法律視閾下農(nóng)村家庭養(yǎng)老的困境及對策研究

郭劍平++繆俊花

摘要：以法律為切入視角，分析和總結(jié)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的困境及其原因，引發(fā)對農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式的新思考。得出結(jié)論，應(yīng)該從健全現(xiàn)有家庭養(yǎng)老法律支持政策出發(fā)，通過提高農(nóng)村老年人收入，弘揚孝道文化，因地制宜發(fā)展農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)等措施來完善農(nóng)村家庭養(yǎng)老。

關(guān)鍵詞：法律視角；農(nóng)村家庭養(yǎng)老；困境；對策

中圖分類號：F323.89 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）21-5702-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.066

Study on the Dilemma and Countermeasure of Rural Family Endowment in Legal Perspective：Taking X County of Jiangsu Province as an Example

GUO Jian-ping，MIAO Jun-hua

（School of Public Management，Hohai University， Nanjing 210098，China）

Abstract： The dilemma of rural family endowment and the cause of this dilemma were analyzed and summerized in the perspective of law and polices. It raised a new way of thinking about the mode of rural family endowment. The conclusion showed that we could improve the rural family endowment by perfecting family pension law and policy，improve the rural elderly income，carry forward the culture of filial piety，adjust measures to local conditions development of rural social endowment service.

Key words： legal perspective； rural family endowment； dilemma； countermeasures

早在20世紀末，中國各方專家學(xué)者就對養(yǎng)老模式進行了較多的探索和研究。近些年，隨著社會人口老齡化和新型城鎮(zhèn)化進程的加快，人們對養(yǎng)老問題的關(guān)注更甚以往。中國由于歷史、經(jīng)濟、文化等原因，家庭養(yǎng)老一直以來都是備受推崇的養(yǎng)老模式。穆光宗[1]認為家庭養(yǎng)老親情滋養(yǎng)、其樂融融的功能是獨一無二的，是人類社會傳承千年最根本、最可靠的養(yǎng)老模式。而在農(nóng)村地區(qū)，家庭更是老年人養(yǎng)老最有力的保障。穆光宗[2]認為相較于社會養(yǎng)老和自我養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老的功能更完備，更能保證老年人的滿意度。包括老年人的經(jīng)濟支持、情感支持和照料支持。

但在新型城鎮(zhèn)化和老齡化的雙重背景下，農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受到了前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。劉若實[3]指出，隨著家庭結(jié)構(gòu)的變化、老齡化進程加快、大量勞動力外流和農(nóng)村居民觀念的變化等因素對家庭養(yǎng)老模式提出了諸多挑戰(zhàn)。此時，僅依靠原有的道德自律已無法切實保障農(nóng)村老年人的贍養(yǎng)權(quán)益，需要法律和道德共同發(fā)揮作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。在十八屆四中全會依法治國理念指引下，家庭養(yǎng)老法律政策已得到了不斷修訂和完善，但在具體執(zhí)行中仍面臨許多現(xiàn)實困境，使其難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。在分析法律政策支持下農(nóng)村家庭養(yǎng)老存在的困境及原因基礎(chǔ)上，以法律為切入視角，結(jié)合實際情況提出完善農(nóng)村家庭養(yǎng)老的思考和建議。

1 農(nóng)村家庭養(yǎng)老的現(xiàn)狀

隨著人口出生率和死亡率的持續(xù)下降、人口平均預(yù)期壽命的延長，中國老齡化形勢日益嚴峻。據(jù)《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2015年底，中國65周歲以上的老年人口已經(jīng)超過1.4億，占總?cè)丝诒壤_到10.5%。而這一情況在農(nóng)村更是突出，據(jù)人口專家預(yù)測到2020年中國農(nóng)村65周歲以上老年人口的比例將達到14.0%～17.7%?？梢姡r(nóng)村不僅是中國老年人最多的地區(qū)，也是老齡化程度和老年人口撫養(yǎng)比例最高的地區(qū)[4]。此外，隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，大量農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，這在加劇農(nóng)村老齡化態(tài)勢的同時使得農(nóng)村的養(yǎng)老保障問題變得更加棘手。加上計劃生育政策的實施，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變，生育率下降、家庭規(guī)模減小，打破了家庭成員原有的養(yǎng)老資源平衡，家庭功能受到一定的沖擊，使得依附于家庭的農(nóng)村養(yǎng)老陷入困境。

