社會轉(zhuǎn)型期行政權(quán)控制的路徑探索

陳開來

【摘 要】隨著我國各項改革事業(yè)的深入展開，行政主體參與社會事務廣度不斷擴大，深度不斷加強，行政權(quán)的擴張成為不爭事實。對行政權(quán)進行必要的控制，防止行政權(quán)的濫用，以保護公民權(quán)利，減少腐敗的滋生成為迫切需要解決的問題。本文總結(jié)了現(xiàn)代行政權(quán)的特點，分析了對行政權(quán)進行控制的必要性，同時就行政權(quán)控制的途徑進行了有益探索，提出了一些建設性意見。

【關(guān)鍵詞】行政權(quán)；控制；路徑；探索

【Abstract】with the deepening of the reform of our country， the main body of the administrative participate the social affairs continues to expand in the breadth and depth. the expansion of administrative power has become an indisputable fact. It is an urgent problem to control the administrative power to prevent the abuse of administrative power， protect the rights of citizens， and reduce the breeding of corruption. This paper summarizes the characteristics of the modern executive power， analyzes the necessity of controlling the administrative power， and puts forward some constructive suggestions on the way of the control of the executive power.

【Key words】Executive power； Control； Path； Exploration

1 社會轉(zhuǎn)型期行政權(quán)的特點

由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟、行政、司法等各領(lǐng)域都在進行深層次改革。所以，現(xiàn)代行政權(quán)與傳統(tǒng)行政權(quán)相比較具有獨特的時代特征。

1.1 行政權(quán)涉及的范圍不斷擴大，日益深入到立法、司法，甚至是非政府部門或組織

傳統(tǒng)行政權(quán)是建立在孟德斯鳩“三權(quán)分立”的理論基礎(chǔ)之上的，其最終來源就是法律，一切違反法律及沒有法律依據(jù)的權(quán)力政府都是不能擁有的。根據(jù)孟德斯鳩“三權(quán)分立”的理論，立法權(quán)屬于權(quán)力機關(guān)，司法權(quán)屬于司法機關(guān)，行政權(quán)屬于行政機關(guān)，三權(quán)嚴格分立，互相制約?，F(xiàn)如今行政權(quán)不僅僅局限于行政部門，而是把觸角早已伸到了立法、司法領(lǐng)域。行政立法、行政裁決、行政復議等行政行為的產(chǎn)生就是行政權(quán)進入了立法、司法領(lǐng)域的最好證明。另外，非政府部門或組織根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或政府的委托等方式也可以行使行政權(quán)力。例如，律師協(xié)會、會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會就可以行使行業(yè)公共管理的權(quán)力。

1.2 行政自由裁量權(quán)擴張與濫用

自由裁量權(quán)幾乎是所有權(quán)力都不可缺少的組成部分，也是被事實證明最有可能被濫用的權(quán)力，行政自由裁量權(quán)尤其如此。在社會轉(zhuǎn)型期的背景下，行政自由裁量權(quán)涉及到社會管理和政府管理的方方面面，影響巨大。法律授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)，其根本目的是要行政機關(guān)根據(jù)具體情況和具體對象做出不逾越法律的，合理而又迅速的選擇與判斷。而現(xiàn)實是行政自由裁量權(quán)在不斷擴張與濫用。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，裁量逾越，即行政機關(guān)沒有選擇裁量規(guī)范規(guī)定的法律后果；第二，裁量怠慢，即行政機關(guān)不行使法定的裁量權(quán)；第三，裁量濫用，即行政機關(guān)根本法沒有遵守裁量規(guī)范的目的；第四，違反基本權(quán)利和一般行政法原則。[1]行政自由裁量權(quán)一旦脫離了法制的軌道，執(zhí)法的公平和公正性就會受到影響，更重要的是行政相對人的合法權(quán)益就受到侵害。

