進(jìn)一步擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距又對推動戶籍改革形成了阻礙，造成的問題也積重難返，必須通過政策的改變和創(chuàng)新推動新型城鎮(zhèn)化，致力打破二元化和區(qū)域分割的載體性制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化和國民一體化，使中國人自由遷徙的夢想得以實(shí)現(xiàn)。

1 戶籍問題是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵

1.1 中國戶籍制度歷史演變進(jìn)程

中國的戶籍制度一個是漸進(jìn)式改革的過程。第一階段是戶籍制度的自由遷徙階段，從1950年公安系統(tǒng)在內(nèi)部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法（草案）》，正式開始了對重點(diǎn)人口的管理工作，這是新中國戶籍制度開始的起點(diǎn)；接著1951年公安部制定了《城市戶口管理暫行條例》和1955年《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口等級制度的指示》的發(fā)布，基本統(tǒng)一了全國的城鄉(xiāng)戶口登記制度和工作。第二階段是戶籍制度的嚴(yán)控階段，1958-1978年由于社會主義改造和一五計劃的基本完成從而進(jìn)入了計劃經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口二元格局也在此背景下隨之確立，標(biāo)志著城鄉(xiāng)有別的二元戶籍管理體制形成，戶籍也演變成帶有城鄉(xiāng)之間等級差異的身份制度。最后是1978年至今的戶籍制度改革階段，轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1984年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》的頒布，規(guī)定農(nóng)民可以自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶，是中國戶籍嚴(yán)控制度開始松動的標(biāo)志。1985年9月作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度頒布實(shí)施，中國開始實(shí)行居民身份證制度，小城鎮(zhèn)戶籍也逐步放開。直至2014年，經(jīng)過醞釀的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》正式發(fā)布，確立了新型戶籍制度改革目標(biāo)，旨在推動1億左右“農(nóng)民工”為主體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，這必將點(diǎn)亮億萬人的夢想。

1.2 典型城市戶籍制度改革嘗試

伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，與計劃經(jīng)濟(jì)體制下的戶籍制度產(chǎn)生矛盾，雖然城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘有了松動，但是要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擁有更多機(jī)會和權(quán)利實(shí)現(xiàn)市民化，戶籍制度改革已迫在眉睫，各地方政府都進(jìn)行了相關(guān)戶籍制度改革實(shí)踐的探索。

一是2013年上海市政府官網(wǎng)公布了《上海市居住證管理辦法》，按照最新實(shí)施的居住證積分制，持有居住證、總積分標(biāo)準(zhǔn)分值達(dá)到120分的外來人口，可以享受基本公共服務(wù)待遇，這種積分制度本作為一種過渡性措施，代表著戶籍制度的逐步放松。但是由于上海市戶籍指標(biāo)控制十分嚴(yán)格，實(shí)行的居住證積分制對文化水平較低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說相對不公平，他們扣除教育背景的分?jǐn)?shù)之外很難達(dá)到120分的合格分?jǐn)?shù)線。因此大量外來務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不能順利進(jìn)入管理序列最終獲得城市戶口，也被排除在享受公共服務(wù)的壁壘之外。

二是廣州市發(fā)改委出臺的《廣州市戶口遷入管理辦法實(shí)施細(xì)則》明確指出，作為特大型城市的廣州必須嚴(yán)格控制人口規(guī)模、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、逐步形成與廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配的人口政策體系，著力創(chuàng)新人口管理體制機(jī)制、推進(jìn)外來人口逐步市民化和公共服務(wù)逐步均等化，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[2]。新政的重點(diǎn)服務(wù)對象是高層次人才、緊缺人才及艱苦行業(yè)一線從業(yè)人員等3類人群，圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城市可持續(xù)發(fā)展，在重點(diǎn)解決好高素質(zhì)、高層次人才以及緊缺的專業(yè)技術(shù)和高技能人才的同時，兼顧長期在廣州市工作生活、實(shí)際已融入廣州市的“存量”人員的落戶問題，為環(huán)衛(wèi)、養(yǎng)老和殘疾人護(hù)理等長期在一線從事艱苦行業(yè)的來穗務(wù)工人員拓寬入戶渠道[3]。

三是2014年江蘇首個《新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》出臺，旨在推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。在城區(qū)人口500萬以上特大城市和城區(qū)人口300萬以上大城市中心城區(qū)建立以居住證為基礎(chǔ)，以就業(yè)年限、居住年限和城鎮(zhèn)社會保險參加年限為基準(zhǔn)的積分制落戶政策，只要滿足以上三個條件即可贊積分入戶江蘇，全面放開城鎮(zhèn)落戶限制。同時南京也將建立居住證與戶籍準(zhǔn)入對接制度。根據(jù)綜合承載能力與發(fā)展?jié)摿?，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會參保年限等為基準(zhǔn)條件，因地制宜制定具體的積分式、梯次化人口落戶政策，并向全社會公布，調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏，引導(dǎo)各類人才在城市落戶的預(yù)期和選擇[4]。