1.1 江蘇省X縣農(nóng)村家庭養(yǎng)老的現(xiàn)狀

X縣建于1961年，全縣人口約61萬，是個典型的以家庭養(yǎng)老為主的縣城。長期以來，農(nóng)業(yè)是其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，主要農(nóng)作物水稻、小麥、玉米等，經(jīng)濟收入取決于農(nóng)作物的收成。X縣下轄19個行政村，其中經(jīng)濟薄弱村占大多數(shù)，村集體可支配收入幾乎為零，甚至有些年份還負債累累。由于歷史、資源、地域等原因，縣城的工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，僅有的工廠也是以原始加工類或科技附加值少的小企業(yè)為主，吸納勞動力的能力很弱。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，為了增加家庭收入，農(nóng)村青壯年勞動力開始向外輸出，由此X縣農(nóng)村民生得到很大改善。目前，X縣農(nóng)村已經(jīng)有70%的勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的人均可支配收入提高到1.5萬元，實現(xiàn)增長“十一連快”。另一方面隨著農(nóng)村勞動力持續(xù)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)忙季節(jié)缺人手、務(wù)農(nóng)勞動力老齡化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化等趨勢。而留守的老弱婦孺，務(wù)農(nóng)常常是維持家庭生活的惟一手段。根據(jù)X縣農(nóng)村的實際情況，將從經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉三部分來分析農(nóng)村家庭養(yǎng)老現(xiàn)狀。

1.1.1 經(jīng)濟供養(yǎng) 經(jīng)濟供養(yǎng)是實現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)的基礎(chǔ)和前提，子女對老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)水平直接關(guān)系到老年人晚年生活的質(zhì)量，老年人只有具備了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)才能進一步滿足其他的發(fā)展需求。在農(nóng)村，受養(yǎng)兒防老傳統(tǒng)思想的影響，老人視子女為老年生活最大的依靠，其中兒子為經(jīng)濟贍養(yǎng)的主要承擔(dān)者，女兒只需承擔(dān)生活照料的義務(wù)。隨著時代的發(fā)展，養(yǎng)兒防老的觀念逐漸在轉(zhuǎn)變，女兒也會給予一定經(jīng)濟支持，這在改善老人的生活上起到很大作用。但總體來說，子女對老人的經(jīng)濟供養(yǎng)水平普遍較低，農(nóng)村中低齡老人大多選擇自養(yǎng)自助方式養(yǎng)老，通過耕種農(nóng)作物來獲取經(jīng)濟收入，惟有在喪失勞動能力的情況下才會完全依靠子女。在生病住院時，子女的經(jīng)濟供養(yǎng)就顯得更為重要，根源在于農(nóng)村老人的收入來源單一、收入較低，無法承擔(dān)巨額的看病費用。大多數(shù)老年農(nóng)民都存在著健康問題，按村衛(wèi)生室人員的說法，“富貴病”（高血壓、糖尿病等）在農(nóng)村老年人中的發(fā)生率超過50%。調(diào)查中更常見的是“腰腿疼痛”、“腦梗”等病狀。

1.1.2 生活照料 老年人對家庭提供的生活照料需要程度與其年齡、身體狀況有密切聯(lián)系。按照人口學(xué)的定義，60～69歲為低齡老年人口，70～79歲為中齡老年人口，80歲以上為高齡老年人口。一般來說，老年人年齡越高其身體各項機能越退化，相應(yīng)其健康狀況也越下降，即此時老年人對家庭養(yǎng)老提供的生活照料需求程度最高。隨著勞動力不斷外遷，農(nóng)村老年人與子女居住方式發(fā)生了變化，距離也在逐漸擴大，老人從子女身上得到的生活照料相應(yīng)減少。因而，日常生活中老人和老伴的互相支持和照顧最為常見，當(dāng)老人患上重大疾病時，子女才會特意從工作地趕回來。可見，農(nóng)村家庭對老年人提供的生活照料支持正逐漸弱化，農(nóng)村老年人的生活照料問題更加突出。尤其是失能半失能老人的生活照料，家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)做法已無法應(yīng)對，這種人口壓力必然會向社會擴散。

