深入推進權(quán)力清單制度的幾點思考

王振國

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單 監(jiān)督 探索

地方政府部門行政權(quán)力清單制度是政府的一場“自我革命”，是加強公權(quán)力監(jiān)管的首要一步。權(quán)力清單制度是一整套行政權(quán)力運行、政府職能管理的制度設(shè)計和機制創(chuàng)新，在推進過程中面臨著實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的光榮使命。本文堅持問題導(dǎo)向，探討深入推進權(quán)力清單制度有關(guān)問題。

一、存在的問題

（一）行政法構(gòu)造方式存在缺陷。目前我國權(quán)力清單的行政法構(gòu)造是由行政系統(tǒng)內(nèi)部通過行政文件方式進行，這種方式存在很大缺陷，因為它將權(quán)力清單作為一個事實行為、內(nèi)部行為、政策導(dǎo)向來看待。事實上，權(quán)力清單具有嚴(yán)格的行政法屬性，它發(fā)生作用是反映內(nèi)部和外部關(guān)系，不僅反映在行政系統(tǒng)內(nèi)部諸關(guān)系，更應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，權(quán)力清單不應(yīng)與行政政策相等同，如果僅僅將其處理成一種權(quán)宜之計，就會大大降低權(quán)力清單在行政法治中的價值。因此，我們認為，權(quán)力清單必須和我國行政法治的完善緊密結(jié)合起來，積極推動權(quán)力清單制度的法制化。

（二）制定主體與程序有失公允。2015年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》指定各級機構(gòu)編制部門和政府法制部門負責(zé)協(xié)調(diào)推進權(quán)力清單工作。這是值得商榷的，地方政府自己制定清單來約束自己，這種自導(dǎo)自演式的權(quán)力清單在法理上是說不通的，缺少一個外部權(quán)威的制定主體，會使這一制度隨意化、缺乏剛性的外部約束力。程序上由政府部門自行清理的做法，在源頭上就會出問題，并且這些問題是客觀存在的，實際上，有些部門梳理權(quán)力清單避重就輕、承接下放不到位的暫不列入清單、調(diào)整取消的權(quán)力事項打包放入“其他行政權(quán)力”這個大筐等問題的根源就在于此。一次次的權(quán)宜妥協(xié)是量變引起質(zhì)變的開端，阻礙了權(quán)力清單制度功能的實現(xiàn)。

（三）行政權(quán)力類型比例不科學(xué)。權(quán)力清單將行政權(quán)力類型分為行政審批、行政處罰、行政強制等十大類，通過槐蔭區(qū)實踐可以看出，行政審批和行政處罰事項幾乎占到全部事項的四分之三。面對公共行政多元化，國家提出轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念的改革要求，但是在實際中“以批代管”、“以罰代管”的管理理念依然根深蒂固，嚴(yán)重阻礙行政治理能力現(xiàn)代化的進程。值得注意的是，在十大類權(quán)力類型中出現(xiàn)了兜底性的權(quán)力——“其他行政權(quán)力”?；笔a區(qū)公布的權(quán)力清單目錄中“其他行政權(quán)力”為144項，占到總數(shù)的5.71%，高于行政審批4%的比例，這也使得權(quán)力清單整體有過于粗略之嫌。

（四）缺乏責(zé)任監(jiān)督機制。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，這是任何一個法律制度應(yīng)有的內(nèi)在邏輯，權(quán)力清單制度也不例外?；笔a區(qū)權(quán)力清單使用山東省統(tǒng)一制式，列明了權(quán)力類型內(nèi)容和程序，但是一旦政府沒有按照權(quán)力清單行事，如何追究責(zé)任則不明確，缺乏責(zé)任追究手段和公開監(jiān)督力度。責(zé)任清單中的“追責(zé)依據(jù)和追責(zé)情形”在一定程度上彌補了這個缺陷，但是只停留在梳理法律法規(guī)層面，尚未形成比較完善的責(zé)任追究機制。