1.3 戶籍制度改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

在以上典型城市的實(shí)際操作中，體現(xiàn)出漸進(jìn)性、統(tǒng)籌性和差異性三個特點(diǎn)。作為中國兩個特大城市的上海和廣州以及大城市南京來說，在面臨人口規(guī)模大、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供不應(yīng)求以及公共資源短缺的情況下，如果一蹴而就放開戶籍制度限制，帶來的后果肯定無法預(yù)料，所以戶籍改革呈現(xiàn)出來漸進(jìn)性的特點(diǎn)。同時也呈現(xiàn)出統(tǒng)籌性和差異性，將戶籍改革和公共服務(wù)政策改革配套以及對不同類型的城市制定了不同的落戶標(biāo)準(zhǔn)，這樣就可以進(jìn)行自主選擇，比如采取居住證制度和積分制度，但是在這兩種制度下矛盾也十分凸顯，尤其在以戶籍制度為載體的社會福利制度和社會管理制度上的差異。

一般戶籍制度改革方案的原則焦點(diǎn)主要在收入、住房、社會保障等方面。但是要解決市民化中的戶籍問題，并不只著眼在戶籍登記本身，與戶籍相關(guān)聯(lián)的配套改革也十分重要，只要解決了社會保障、子女教育、土地和辦理各種手續(xù)及證件的便利性等問題，戶籍改革就可以化繁為簡。

2 市民化進(jìn)程在戶籍制度改革中遇到的阻礙

2.1 戶籍制度背后的福利改革

在市場經(jīng)濟(jì)的推動下，農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，從事非農(nóng)業(yè)勞動人員的數(shù)量大大增加，二元社會的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，戶籍改革已經(jīng)迫在眉睫。其中戶口與利益要素捆綁是決定城鄉(xiāng)二元戶籍制度的根本，更造成了城鄉(xiāng)二元社會。幾十年來城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度作為維護(hù)二元社會結(jié)構(gòu)的工具，被植入和捆綁了太多顯示公民居所、地位、福利水平、受教育程度等差異因素。在這些社會福利的背后又牽扯到地方財政和原住居民的利益，不剝離這些利益附著難以進(jìn)行徹底的戶籍改革。

這些“不平等”的利益主要包括：社會保障差異、就業(yè)保障差異、教育保障差異和住房保障差異，除此之外還有一項(xiàng)由戶籍帶來的差異——生命差價。2004年最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》生效執(zhí)行，其中規(guī)定：“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，或者農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，按20年計算?！备鶕?jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2013年各?。ㄊ?、區(qū)）城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及農(nóng)民人均純收入分別為：北京40 321、18 337元，廣東33 090、11 669元，江蘇32 538、13 597元。根據(jù)戶籍差異的死亡賠付標(biāo)準(zhǔn)，三地城市居民相較農(nóng)村居民的“價值”，分別約為2.20、3.00和2.39倍。

2.2 市民化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

城市大門逐步打開，但依舊有不少城外人持觀望態(tài)度。以四川省為例，據(jù)四川省統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，明確愿意把戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的僅為10.7%[5]，同時許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和常住人口在城市長期落不了戶或者在未明確利益分配細(xì)則的情況下根本不愿意移動戶口。土地是農(nóng)民安身立命的根本，目前農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)保障制度還未完善，而且農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)還需要放棄現(xiàn)有土地權(quán)益，但在落戶之后能否得到城市相應(yīng)的社會福利權(quán)益還未可知，如此之下農(nóng)民對進(jìn)程落戶心有顧慮，也越來越看重附著在農(nóng)村戶口上的福利。

總而言之，圍繞土地產(chǎn)生的利益太大而農(nóng)民作為個體力量又太弱，在市民化道路上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失去了土地和最后的依靠換來了身份，卻未享有市民的同等待遇，難以真正融入高成本的城市生活，阻滯了市民化的步伐。讓遠(yuǎn)觀的人愿意落戶，讓落不了戶的人夢想成真還需要完善一系列配套改革和措施。