1.1.3 精神慰藉 農(nóng)村一直盛行養(yǎng)兒防老的養(yǎng)老理念，子女承歡膝下已成為老人老有所養(yǎng)的最好愿景。但是青壯年勞動力的大量外流，農(nóng)村地區(qū)健全家庭越來越少，空巢老人問題在農(nóng)村很典型，客觀上造成對老人精神慰藉的缺位。在X縣農(nóng)村最為常見的是五口之家，家庭人口數(shù)主要集中分布在3～6人這一區(qū)間。但隨著子女外出，農(nóng)村空巢老人和獨居老人數(shù)量不斷上升，其中空巢老人2.5萬人，接近老人總數(shù)的1/4。相對來說，農(nóng)村老人經(jīng)濟需求度較低，在土地保障下，溫飽早已不成問題。但平時身邊缺少子女陪伴，文化娛樂活動幾乎沒有，加上經(jīng)濟條件有限，老人內(nèi)心的孤獨和寂寞找不到排遣的途徑，導(dǎo)致老人的失落感比較重。其實，農(nóng)村老人對精神生活關(guān)注和要求并不高，即使這樣，農(nóng)村老人的精神需求往往還是會被忽視。這和部分子女對贍養(yǎng)義務(wù)的認知誤區(qū)有關(guān)，將贍養(yǎng)費的給付等同于贍養(yǎng)責(zé)任的履行，卻對老人的精神健康不聞不問，讓老人晚年生活深陷孤獨。有些老人年老后不能創(chuàng)造財富價值，又不想成為子女的負擔(dān)和累贅，甚至以自殺的方式結(jié)束自己的生命?？梢?，農(nóng)村老人的精神生存狀況十分令人堪憂。

1.2 農(nóng)村家庭養(yǎng)老的法律政策現(xiàn)狀

農(nóng)村現(xiàn)行家庭養(yǎng)老法律政策，是以《憲法》為基礎(chǔ)，《刑法》、《婚姻法》、《繼承法》和《民事訴訟法》相配合，《老年人權(quán)益保障法》（2015年修正）為主，行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等的系統(tǒng)規(guī)定。《老年人權(quán)益保障法》是目前關(guān)于老年人的專門法律，以保障老年人的合法權(quán)益、弘揚中華民族敬老、養(yǎng)老、助老美德為立法宗旨，明確規(guī)定了贍養(yǎng)人范圍和經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰籍等方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。此外，老年人權(quán)利在程序保護方面也有明確的規(guī)定。首先老年人在贍養(yǎng)糾紛訴訟中享有法律援助權(quán)，此外根據(jù)《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，法院對于老年人的起訴一般實行優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行，從而及時維護老年人的合法權(quán)益。

2 法律視角下農(nóng)村家庭養(yǎng)老的困境及原因分析

在新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)，陷入了困境。因此，以法律為切入視角，分析和總結(jié)農(nóng)村家庭養(yǎng)老存在的困境并進行原因分析?；诖耍狙芯窟x取江蘇省X縣的3個行政村進行調(diào)查，在訪談50位老人、大約10位年輕人及村干部的基礎(chǔ)上，有以下發(fā)現(xiàn)。

