統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

陳靜思

【摘要】改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)水平快速發(fā)展，但由于歷史原因長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化則是縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問題，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。而成都市作為西部經(jīng)濟(jì)中心和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，其發(fā)展模式具有重要的研究意義。本文在綜述城鄉(xiāng)一體化相關(guān)文獻(xiàn)和理論基礎(chǔ)后，以成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程為例進(jìn)行分析，歸納總結(jié)其主要措施，用相關(guān)數(shù)據(jù)對實(shí)施效果進(jìn)行分析。

【關(guān)鍵詞】統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 城鄉(xiāng)一體化 成都市

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，不僅體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)水平的絕對增長，更體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，二三產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展壯大，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，但是在經(jīng)濟(jì)總量迅猛發(fā)展的同時(shí)，也凸顯出了地區(qū)間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡的問題，基于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和“三農(nóng)”問題，城鄉(xiāng)發(fā)展一直是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的焦點(diǎn)問題，如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)共同發(fā)展便成為了重中之重。成都市作為中西部經(jīng)濟(jì)金融中心，在2003年全面推行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作，發(fā)展獨(dú)特的成都模式，2007年被批準(zhǔn)設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，取得了一系列顯著成效，本文選取成都市進(jìn)行案例分析，結(jié)合具體數(shù)據(jù)分析城鄉(xiāng)一體化對成都市城鎮(zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

二、案例分析

（一）成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的主要措施

成都市作為我國西部經(jīng)濟(jì)中心，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對整個(gè)西部地區(qū)來說都具有重要意義，成都市也采取了一系列政策措施推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。成都市的城鄉(xiāng)一體化大致可以分為兩個(gè)階段，第一階段為2003年—2007年，第二階段在2007年之后。

從2003年起全面推開了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的工作，主要的重點(diǎn)在于政府主導(dǎo)，以外力推動(dòng)為主的城鄉(xiāng)規(guī)劃、政策制度、公共服務(wù)一體化，這一階段的主要措施歸納起來就是以“六項(xiàng)政策”為原則，推進(jìn)“三個(gè)集中”，建設(shè)“三個(gè)重點(diǎn)工程”：

（1）提出“六項(xiàng)政策”：以縣城和有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)、以科學(xué)規(guī)劃為龍頭和基礎(chǔ)、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐、以建立市場化配置資源的機(jī)制為關(guān)鍵、以制定和完善相關(guān)政策為保證、以農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。

（2）推進(jìn)“三個(gè)集中”的發(fā)展模式：即“工業(yè)向園區(qū)集中”、“耕地向規(guī)模經(jīng)營集中”、“農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展效應(yīng)，土地經(jīng)營規(guī)模效應(yīng)，并促進(jìn)農(nóng)村居民生活方式的轉(zhuǎn)變。

（3）建設(shè)“三大重點(diǎn)工程”的內(nèi)容和目標(biāo)：“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程”，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的市場化和產(chǎn)業(yè)化；“農(nóng)村扶貧開發(fā)工程”，構(gòu)建多元參與的農(nóng)村扶貧開發(fā)機(jī)制；“農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)工程”，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)和社會事業(yè)均等發(fā)展。

第二階段在2007年之后，這一階段的改革著力于農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)的構(gòu)建，選擇以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，主要通過確權(quán)頒證來更好的實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，作為綜合配套實(shí)驗(yàn)改革的突破點(diǎn)。2008年開始土地確權(quán)，在有效的體系建立后，從2010年起推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民的收益，同時(shí)土地規(guī)?；?、現(xiàn)代化的經(jīng)營能有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高資源配置效率，有力推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

總的來說，成都模式是典型的大城市帶大郊區(qū)的發(fā)展模式。其主要做法是對土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制。以發(fā)展較好的區(qū)域作為起步點(diǎn)，確立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成以市場為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)集群。另外再配以農(nóng)民的公共服務(wù)和社會保障，提高農(nóng)民的生活水平。

（二）成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)效果分析

成都市根據(jù)上述原則，實(shí)施一系列有力政策措施后，使得城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程取得了較大的進(jìn)展和顯著成效，本文接下來將對城鄉(xiāng)一體化目前的進(jìn)展及效果進(jìn)行分析。

（1）城鎮(zhèn)化率顯著提升，開創(chuàng)城鄉(xiāng)共同發(fā)展的良好局面。首先，我們通過圖1反應(yīng)的城鎮(zhèn)化率的結(jié)構(gòu)變化來看看成都的城市化歷程，2002年的城鎮(zhèn)化率僅有35.5%，處在一個(gè)較低的水平，而在2003年全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后，城鎮(zhèn)化率有了一個(gè)顯著提升，2007年時(shí)已經(jīng)迅速增長到53.56%，約是2002年的1.5倍，2007年之后進(jìn)一步的土地流轉(zhuǎn)政策使2012年新型城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破60%，達(dá)到60.2%。

從2002年到2012年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值由1007.4億元增加到5731.7億元；地方財(cái)政收入由59.4億元增加到410.6億元；城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的趨勢得到遏制，先后榮獲“國家環(huán)境保護(hù)模范城市”、“國家節(jié)水型城市”、“國家園林城市”、“全國文明城市”等稱號，實(shí)現(xiàn)了又好又快的持續(xù)發(fā)展，根據(jù)城市化五階段論，此時(shí)標(biāo)志著成都將進(jìn)入成熟的城市社會，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

