我國農(nóng)民工社會政策的演變路徑探析

童中平

[摘 要]我國農(nóng)民工社會政策的演變大致經(jīng)歷了從20世紀50年代到80年代初期的嚴厲管控、80年代中期到20世紀末的逐步放開、疏堵結(jié)合和進入21世紀后至今的科學(xué)規(guī)劃三個階段。與此演變路徑相適應(yīng)，國家在每一階段都對農(nóng)民工社會政策適時作出調(diào)整，出臺了一系列相關(guān)的文件規(guī)章，以適應(yīng)中國社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；社會政策；城鄉(xiāng)一體化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.245

1984年中國社會科學(xué)院《社會學(xué)通訊》首次出現(xiàn)了對我國農(nóng)民同時擁有“農(nóng)民+工人”（農(nóng)民工）雙重身份的稱謂，隨后因其簡潔、準確又能很好地反映我國的國情而約定俗成并被廣泛引用。農(nóng)民工現(xiàn)象的出現(xiàn)可以說是中國社會發(fā)展的一面鏡子，農(nóng)民工群體的不斷壯大很好地映射了我國社會取得巨大進步和現(xiàn)代化進程不斷推進的客觀現(xiàn)實。

當今社會，人們對“農(nóng)民工”這一指稱已經(jīng)十分熟悉，但對其概念和內(nèi)涵多年來則見仁見智，沒有達成統(tǒng)一共識。費孝通認為，“農(nóng)民工”可以分解為兩部分：一是農(nóng)民；二是工人。農(nóng)民意味著戶口在農(nóng)村，最初靠務(wù)農(nóng)維持生計，土地是“命根子”，后來進入城市是為了務(wù)工掙錢，再回到鄉(xiāng)土社會中去。孫立平認為，“農(nóng)民工”就是“農(nóng)民”這種社會身份與“工”這種職業(yè)的獨特結(jié)合，他們?yōu)槌鞘信c社區(qū)服務(wù)，但又不被接納為市民，無法享受與市民同樣的權(quán)利，形成一個有“邊緣人”屬性的獨特的社會階層。國務(wù)院研究室課題組指出，“農(nóng)民工”是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的特殊概念，是指戶籍身份還是農(nóng)民、有承包土地，但主要從事非農(nóng)生產(chǎn)、以工資為主要收入來源的人員。

總之，理解“農(nóng)民工”這一概念必須放在我國特定的歷史語境，結(jié)合中國社會生活的經(jīng)驗事實。中國農(nóng)民工是中國社會改革開放的產(chǎn)物，也是當今社會最為特殊的一個社會群體，這一群體的出現(xiàn)有一個由禁止到開放、循序漸進的過程，現(xiàn)在他們已成為我國經(jīng)濟建設(shè)中不可或缺的重要力量。從半個多世紀的發(fā)展情況來看，為了引導(dǎo)農(nóng)民工合理流動，維護他們的合法權(quán)益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，全面建成小康社會，我國政府對農(nóng)民工社會政策因時因地不斷進行了調(diào)整。

第一，20世紀50年代到80年代初期，基本上不允許農(nóng)村人口進入城市，屬于嚴厲管控階段。在這個階段，國家控制和禁止城鄉(xiāng)之間公民的自由遷徙，使農(nóng)村社會與城市社會形成一堵無形的墻，被人為地劃分為兩個相互隔離的空間，幾乎處于無流動的封閉狀態(tài)。如1950年為了減少城市的人口壓力和就業(yè)壓力，國家開始實行城鄉(xiāng)二元戶籍制度，控制農(nóng)民盲目流入城市。1955年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，從而將全國人口區(qū)分為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口。1957年12月，又通過《關(guān)于各單位從農(nóng)村中招用臨時工的暫行規(guī)定》，明確要求不得私自介紹農(nóng)民到城市和工礦區(qū)找工作。同時，還發(fā)布了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，采取強有力的措施禁止農(nóng)民進城。

第二，80年代中期到20世紀末，我國的改革開放政策向縱深推進，在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中，原有的城鄉(xiāng)隔離狀態(tài)逐漸被打破，農(nóng)民開始有機會離開農(nóng)村，在城市中形成一個新興的自發(fā)性群體，以至于出現(xiàn)了中國歷史上罕有的最大規(guī)模“民工潮”。國家基于市場和經(jīng)濟發(fā)展的邏輯，順應(yīng)時代潮流，對農(nóng)民工政策進行了適時調(diào)整，由過往的嚴厲管控演變?yōu)闈u進松綁。在這一階段，隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，國家開始提倡農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”，逐步放寬了農(nóng)民進城的限制。這對農(nóng)村富余勞動力進行就地轉(zhuǎn)移政策的實施，一方面，使農(nóng)民工與企業(yè)結(jié)為一體，農(nóng)民得以從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)中松綁，成了可以到城市或集鎮(zhèn)選擇第二種就業(yè)方式的新自由民，獲得了農(nóng)業(yè)之外的第二種收入；另一方面，企業(yè)也獲得了生存和發(fā)展所需要的新鮮勞動力，投資轉(zhuǎn)化為利潤有了生產(chǎn)保障，從而達到了雙贏的狀態(tài)。