2.1 供養(yǎng)主體缺位弱化了家庭養(yǎng)老功能

在計劃生育政策實施下，中國家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“四二一”的倒金字塔結(jié)構(gòu)，家庭規(guī)模小型化、核心化趨勢明顯[5]。而隨著新型城鎮(zhèn)化進程的推進，為了尋求更多的發(fā)展機會，農(nóng)村勞動力外流成為一種普遍現(xiàn)象。2015年末X縣外出務(wù)工人數(shù)就占六成，而且每年以5%的趨勢增長。子女外出務(wù)工客觀上造成家庭供養(yǎng)主體的缺失，使得“父母在，不遠游”失去了其實現(xiàn)基礎(chǔ)。而有能力的農(nóng)村人口，尤其是青壯年勞動力在城市立穩(wěn)腳跟后也許不再返回鄉(xiāng)村，而農(nóng)村老人隨遷的可能性很小，一方面是老人的意愿，更重要的是家庭的承受能力，導(dǎo)致留守老人在農(nóng)村所占比例越來越高。雖然子女外出在經(jīng)濟供養(yǎng)方面可以為老人提供更多的支持，而在生活照料和精神慰藉方面支持力就相對減弱。但對留守老人而言，子女的生活照料和精神慰藉才是他們最需要的。家庭養(yǎng)老法律明確規(guī)定家庭成員應(yīng)該經(jīng)?？赐蛦柡蚶夏耆?，但法律規(guī)定也抵不過現(xiàn)實中“常回家看看”在時間和空間上的障礙。雖然法律原則上規(guī)定用人單位應(yīng)保障贍養(yǎng)人探親休假的權(quán)利，但大多數(shù)中小企業(yè)從業(yè)者并沒有這一待遇，想回家卻苦于沒時間。如果可以結(jié)合《勞動法》給予配套支持，那么“?；丶铱纯础本陀辛藭r間保障。

2.2 經(jīng)濟方式改變降低了家庭養(yǎng)老保障度

隨著社會分工的細化，脫離傳統(tǒng)小農(nóng)的其他生存方式的可選擇性，導(dǎo)致傳統(tǒng)的勞動經(jīng)驗不再為年輕人所尊崇，從而直接影響著傳統(tǒng)家庭意義上老人在家庭生產(chǎn)中的權(quán)威。與此同時，現(xiàn)代法律強調(diào)民主、平等，保護公民的財產(chǎn)權(quán)也意味著老人對財產(chǎn)不再有絕對的控制權(quán)，老人家庭中的權(quán)威地位隨之下降。而農(nóng)村老年人普遍收入較低，按照江蘇省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月105元，另外80～89歲、90～99歲以及百歲老人額外有每月50元、100元和300元的尊老金。雖然仍有勞作能力的老年人可以有種地養(yǎng)殖等收入，但根據(jù)調(diào)查，在X縣農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)活動每年每667 m2純收入約1 000元。大部分老年人反映這些收入僅夠維持日常開銷。在中國傳統(tǒng)觀念里，父母習(xí)慣將生平積蓄花在兒女教育、結(jié)婚、建房上，老人基本沒有積蓄，年老后從經(jīng)濟供養(yǎng)到生活照料都要依賴子女，贍養(yǎng)意味著物力財力的付出，當(dāng)這種付出造成義務(wù)人生活負擔(dān)加重甚至威脅其生存時，就會出現(xiàn)贍養(yǎng)糾紛甚至不履行贍養(yǎng)義務(wù)等事件發(fā)生，從而影響到農(nóng)村老人的養(yǎng)老狀況[6]。但在農(nóng)村，由于老年人的受教育程度普遍不高，法律意識很是匱乏，甚至還有老人壓根不懂法律。所以，即使子女不孝，老人也很少會運用法律武器維護自身利益。

2.3 法律意識淡薄阻礙了養(yǎng)老權(quán)益的維護

在基層治理方面鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮著更重要的作用，鄉(xiāng)規(guī)民約是農(nóng)村地區(qū)居民約定俗成的一種社會行為規(guī)范。一旦村民發(fā)生某些違規(guī)行為，就依照鄉(xiāng)規(guī)民約來處理，從而維護特定區(qū)域的社會秩序。正是受傳統(tǒng)習(xí)慣影響，民眾對法律政策缺乏認同感。根據(jù)X縣3個農(nóng)村的相關(guān)訪談，50位老人中80%表示對法律陌生，不具備基本的法律常識。剩余20%對法律有一定認識的老人大多是退休教師、醫(yī)生或者村干部等。還有部分子女將贍養(yǎng)父母停留在個人道德層面，還未上升到法律層面。