1.3 行政權(quán)的職能及行使方式由單一轉(zhuǎn)向多元化

傳統(tǒng)行政權(quán)的行使方式與其目的指向密切相關(guān)，由于傳統(tǒng)行政權(quán)的目的指向為“安全與秩序”，故行政權(quán)的行使方式大都表現(xiàn)為強制性和命令性行為，這種行為是行政機關(guān)單方面作出的，相對人必須服從，如果違抗，其后果將是懲罰性的強制執(zhí)行。[2]而現(xiàn)代行政的職能及行使方式，隨著社會的不斷發(fā)展，開始進入多元化時代。行政指導，行政契約等新的行政權(quán)的行使方式不僅是行政權(quán)行使方式進入多元化的重要標志，而且在行政權(quán)的行使過程中發(fā)揮了重要作用。

2 行政權(quán)控制的必要性

2.1 是依法治國，依法行政，構(gòu)建和諧社會的需要

依法治國，建設社會主義法治國家是我國法治建設的既定目標。依法治國，首先是依憲治國。而依憲治國的關(guān)鍵在于依法行政，在于國家公務人員嚴格按照法律規(guī)定的內(nèi)容和程序行使行政權(quán)力，管理行政事務。行政權(quán)力涉及面異常廣泛，其影響力幾乎及于社會、政治、經(jīng)濟生活的所有領(lǐng)域，一個人從出生到死亡都與行政權(quán)有著密切關(guān)系。一旦行政權(quán)任意擴張，不受控制，勢必會侵害公民的權(quán)利，導致政府和公民的對立，影響社會的安定團結(jié)，不利于和諧社會的建設。近年來在征地、拆遷，城鎮(zhèn)化建設過程中經(jīng)常爆發(fā)一些群體性事件就是行政權(quán)沒得到有效控制，侵害公民權(quán)利的最好證明。這不僅影響了黨和政府在群眾中的威信和形象，更是阻礙了依法治國，構(gòu)建社會主義和諧社會的進程。

2.2 控制行政自由裁量權(quán)的需要

行政自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予行政主體在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在各種可能采取的措施中進行選擇的權(quán)力。它是現(xiàn)代行政的核心，是一種真正的和實質(zhì)的行政權(quán)力。行政自由裁量權(quán)廣泛存在于行政處罰、行政許可，行政征收等具體行政行為中。行政自由裁量權(quán)的存在是一把雙刃劍。一方面，它有利于提高行政效率和彌補立法滯后的不足；另一方面，它也容易導致行政主體濫用行政權(quán)力，侵害相對人的權(quán)利，甚至導致權(quán)力尋租，滋生腐敗，從而擾亂社會秩序，影響社會的穩(wěn)定。眾所周知，在法律之下，任何“自由”都是相對的，沒有絕對的自由，行政自由裁量權(quán)的行使更是如此。鑒于行政自由裁量權(quán)“雙刃劍”的特性，通過一定的規(guī)則和秩序控制其運行，不僅能更大限度提升其行政效率性，而且也更加有利于相對人權(quán)益的保護，維護社會的公平與正義，彰顯權(quán)力服務權(quán)利的本性。

2.3 是新時期反腐倡廉的需要

腐敗是一種社會歷史現(xiàn)象，也是社會公眾十分關(guān)注的問題。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，我國的改革事業(yè)也進入了攻堅階段。由于一些舊的制度和規(guī)定沒有完全消除，新的制度尚未完全建立和完善，腐敗現(xiàn)象顯得日趨嚴重。十八大以來，黨中央加大反腐力度，制定和出臺了一系列政策和措施，反腐工作取得巨大成績。腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因多種多樣，也極其復雜，究其根本在于權(quán)力運行缺乏有效的制約和監(jiān)督。在權(quán)力體系中，行政權(quán)又是最主要、最重要、最廣泛的權(quán)力，與之相對應，行政腐敗是最嚴重、最難治理、最具有代表性的腐敗，這一點從我國現(xiàn)階段反腐成果可以看出。在查處的眾多的“老虎”、“蒼蠅”中，絕大部分是政府官員，黨員干部，甚至有一部分還是黨和國家的高級領(lǐng)導干部，他們都是手握大權(quán)，進行錢權(quán)交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易、權(quán)力尋租，不僅損害了黨和政府在人民群眾中的形象，損害了國家和人民的利益，也毀掉自己的一生。因此，對行政權(quán)進行控制已成為當前反腐工作的重中之重。