不過，一浪高過一浪的“民工潮”也讓政府始料不及，在現(xiàn)實上對既定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成了沖擊，鄉(xiāng)村社會人口急劇縮減、農(nóng)地拋荒、老年化、婦女化、兒童化現(xiàn)象日趨嚴重；城市社會交通擁擠、環(huán)境臟亂、就業(yè)緊張、治安惡化、超生突出等現(xiàn)象叢生。為了維護社會秩序的穩(wěn)定，政府不得不出臺一系列“堵”“疏”結(jié)合的社會政策，來對民工潮進行引導(dǎo)，以防止部分農(nóng)民工加入“盲流”的隊伍。

綜觀這一階段我國的農(nóng)民工社會政策發(fā)展史，我們可以發(fā)現(xiàn)，從1984年國家開放農(nóng)民進城的限制以來，雖然在政策上對農(nóng)民進城的限制時緊時松，但總體趨勢還是逐步放開的過程。國家在制度上先后出臺了許多保護與服務(wù)農(nóng)民工的政策，盡管由于城鄉(xiāng)分割及地區(qū)分治的管理體制還沒有根除而很難發(fā)揮實際保障作用，但畢竟為農(nóng)村勞動力移民提供了合法性的制度基礎(chǔ)。

第三，進入21世紀，我國的“十五”計劃明確提出促進農(nóng)業(yè)勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工社會政策通過全方位調(diào)整發(fā)生了質(zhì)的變化，進入科學(xué)規(guī)劃的階段。自2000年始，國家關(guān)于農(nóng)村勞動力的流動政策一方面突出強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)；另一方面積極推進相關(guān)方面的配套改革，為勞動力移民在就業(yè)、住房、衛(wèi)生、小城鎮(zhèn)建設(shè)等多方面提供全方位的制度性保障，以解決涉及農(nóng)民工最直接、最現(xiàn)實、最關(guān)心的諸如工作、工資、工傷、子女教育等現(xiàn)實問題。

2002年，十六大報告明確提出，農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。2004年1月，中央1號文件極大地推動了農(nóng)民工社會政策的調(diào)整，文件強調(diào)：“進城就業(yè)的農(nóng)民已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，這說明我國政府承認了農(nóng)民工的工人階級屬性和重要地位。2005年10月，勞動和社會保障部表示，將采取措施進一步改善進城務(wù)工人員的就業(yè)環(huán)境；進一步消除限制農(nóng)村勞動力合理流動的歧視性政策，為進城務(wù)工人員提供良好的就業(yè)服務(wù)；加強對進城務(wù)工人員的職業(yè)技能培訓(xùn)；加大勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度；進一步做好勞動保障法制的宣傳普及工作，在全社會營造尊重和善待進城務(wù)工人員，共同維護進城務(wù)工人員合法權(quán)益的良好氛圍。

截至2015年年底，國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)表明，我國的農(nóng)民工數(shù)量已達到2.8億，他們已經(jīng)轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展和經(jīng)濟增長的充裕勞動力，成為支撐國家經(jīng)濟從計劃轉(zhuǎn)向市場的主要力量。近年來，中央已經(jīng)陸續(xù)出臺了一系列維護農(nóng)民工權(quán)益的政策法規(guī)，從總的趨勢上更加重視農(nóng)民工與主流社會的和諧關(guān)系，改變了農(nóng)民工的社會文化地位，促進了農(nóng)民工與主流社會的整合，尤其是國家和地方政府更加重視新生代“農(nóng)民工”的整合，促成一個社會各界共同關(guān)注農(nóng)民工、促進農(nóng)民工市民化的良性局面。消除對農(nóng)民工的歧視，讓他們參與城市社會的建設(shè)，增加對城市社會的認同，逐步在城市落戶，最終融入城市，共享社會發(fā)展成果，走向城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面發(fā)展。

在科學(xué)規(guī)劃階段，我國的農(nóng)民工政策在以人為本的科學(xué)發(fā)展觀指引下，引導(dǎo)農(nóng)民工科學(xué)流動，政策調(diào)整趨勢從控制、疏堵策略到整合策略、國家與農(nóng)民工關(guān)系的升華、農(nóng)民工作為產(chǎn)業(yè)工人的主體、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，國家制定的相關(guān)政策和措施從戰(zhàn)略發(fā)展高度賦予農(nóng)民工“產(chǎn)業(yè)工人”的地位，體現(xiàn)了國家社會政策調(diào)整的科學(xué)性、長遠性、系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性。

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