民眾法律意識淡薄，一方面是因為公民受古代“重刑輕民”法律傳統(tǒng)影響，直至現(xiàn)在仍有普通百姓認為法律所調(diào)整的就是殺人、盜竊之類的犯罪行為，到迫不得已才運用法律維權(quán)[7]。另一方面，法律過于剛性容易造成“贏了官司、輸了親情”的局面。實際生活中，法律所明確的權(quán)利、義務(wù)容易被傳統(tǒng)習(xí)慣所取代。例如法律上規(guī)定兒、女具有同等贍養(yǎng)義務(wù)，但農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)兒防老觀念根深蒂固。盡管中國家庭養(yǎng)老法律支持體系從實體到程序、從內(nèi)容到執(zhí)行都有較為明確的規(guī)定，對于鞏固家庭養(yǎng)老，保護老年人權(quán)益打下堅實基礎(chǔ)。但現(xiàn)實生活中，尤其是農(nóng)村地區(qū)，贍養(yǎng)及相關(guān)糾紛一旦發(fā)生，家庭養(yǎng)老法律往往遭遇困境。由于親情障礙和對法律的認知誤區(qū)，多數(shù)老人不到萬不得已不會選擇法律手段維權(quán)。另一方面，傳統(tǒng)習(xí)慣對家庭養(yǎng)老的約束力已大不如從前，而且不具備法律效力，發(fā)生贍養(yǎng)糾紛后，受傷害最大的往往是老人，因而提高老人法律意識是維護養(yǎng)老權(quán)益的重要途徑。

2.4 家庭養(yǎng)老替代性資源缺乏造成養(yǎng)老負擔(dān)沉重

X縣現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)19家，其中公辦養(yǎng)老機構(gòu)占一半以上，共有床位1 239張，現(xiàn)服務(wù)老人約300位，絕大部分服務(wù)對象為五保老人。民辦養(yǎng)老機構(gòu)7家，床位共有450張，入住率不到20%。其余老人均選擇家庭養(yǎng)老以及家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老為輔的社區(qū)養(yǎng)老。從養(yǎng)老機構(gòu)的低入住率和服務(wù)對象可以看出，家庭養(yǎng)老仍是X縣最主要養(yǎng)老方式，農(nóng)村地區(qū)更是如此。同時，由于農(nóng)村經(jīng)濟水平、養(yǎng)老觀念等原因，社會化養(yǎng)老也尚未建立起來。

但根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀，家庭養(yǎng)老的替代性資源又是迫切需要的，尤其是對失能老人和半失能老人的照護。一是失能、半失能的空巢老人，子女在外打工無法進行照護，但老人又必須時刻有人在身邊護理照料；二是“久病床前無孝子”，護理知識的匱乏和過長時間的照料會讓照顧者身心疲憊，對整個家庭會造成沉重的心理壓力。然而，目前對于農(nóng)村失能和半失能老年人的照料護理問題仍然找不到解決的方式。農(nóng)村的敬老院面向的對象是生活能夠自理的五保老人，失能和半失能老人無法入住。由于資金有限，敬老院的護工少且缺乏專業(yè)護理知識，只能應(yīng)付日常的生活照料和簡單服務(wù)，失能和半失能老人即使入住也得不到較好的照護。而民辦養(yǎng)老機構(gòu)因為收費較高，農(nóng)村家庭難以負擔(dān)，也很少有農(nóng)村老人入住。受疾病的困擾，一方面，有效勞動力弱化；另一方面，醫(yī)藥費支出增加造成養(yǎng)老成本提高，更有疾病嚴重的農(nóng)民，還需要家庭其他勞動力照顧，使得原本并不富裕的家庭越來越陷入困境。

3 法律視角下完善農(nóng)村家庭養(yǎng)老的對策建議

長期以來，農(nóng)村老年人養(yǎng)老主要依賴家庭養(yǎng)老，由子女為老年人提供物質(zhì)、精神、照料等方面支持。與此同時，農(nóng)村地區(qū)缺乏家庭養(yǎng)老的替代性資源，老年人的晚年生活缺乏照料，其晚年生活不容樂觀，老人的養(yǎng)老問題愈發(fā)嚴峻。而僅依靠道德自律已不能很好地保證老年人的權(quán)益，需要法律政策對家庭養(yǎng)老進行補充支持，從而促進農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式的進一步完善。