3 行政權(quán)控制的路徑選擇

3.1 立法控制

國家權(quán)力主要包涵立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。而在這三種權(quán)力中，行政權(quán)一直處于一種擴張的態(tài)勢。行政權(quán)的來源，一般有兩種情況：一是，憲法的規(guī)定；二是，法律的規(guī)定或授權(quán)。通過立法控制行政權(quán)就是從行政權(quán)的來源對其進行控制，通過立法的形式限制行政主體和行政行為以及行政機關(guān)擁有的公共資源，從而達到控制行政權(quán)的目的。立法控制行政權(quán)的途徑主要有兩方面：一方面，是立法機關(guān)通過立法直接設定行政權(quán)的內(nèi)容，以防止行政權(quán)力的濫用，逾越和無序的運行；另一方面，就是對行政機關(guān)的行政立法行為進行控制。[3]行政立法是目前行政擴張的一個重要原因，根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，國務院及其所屬部門和直屬機構(gòu)、省級人民政府和較大的市的人民政府都有行政立法權(quán)。我國行政立法的快速發(fā)展與我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型是分不開的。市場經(jīng)濟就是法制的經(jīng)濟，全國人大及地方人大的立法滿足不了市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，行政立法恰好彌補了這一不足。行政立法由于量大、涉及的領(lǐng)域廣泛，不可避免地會出現(xiàn)侵犯公民權(quán)利的情況。因此，對行政立法進行立法控制和監(jiān)督就顯得非常必要。目前，權(quán)力機關(guān)對行政立法的監(jiān)督主要是通過以下幾個方面來進行的：一是，備案審查；二是，使適用裁決；三是，異議審查。我國《憲法》規(guī)定：全國人大及其常委會有權(quán)改變和撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)和規(guī)章。

3.2 司法控制

我國憲法明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！边@就為司法審查行政行為提供了憲法的依據(jù)。我國《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！边@一規(guī)定為司法控制行政權(quán)提供了現(xiàn)實的法律依據(jù)。根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，法院審查行政行為的對象僅限于具體行政行為，不包括抽象行政行為。對具體行政行為的審查只限于合法性審查，不審查合理性。但可根據(jù)相對人的請求對具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件一并審查。行政訴訟法的這些規(guī)定實際上已構(gòu)建起了約束行政權(quán)力的司法審查制度。然而從目前的規(guī)定來看，司法審查的重點限于羈束性行政行為，對于自由裁量行政行為審查較少，主要包括：超越自由裁量權(quán)的行為，濫用自由裁量權(quán)的行為和濫用自由裁量導致處罰明顯不當?shù)男袨?。這實質(zhì)上也只是審查自由裁量行政行為的合法性問題，并不涉及合理性問題。但從世界各國司法審查實踐來看，合法性審查與合理性審查是并重的，因此在我國司法審查中引進合理性審查原則，也是行政行為司法審查原則發(fā)展的一種趨勢。根據(jù)各國經(jīng)驗，我們可以從以下角度對行政自由裁量權(quán)進行審查：（1）審查行使自由裁量權(quán)是否符合法律目的和精神；（2）審查行使自由裁量權(quán)是否考慮相關(guān)因素；（3）審查行使自由裁量權(quán)是否基于正當?shù)目紤]；（4）審查行使自由裁量權(quán)是否濫用程序；（5）審查行使自由裁量權(quán)是否符合社會客觀規(guī)律。建立司法審查合法性原則與合理性原則，不僅能控制行政權(quán)的濫用，維護行政相對人的合法權(quán)益，還能保障行政主體合法行使職權(quán)，促進行政法治水平的提高。