2.3 中小城市對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶吸引力

當(dāng)前戶籍制度改革的主要阻礙從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變成大中小城市發(fā)展水平間的區(qū)域差異，如果只是想把農(nóng)村戶口變成城市戶口是相對容易的，但是想要擁有北上廣這些特大城市的戶籍卻困難重重，即使推出了相應(yīng)的戶籍改革辦法，但指標(biāo)對農(nóng)民工的要求太高，難以達(dá)標(biāo)[6]。從長遠(yuǎn)來說，增強(qiáng)中小城市的吸引力才能對特大城市進(jìn)行分流減壓，然而從落戶意愿來看，中小城市的吸引力明顯不足。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心對2013年流動人口落戶意愿研究顯示，農(nóng)民工流動人口68%愿意落戶大城市，32%愿意落戶中小城市[7]。

同時大城市的承載力也存在很大的問題，比如自然資源、公共服務(wù)的提供等。相反，雖然中小城市有非常大的潛力，但是對轉(zhuǎn)移人口落戶的吸引力卻不大，最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是就業(yè)機(jī)會和子女教育問題。需要給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供適合的就業(yè)機(jī)會和建設(shè)教育水平較好的高校，這些都和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。

3 深化戶籍制度改革的思考

從身份體制的制度安排過渡到國民一體化的制度安排，這是戶籍制度改革的方向。不再讓戶籍制度成為身份體制的象征和社會福利制度的載體，回歸到居住地登記制度的本質(zhì)，同時構(gòu)建市場化流動的資源配置體系和城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共平等的一體化國民身份體系。

首先是財政制度。在資源短缺和社會需求日益擴(kuò)大的背景下，戶籍制度改革中的居住證制度能否真正帶來基本公共服務(wù)均等化，需要中央和省級這樣的高層級政府承擔(dān)更多責(zé)任。關(guān)于資源短缺問題需要明確三點(diǎn)，其一雖然資源短缺和人口規(guī)模有一定關(guān)系，但是不能將兩者劃等號。以廣東省為例，全國1/3的外來人口在廣東，但是廣東省人均住房面積卻逐步增加，對比東三省，近幾年人口越來越少而社會資源也呈正比下降。所以更多的資源依賴更多的人加以創(chuàng)造，并不能簡單以人口多少來看資源不足；其二政府提供基本公共服務(wù)的能力和國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展階段直接相關(guān)，需要中央?yún)⑴c其中制定更為公平的頂層制度；其三由國家財政支撐轉(zhuǎn)移人口在城市生活的基本公共服務(wù)均等化之外，還想得到其他的附加價值利益最終還取決于個人的努力，提高自身素質(zhì)、融入城市價值觀。

其次是土地制度改革。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)后享受到的權(quán)益小于放棄土地權(quán)益情況下，應(yīng)實(shí)行有償退出制度。農(nóng)民有償退出土地獲得部分收益，落戶城鎮(zhèn)后可以進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)營生產(chǎn)，促進(jìn)其城鎮(zhèn)化的競爭力。此外，公安部、發(fā)改委、教育部等十一部委也進(jìn)行了聯(lián)動戶籍改革，明確提出現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件[8]，這不僅在保障落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民“三權(quán)”問題上制度上越來越完善，也實(shí)際進(jìn)行了城鎮(zhèn)試點(diǎn)，山東省德州市和浙江省湖州市都進(jìn)行了嘗試。

最后是城市接納力。一是由于大城市具有自我選擇功能，以市場來決定轉(zhuǎn)移人口能否真正停留，被排斥在外的人是否愿意去外圍更周邊的都市圈生活。與此同時城市的運(yùn)轉(zhuǎn)也需要低端勞動力，作為外來務(wù)工的大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，存在教育水平不高、收入水平較低，從事的工作大都是一些沒有相應(yīng)技能職稱的服務(wù)型行業(yè)等問題，卻在為城市提供大量不可或缺的基礎(chǔ)性生活服務(wù)。在他們落戶城鎮(zhèn)的過程中，必須考慮落戶人口的比重，只要符合相應(yīng)城市勞動力的結(jié)構(gòu)需求與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展需求、能夠在激烈的市場競爭中獲得就業(yè)崗位、并且符合本地落戶的政策，都能一步步獲得平等享有基礎(chǔ)公共服務(wù)和勞動力就業(yè)的機(jī)會。這就不只以市場調(diào)節(jié)發(fā)揮作用，還需依靠體現(xiàn)公平的政策來調(diào)整城市人口結(jié)構(gòu)。二是特大城市膨脹并不僅僅是市場的原因，還有行政配置資源問題。國家的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是繼續(xù)發(fā)展大城市還是轉(zhuǎn)移發(fā)展中小城市？如果不將生產(chǎn)力往中小城市布局，醫(yī)療資源、教育資源不傾斜，問題依然難以解決。而中小城市又是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要流入地，約有50%以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都占據(jù)在中小型城市。所以，戶籍制度改革不論是對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化還是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化都是十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，這就需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇或者制度調(diào)控。隨著科技的進(jìn)步和社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的力量會突破行政的藩籬。

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