3.1 提高農(nóng)村老年人經(jīng)濟收入

由于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險水平的巨大差距，農(nóng)村目前主要還是靠家庭養(yǎng)老，老人因缺乏經(jīng)濟地位使其權(quán)益得不到保障[8]，除了要通過發(fā)揮孝文化等傳統(tǒng)美德以及完善法律和政策之外，提高農(nóng)村老年人收入刻不容緩。首先要通過加大籌資力度，提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險個人繳費以及政府補貼額度，加大財政支持力度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大貧困人群參保的補助，或?qū)⒉糠址鲐毢脱a貼資金直接用于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)等措施，逐步提高農(nóng)村地區(qū)基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金支付水平。近年來，農(nóng)民遇到一些新情況，既面臨農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”和補貼“天花板”，又面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本“地板”抬升，還面臨工資性收入增長可能放緩的局面。要促進農(nóng)民增收，政府應(yīng)加大財政支農(nóng)投入力度，在鞏固原有增收渠道的情況下，支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)富民行動，鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，推進農(nóng)村的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，多途徑開辟財產(chǎn)性收入渠道。同時，加快農(nóng)業(yè)信息基礎(chǔ)設(shè)施和信息技術(shù)推廣運用，加快農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展，培育更多“電商示范村”支持農(nóng)民發(fā)展網(wǎng)店。另外可以借鑒德國農(nóng)村土地置換做法，即當(dāng)農(nóng)村老年人達到一定年齡，可以自愿選擇把自己的土地置換成較高額的養(yǎng)老金，使得他們有足夠的資金頤養(yǎng)天年。

3.2 加強農(nóng)村家庭養(yǎng)老配套支持政策

長期以來家庭養(yǎng)老這一模式的實施主要依靠社會道德的約束，而在社會劇烈變化的當(dāng)下，子代對父代的報恩意識受到越來越大的沖擊和削弱。道德的約束力是有限的，要讓家庭養(yǎng)老政策落到實處必須要依靠法律法規(guī)規(guī)范。現(xiàn)有家庭養(yǎng)老法律政策以倡導(dǎo)性為主，現(xiàn)實性支撐不足。而家庭養(yǎng)老的完善，除了進一步健全現(xiàn)有法律外，必須要其他相關(guān)配套政策支持才能發(fā)揮應(yīng)有的效果。而當(dāng)代日本政府也實行了一系列有利于推進家庭養(yǎng)老的措施，如與老人同住的家庭以及低收入家庭贍養(yǎng)老人可以得到養(yǎng)老、醫(yī)療等多方面的津貼。新加坡政府在各項社會保障制度以及購房政策上對子女承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任予以支持。目前中國也急需探索對幾代同居家庭、贍養(yǎng)老人的困難家庭、失能老人家庭以及為照顧老人而返鄉(xiāng)的農(nóng)民工家庭等提供一定的家庭養(yǎng)老津貼或稅收優(yōu)惠政策等，可以通過重點扶持農(nóng)戶家庭農(nóng)場吸引農(nóng)村青壯年勞動力返鄉(xiāng)。2014年南京市實施“五類老人”在申請政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)的同時，如果其子女兒媳愿意在家照顧“五類老人”，從被聘用上崗擔(dān)當(dāng)養(yǎng)護任務(wù)起，每月可領(lǐng)取政府發(fā)給的300元（照顧半失能老人）或者400元（照顧失能老人）的補助工資，這無疑是家庭養(yǎng)老支持政策的一種嘗試。

3.3 弘揚和強化農(nóng)村孝文化

長遠來看，弘揚孝道文化是解決農(nóng)村家庭養(yǎng)老困境的治本之策[9]。如今農(nóng)村老年人合法權(quán)益得不到保障，很大原因在于子女和晚輩乃至全社會淡化了對老人尊重和愛戴的傳統(tǒng)文化。因而全社會要大力推廣“百善孝為先”的傳統(tǒng)孝道，宣揚尊老愛老美德，傳播“尊老愛老模范”事跡，努力增強人們的孝道認同感和歸屬感，使孝道內(nèi)化為個人的精神追求，外化為自覺行動。借鑒古代養(yǎng)老與視學(xué)相結(jié)合以及對孝德教育的高度重視，在義務(wù)教育中加強尊老愛老教育，可以將開學(xué)第一課設(shè)到養(yǎng)老機構(gòu)或請老人到校講課等方式將孝元素傳遞給每一位學(xué)生，進而影響到每個家庭，營造全社會尊老敬老氛圍。