3.3 行政程序控制

行政程序是由國家法律規(guī)定的體現(xiàn)國家意志的行政執(zhí)行方式，行政程序的法定性決定了行政權(quán)運作過程中必須嚴格遵守法定程序，使其行為的步驟和方法符合法定要求。[4]正當程序是權(quán)力運行的控制紐和安全閥，以程序控制行政權(quán)，把程序工具主義和程序本位主義統(tǒng)一起來，遵循程序合法、程序正當、程序公開原則，形成全方位、立體式的程序結(jié)構(gòu)來控制行政權(quán)力。[5]目前，我國有關(guān)行政程序的立法主要分散在單行的行政法律之中，如《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《行政復議法》等。在這些法律中對行政權(quán)力的行使都設定了相應的程序，有效地避免了行政權(quán)力的濫用，但是從國家層面來看，缺乏統(tǒng)一的行政程序法法典。雖然，世界上很多國家和地區(qū)早已制定了行政程序法法典，如奧地利1991年的《普通行政程序法》，美國1976年的《聯(lián)邦行政程序法》，德國1977年的《聯(lián)邦行政程序法》，臺灣地區(qū)1999年的《行政程序法》。但是我國制定行政程序法法典還存在一定的困難，缺乏立法、行政和司法經(jīng)驗的積累，正當法律程序原則、比例原則、信賴保護原則等尚未在實踐中確立，現(xiàn)有行政程序法缺乏系統(tǒng)性和一致性。盡管目前制定行政程序法法典的困難較多，但在依法治國，依法行政，建立社會主義法治國家的大政策地推動下，在不遠的將來一定會實現(xiàn)，行政權(quán)力的運行也會越來越規(guī)范。

3.4 社會力量控制

社會力量控制主要是指國家機關(guān)之外的個人、社會組織等行政相對方，通過向有權(quán)國家機關(guān)提出批評、建議、申訴、控告、檢舉、起訴、或通過報刊、雜志、電臺、網(wǎng)絡等輿論工具對違法行政行為予以揭露、曝光，為有權(quán)國家機關(guān)的監(jiān)督提供信息，使之采取有法律效力的措施，以實現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督和控制。社會力量對行政權(quán)的監(jiān)督和控制在我國是有法律依據(jù)和保障的。我國《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國的公民對于任何國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！薄稇椃ā返?7條也有相應規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！彪S著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡已成為人們生活中不可缺少的部分，同時也為廣大人民群眾監(jiān)督國家機關(guān)、政府公務人員提供了新的監(jiān)督手段和監(jiān)督工具，網(wǎng)絡輿論的力量對行政權(quán)的行使影響越來越大。互聯(lián)網(wǎng)的存在給網(wǎng)民提供了一個參政議政的重要平臺，網(wǎng)民不僅可以通過網(wǎng)絡表達自己的看法和觀點，還可以通過網(wǎng)絡檢舉和揭露行政權(quán)濫用的行為，使之無處藏身。2007年的“華南虎”事件，2008年的“周久耕”事件以及2016年的“雷洋”事件，無不彰顯出網(wǎng)絡輿論力量對行政權(quán)監(jiān)督的巨大影響。[6]

當然對行政權(quán)控制的途徑還有很多，無論是事前控制，事中控制還是事后控制其最終目的都是為了讓行政權(quán)在合理、合法的范圍內(nèi)運行，使其充分行使管理職能，提高管理效率，服務于廣大人民群眾，實現(xiàn)依法行政和依法治國的目標。

【參考文獻】

[1]張玉露.論行政自由裁量權(quán)及其有效控制[J].山東教育學院學報，2003（4）.

[2]季濤.行政權(quán)的擴張與控制[J].行政法學研究，1997（1）.

[3]楊素俠.制約行政權(quán)力，促進依法行政[J].赤峰學院學報，2009（3）.

[4]李鋒.加強行政權(quán)控制、實現(xiàn)依法行政[J].理論建設，2003（4）.

[5]蔡文成.論憲政視域中現(xiàn)代行政權(quán)的多元控制[J].云南社會科學，2010（6）.

[6]康薇.論網(wǎng)絡輿論對行政權(quán)力的監(jiān)督[D].長沙：湖南師范大學，2010.

[責任編輯：王楠]