（五）下放權(quán)力承接落實情況待改善。為響應(yīng)中央簡政放權(quán)的要求，省、市分批次下放行政權(quán)力至縣（市）區(qū)級政府，但因種種原因，有些單位出現(xiàn)權(quán)力“底數(shù)”不清、橫向交叉、縱向交織、名稱設(shè)置不統(tǒng)一規(guī)范、存在承接阻礙等問題。據(jù)統(tǒng)計，自2013年以來省、市下放至縣（市、區(qū)）級政府的44項權(quán)力事項中僅承接23項（圖2），比例為52%。造成這些情況的主要原因：一是有些承接部門拈輕怕重，不愿承接更多權(quán)力事項，以避免承擔(dān)更多行政職責(zé)。二是上下級銜接不到位，放權(quán)部門權(quán)力下放還只落實在文件上，沒有進一步與承接部門進行權(quán)力事項的工作交接。三是權(quán)力下放還沒有人力、物力、財力的配套措施，基層部門有限的資源與越來越多的下放權(quán)力事項不適應(yīng)，無法實現(xiàn)簡政放權(quán)的初衷。

二、對策與建議

（一）嚴(yán)格規(guī)范，加快法制化進程。權(quán)力清單制度法制化就是對清單制定的行為法制化、對清單的內(nèi)容法制化和對清單制度的實施法制化。在中央層面上，以法律或行政法規(guī)形式對權(quán)力清單制度進行明確規(guī)定；在地方層面上，以地方性法規(guī)形式對權(quán)力清單的內(nèi)容予以法制化。地方性法規(guī)要對權(quán)力清單制度實施情況規(guī)定更為具體的法律責(zé)任，對超越權(quán)力清單范圍、未按權(quán)力流程圖行使行政權(quán)力等各種違法行為，嚴(yán)格落實法律責(zé)任；對侵害行政相對人合法權(quán)益的行為，規(guī)定具體的救濟程序。

此外，權(quán)力清單需要定期修改，包括權(quán)力清單的增加和減少，也同樣要經(jīng)過權(quán)力機關(guān)審查、審議和公布。政府放權(quán)的腳步越來越快，2014年以來省、市政府先后出臺多個文件調(diào)整下放行政權(quán)力事項，政策先行、法律滯后產(chǎn)生的沖突亟待解決。大道至簡，有權(quán)不可任性，行政權(quán)力事項的取消和下放呼吁相關(guān)法律法規(guī)的制定與修改，區(qū)級政府部門作為基層執(zhí)法大戶，承接下放權(quán)力事項亟需法律層面的確認，真正做到有法可依、有法必依，避免“法外施權(quán)”情況的產(chǎn)生。

（二）科學(xué)管理，優(yōu)化權(quán)力清單內(nèi)容。權(quán)力清單制度內(nèi)容需要進一步優(yōu)化：一是對行政權(quán)力進行類型化的科學(xué)管理。使用統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)劃分行政權(quán)力的類型，避免不同地方政府中同一部門同一性質(zhì)的權(quán)力類型出現(xiàn)不一致的混淆狀態(tài)。在行政法學(xué)里對行政行為有諸多的分類標(biāo)準(zhǔn)，同樣行政權(quán)力的分類標(biāo)準(zhǔn)也要多樣化，只有地方各級政府及其部門對既定的行政權(quán)力確立統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)才能實現(xiàn)權(quán)力清單制度的統(tǒng)一化。同時，當(dāng)今處于公共行政多元變化的時代，行政權(quán)力類型也要不斷創(chuàng)新和發(fā)展，這就意味著權(quán)力清單也要不斷調(diào)整和更新變化。二是壓縮其他權(quán)力類型的空間至最小的狀態(tài)?！捌渌姓?quán)力”的存在可視為行政權(quán)力的兜底性條款，過濾掉其他權(quán)力范圍中可以明確規(guī)范的權(quán)力類型，為權(quán)力行使提供可視化的界面，防止隱形權(quán)力疊加在其他權(quán)力類型中暗箱操作。三是實現(xiàn)地方各級政府及其部門權(quán)力清單的全覆蓋。除涉及國家秘密、商業(yè)機密和個人隱私，實施權(quán)力清單制度的地方政府或政府部門應(yīng)實現(xiàn)無遺漏式公開，確保權(quán)力清單制度的廣度。