另外，大力宣傳家庭養(yǎng)老法律政策來強化孝文化的重要性。依法治國成為基本國策以來，公民法律觀念已有所改觀，但不少地區(qū)仍存在不懂法的群眾。通過嚴加查處不贍養(yǎng)老人、虐待遺棄老人、侵犯老人權(quán)益等典型案件，引導(dǎo)和規(guī)范人們的行為，敦促人們自覺自愿尊重和贍養(yǎng)老人，使尊老敬老成為社會風(fēng)尚。農(nóng)村因子女不孝被告上法院的案例很少，但是這并不說明現(xiàn)實中子女不孝順老人的個案很少，而是“清官不理家務(wù)事”的傳統(tǒng)觀念影響了司法救濟功能的發(fā)揮。盡管法律具有強制力，但是真正通過法律手段解決與子女矛盾的老人卻很少，擔(dān)心“贏了官司輸了親情”。所以不是萬般無奈，老人不會輕易選擇法律途徑維權(quán)，從這方面看，法律在支撐家庭養(yǎng)老方面起著重要的防線作用和兜底作用。

3.4 因地制宜發(fā)展農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)

在人口老齡化背景下，單純依靠血緣關(guān)系的家庭養(yǎng)老已經(jīng)無法滿足養(yǎng)老需求。且隨著社會發(fā)展，為了更好地抵御自然和社會風(fēng)險，養(yǎng)老服務(wù)由家庭向社會轉(zhuǎn)移是必然趨勢[10]。目前城市的社會化養(yǎng)老服務(wù)已逐步完善，而農(nóng)村還遠遠不夠。以調(diào)查的X縣為例，該縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一個公辦的社會福利院，僅限于農(nóng)村五保老人入住。社會化的民辦養(yǎng)老機構(gòu)幾乎沒有，失能半失能老人想入住機構(gòu)，要么到縣城要么到其他較遠的地方，不利于子女探望。而處于起步階段的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心還停留在“老年活動室”水平，服務(wù)內(nèi)容不全、質(zhì)量不高、形式簡單、氛圍不濃，離老年人的服務(wù)需求有很大差距。事實上，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心只設(shè)站不提供實質(zhì)服務(wù)的“掛牌現(xiàn)象”很普遍，由于人員、經(jīng)費等制約因素，居家養(yǎng)老服務(wù)中心形同虛設(shè)。調(diào)查過程中農(nóng)村老人們一致認為，農(nóng)村迫切需要醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)機構(gòu)，建議把目前的居家養(yǎng)老服務(wù)中心和當(dāng)?shù)匦l(wèi)生服務(wù)中心整合，在2～3個村的中心地帶建立兼有養(yǎng)老、醫(yī)療和康復(fù)護理的機構(gòu)，開展多樣化的養(yǎng)老服務(wù)，為獨居老人或空巢老人上門服務(wù)時，通過互聯(lián)網(wǎng)定期向在外的子女匯報老人情況；而對于有失能、半失能老人，養(yǎng)老負擔(dān)沉重的家庭，老人入住機構(gòu)時，政府可以為其購買服務(wù)。這不失為農(nóng)村未來的社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方向之一。

4 小結(jié)

在新形勢下保障老年人權(quán)益，除完善家庭贍養(yǎng)法律制度和尊敬愛戴老人的社會風(fēng)尚，大力弘揚孝文化，還要針對家庭養(yǎng)老法律在農(nóng)村實施遇到的困境，考慮到法律政策的局限性。法律的主要作用在于威懾不贍養(yǎng)行為，其宗旨在于教育、約束公民不去觸犯法律底線。因而在出臺各項家庭養(yǎng)老配套政策的同時，最根本的是要提高農(nóng)村老年人收入水平。依托現(xiàn)有的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心，整合村醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施資源，因地制宜發(fā)展農(nóng)村家門口的社會化養(yǎng)老服務(wù)，有效保障農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題。同時要引導(dǎo)老人樹立自我養(yǎng)老觀念，在勞動年齡時期有意識地儲蓄養(yǎng)老金，掌握家庭財富和資源，變依賴養(yǎng)老為獨立養(yǎng)老，變依靠子女養(yǎng)老為依靠自己養(yǎng)老。

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