（2）優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，資源合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。城市化作為經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的重要力量，不僅體現(xiàn)為城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化，城鎮(zhèn)化率的提高，它會通過促進(jìn)企業(yè)和人口的集聚，形成新的市場，從而拉動(dòng)工業(yè)化發(fā)展。第一，企業(yè)和人口的集聚，形成對第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)?；枨?，成為一種拉力，帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，所以城鎮(zhèn)化過程與第一產(chǎn)業(yè)向二、三級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程可以說是同步的。第二，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口數(shù)增加，居民收入增加，從而擴(kuò)大消費(fèi)。這種生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變釋放了大量需求，有力推動(dòng)了擴(kuò)大內(nèi)需方針的落實(shí)。

圖3

圖2反應(yīng)了2002——2012年第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重變化，隨著城市化水平的不斷深入，總體來看一直保持在較高水平上，遠(yuǎn)高于2003年之前的水平。1978年，我國整體經(jīng)濟(jì)水平落后，農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)，此時(shí)成都市的農(nóng)業(yè)人口占比接近80%，而隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，非農(nóng)人口逐漸增加，但增速比較緩慢，而自2000年左右起，非農(nóng)人口占比急速上升，在2011年左右，超越農(nóng)業(yè)人口，其占比最終穩(wěn)定在約60%的水平（見圖3）。

（3）推進(jìn)城鄉(xiāng)市場體制一體化，初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體制。為解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，始終把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村發(fā)展的根本動(dòng)力，穩(wěn)妥推進(jìn)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的農(nóng)村市場化改革，促進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。確保了耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降，形成了用市場機(jī)制鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力。推動(dòng)農(nóng)村投融資體制改革，組建市縣兩級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)物流投資公司，成立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司，形成了“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、渠道多元、機(jī)制健全”的投融資力量；制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資辦法，引入農(nóng)業(yè)擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)制，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力和銀行參與意愿，逐步破解了融資難題。農(nóng)村市場化改革，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體制的形成，賦予了農(nóng)民相對完整的市場主體地位，加快了土地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

（4）堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。成都市在近年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，始終堅(jiān)持以人為本，以城鄉(xiāng)公共服務(wù)公平化為目標(biāo)，努力探索實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享受平等的公民權(quán)利，公共服務(wù)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中，成都市政府大幅度增加公共服務(wù)的投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生活環(huán)境，提高居民生活質(zhì)量。一是不斷完善城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務(wù)體系，擴(kuò)大衛(wèi)生醫(yī)療覆蓋面積，讓居民享受公共衛(wèi)生服務(wù)，解決“看病難”“看病貴”的問題；二是加強(qiáng)教育投資力度，尤其是提高農(nóng)村教育水平，提升教師素質(zhì)和管理水平，縮小城鄉(xiāng)差距；三是完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；四是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善交通設(shè)施體系方便居民出行，加強(qiáng)綠化建設(shè)，改善環(huán)境，提高生活質(zhì)量。

（5）發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)科技創(chuàng)新。成都市圍繞“三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相融”，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。對各區(qū)（市）縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃定位和重新布局，實(shí)行“一區(qū)一主業(yè)”，努力構(gòu)建以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和總部經(jīng)濟(jì)為核心、以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、以現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在全市范圍優(yōu)化資源配置，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目、資金、資源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集中集約集群發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)由主要依靠二產(chǎn)帶動(dòng)向三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變，由主要依靠增加物質(zhì)消耗向科技進(jìn)步和管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

三、當(dāng)前存在的問題分析及建議

雖然成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中取得了顯著成效，本文認(rèn)為存在的問題主要有以下幾個(gè)方面：

（1）質(zhì)的提高落后于量的增長。在城市化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化率顯著提高，大量農(nóng)村人口向城市集中，但市民化水平依然較為落后，由于長期存在的二元機(jī)構(gòu)體制的影響難以在短期內(nèi)消除，所以從觀念上、社會保障制度、生活方式上來看，大量農(nóng)村居民并未完全融入城市的生產(chǎn)生活中，依然存在城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)。

（2）土地流轉(zhuǎn)制度不完善，管理比較混亂，產(chǎn)權(quán)界定不明晰，缺乏有效的評估辦法和監(jiān)督機(jī)制，不能充分維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。同時(shí)，缺乏通暢的信息交流平臺，融資困難，土地流轉(zhuǎn)范圍窄，規(guī)模小。

（3）城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，超過資源環(huán)境承載能力，加之城市管理服務(wù)水平不高，出現(xiàn)人口過多，環(huán)境破壞，空氣污染，交通堵塞等“城市病”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響居民生活質(zhì)量。

（4）自然歷史文化保護(hù)不力，大力推進(jìn)現(xiàn)代化，工業(yè)化發(fā)展，城市建設(shè)缺乏地方特色。針對以上問題，本文認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程接下來的重點(diǎn)首先將放在提高城市化質(zhì)量，通過完善農(nóng)村居民的醫(yī)療、養(yǎng)老保障體制，使其子女取得同等的受教育機(jī)會，提升市民化水平，使進(jìn)程農(nóng)民在城市中有尊嚴(yán)、有歸屬感的生活，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展；其次，認(rèn)真落實(shí)確權(quán)頒證工作，使產(chǎn)權(quán)得以清晰界定，建立完備而明確的土地流轉(zhuǎn)辦法和有效的監(jiān)督機(jī)制，使農(nóng)民切身利益得以維護(hù)。最后，優(yōu)化空間分布結(jié)構(gòu)，提高城市管理水平，避免城市過度擴(kuò)張，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)注意維護(hù)自然歷史特色，保留城市文化。

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