（三）追究問責(zé)，強化多重監(jiān)督實效。一是建立行政問責(zé)機制。一般來說，責(zé)任類型應(yīng)主要包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任，輕則承擔(dān)行政責(zé)任或者被問責(zé)，視過錯情形分別給予責(zé)令作出書面檢查、通報批評、取消當(dāng)年評優(yōu)資格、扣發(fā)獎金、暫停執(zhí)法活動、調(diào)離執(zhí)法崗位或停職離崗培訓(xùn)辭退給予行政處分、引咎辭職或責(zé)令辭職等具體形式，重則涉及職務(wù)犯罪，將依據(jù)刑法的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。二是建立責(zé)任倒查機制。承擔(dān)責(zé)任的主體主要是具體履行行政職權(quán)超越權(quán)力清單規(guī)定內(nèi)容的公務(wù)人員及其所在部門的行政首長，遵循“誰行使，誰負責(zé)”的原則，建立責(zé)任倒查機制，將行政首長的責(zé)任與具體行使權(quán)力的公務(wù)人員的責(zé)任一并追究，實行“雙罰制”。三是完善內(nèi)外監(jiān)督程序。責(zé)任啟動的程序應(yīng)包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、國家行政機關(guān)的監(jiān)察部門及其行政首長的監(jiān)督、公民的舉報和申訴等。建立權(quán)力清單中行政權(quán)力運行的動態(tài)監(jiān)督機制，除了內(nèi)部監(jiān)督之外還應(yīng)注重外部監(jiān)督的作用，在外部監(jiān)督中除了黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督外，還應(yīng)注重公民監(jiān)督的作用，當(dāng)行政越權(quán)行為發(fā)生時，無論涉及個人、他人或公共利益，公民都可以及時檢舉、揭發(fā)或舉報，發(fā)揮公民的監(jiān)督權(quán)，矯正行政權(quán)的違法行使。

（四）廣泛宣傳，擴大社會政治參與。發(fā)揮權(quán)力清單在權(quán)力監(jiān)督制約方面的功能，必須充分號召群眾力量，推進權(quán)力清單的社會化。一是加大宣傳力度。推行權(quán)力清單制度是政府部門的一場“自我革命”，要克服的最大阻力正是現(xiàn)行行政管理的思維定式和行為慣性，這是一項艱苦、長期的工作，必須調(diào)動更多力量理解、支持和參與改革。因此，宣傳發(fā)動工作應(yīng)精心籌劃，伴隨改革始終。二是擴大政治參與。權(quán)力清單的規(guī)范不應(yīng)只是政府一家完成，而應(yīng)該是廣大民眾參與的結(jié)果。民眾廣泛的政治參與是對政府權(quán)力進行制約和控制的有效力量。換句話說，政府部門擁有哪些行政權(quán)力以及如何行使這些權(quán)力，民眾應(yīng)當(dāng)對此提高政治自覺性，這依賴于基層民主制度的進一步完善。

（五）完善監(jiān)管，建立清單長效機制。一是完善事中事后監(jiān)管。權(quán)力清單目錄的公布是權(quán)力清單制度成果的集中體現(xiàn)，清單目錄是從行政權(quán)力行使入口處進行管理，權(quán)力行使中后期要加強事中事后監(jiān)管制度的完善。體現(xiàn)在審批方面，大量減權(quán)放權(quán)后，政府更多地由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行“寬進嚴(yán)管”，監(jiān)管的任務(wù)非但沒有減輕，反而更重了。事前審批是別人找上門，在機關(guān)看材料，鑒別把關(guān)；事中事后監(jiān)管是自己走下去，到現(xiàn)場主動發(fā)現(xiàn)問題，采取措施。二是建立動態(tài)調(diào)整機制。權(quán)力清單一經(jīng)公布就具有剛性約束力，行政部門不得擅自增加項目，行使清單之外的權(quán)力，否則就是違法，將被追責(zé)。同時，按照《山東省行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法》的規(guī)定，要根據(jù)法律法規(guī)和機構(gòu)職能調(diào)整情況，定期修改完善、審核公布清單，確保權(quán)力清單科學(xué)有效、與時俱進。三是納入政府績效管理中統(tǒng)籌推進。權(quán)力清單中所列舉的各類行政權(quán)力，涵蓋了政府絕大部分的職權(quán)和責(zé)任。規(guī)范好、實施好權(quán)力清單，政府績效管理就有了基本的依托，可以將推行權(quán)力清單制度納入到政府績效管理中統(tǒng)籌推進。

權(quán)力清單制度設(shè)計的目的就是希望借公開清單實現(xiàn)權(quán)力全透明、把權(quán)力關(guān)進制度籠子，實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。在對權(quán)力運行進行監(jiān)督制約的新探索中，權(quán)力清單制度的表現(xiàn)可圈可點，在某種意義上，建立權(quán)力清單制度是對政府行政行為的重塑，它將開啟建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的新途徑，它有可能成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度措施。前路漫漫，上下求索，重擔(dān)在肩，慨當(dāng)以慷，我們將繼續(xù)努力，期待它繼續(xù)完善，成為中國特色權(quán)力運行機制的新標(biāo)志。