“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府電子公共服務(wù)供給面臨的問題及對策

林慶

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 云服務(wù) 互聯(lián)網(wǎng)+

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代如約而至，依托信息化手段開展的電子公共服務(wù)逐漸走進(jìn)公眾的視野，無論從世界范圍來看，還是從國內(nèi)環(huán)境來看，電子公共服務(wù)迅猛發(fā)展的趨勢已不可改變，而目前80%以上的公共服務(wù)信息資源掌握在各級政府手中，政府能否盡快適應(yīng)這種新趨勢，利用電子政府大力推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新，為公眾提供公正、快捷、有質(zhì)量的電子公共服務(wù)，最大限度滿足公眾不斷增長的公共服務(wù)需求，成為衡量政府是否稱職的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)目前只有上海、廣州、深圳等個別發(fā)達(dá)城市，依托電子政府建立了“一站式”的網(wǎng)上公共服務(wù)供給平臺，其他地區(qū)受人才、技術(shù)、體制等方面的制約，目前大都處于探索階段。目前國內(nèi)電子公共服務(wù)供給體系建設(shè)過程中主要存在以下問題：

一是制度缺失。在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，政府能否順應(yīng)公民日益增長的公共服務(wù)需求而對政府職能的重新定位，主要看政府是否進(jìn)行了制度創(chuàng)新，建立了具有服務(wù)本質(zhì)的制度模式。長期以來，各項體制機(jī)制改革步履蹣跚大都因為部門利益糾纏不清且難以割舍，即便是身處“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，電子公共服務(wù)日益普及，各級政府部門也不愿對現(xiàn)有制度體系進(jìn)行大拆大建，導(dǎo)致電子公共服務(wù)很多環(huán)節(jié)無法可依、無據(jù)可查，影響了發(fā)展進(jìn)程。如有的政府部門雖然想到利用互聯(lián)網(wǎng)為公眾提供各類公共服務(wù)事項，但由于在電子簽章認(rèn)證、網(wǎng)絡(luò)信息安全等方面還存在諸多法律空白和制度缺失，很多部門怕?lián)?zé)、怕出事，影響了他們的積極性。同時，制度的缺失導(dǎo)致政府部門在公共服務(wù)事項是否提供、提供的程度和要求、提供方式和標(biāo)準(zhǔn)等方面，隨意性比較大。如部分地方不考慮本地實際，在缺乏制度體系支撐的情況下，簡單照抄照搬他人成功經(jīng)驗，搞“一刀切”，即使有些地方政府部門能夠打出“一站式服務(wù)”“公共服務(wù)超市”等口號，但也僅限于一小部分部門間的協(xié)同和簡單操作層面的探索，區(qū)域電子公共服務(wù)供給的總體規(guī)劃和制度設(shè)計遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工作實踐。

二是積極性和針對性不足。新形勢下，各級政府的公共服務(wù)意識和能力水平得到了一定程度提高，但離公眾的要求還有較大差距，政府完成從 “重審批管理”向 “重公共服務(wù)”轉(zhuǎn)型的阻力和困難還比較多。

從政府部門提供公共服務(wù)的積極性看，目前，大部分政府部門在行政運(yùn)行方式仍然在傳統(tǒng)行政框架下運(yùn)行，審批、決策、管理方式等方面都表明政府部門職能沒有實現(xiàn)真正轉(zhuǎn)變。比如在行政審批方式上，行政服務(wù)中心實現(xiàn)了物理空間上的集中，但審批運(yùn)行機(jī)制以及更根本的行政運(yùn)行方式?jīng)]有發(fā)生質(zhì)的變化，重審批管理、輕公共服務(wù)的現(xiàn)象并未得到根本轉(zhuǎn)變。在這樣的背景下，相當(dāng)多政府工作人員頭腦中“官”念意識過強(qiáng)，服務(wù)意識欠缺，工作重心都放在權(quán)力和利益更加集中的審批事項上，忽視了公共行政在提供公共服務(wù)方面的服務(wù)性作用，放不下架子，撲不下身子，缺乏做好公共服務(wù)的耐心，在通過信息化手段改進(jìn)現(xiàn)有公共服務(wù)流程等方面更是想的不多，有些即使想到了、做到了，但為了部門利益，在網(wǎng)上把簡單的服務(wù)事項搞得比審批事項還繁瑣，缺乏積極主動為公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的意識。

從政府部門提供公共服務(wù)的針對性看，公共服務(wù)事項本該由公眾決定需要不需要，需要怎樣的服務(wù)，而一直以來，政府扮演著“全能政府”的角色，公眾在傳統(tǒng)視野下僅僅是一個被動接受和適應(yīng)的角色。近幾年來，政府在電子公共服務(wù)領(lǐng)域努力想辦好事公眾不叫好的情況出現(xiàn)多次，究其原因在于政府部門與公眾缺乏互動交流，在沒有充分了解公眾的想法和需求的情況下，按照自己的想法給公眾提供服務(wù)，確定服務(wù)方式，最終與公眾需求無法匹配。如各級政府都在門戶網(wǎng)站上提供了大量公共服務(wù)信息，但公眾最關(guān)心的交通出行、食品安全、環(huán)境污染、公共衛(wèi)生等方面便民政策、惠民信息等內(nèi)容，在網(wǎng)站上可供查詢的項目不多、內(nèi)容不全，有時更新維護(hù)不夠及時。在信息的提供上一般采用統(tǒng)一的服務(wù)提供模式，對用戶個性化需求考慮不夠周全，公眾的參與和反饋得不到及時回應(yīng)，網(wǎng)站不能及時獲取公眾的實際需求，調(diào)動不起公眾的積極性，因此也就得不到服務(wù)對象的積極評價。

三是信息碎片分布?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代，大量信息化手段的應(yīng)用使政府向公眾提供公共服務(wù)越來越趨于扁平化、直接化，但由于相關(guān)整合共享機(jī)制調(diào)整沒有跟上，導(dǎo)致電子公共服務(wù)在應(yīng)用中并未改善傳統(tǒng)的政府提供服務(wù)的層級模式和管理模式，從而在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下形成了大量碎片化的公共服務(wù)信息，為電子公共服務(wù)信息資源整合帶來了一定障礙。

從業(yè)務(wù)角度看，近年來，政府通過扎實推進(jìn)行政審批制度改革，對政府提供的行政權(quán)力事項進(jìn)行了梳理和規(guī)范，采取“進(jìn)駐大廳、集中辦理”方式，極大地簡化了辦事流程，提高了辦事效率。但對政府提供的與公眾生活聯(lián)系更加密切的公共服務(wù)事項尚未進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和梳理，目前供給方式上也呈現(xiàn)“多點(diǎn)開花”狀態(tài)。如各地發(fā)放的市民卡、圖書卡、公交卡等，這些卡由不同的部門制發(fā)，辦理時因多部門辦理要“東奔西走”，使用時因部門間數(shù)據(jù)不共享“處處碰壁”，市民卡借不了書、圖書卡讀不出準(zhǔn)確的市民信息、公交卡無法掛失和在線充值等等，出門要帶大把的卡片讓公眾叫苦不迭，卻又百般無奈。

從技術(shù)角度看，在各級政府開展電子政務(wù)和公共服務(wù)建設(shè)初期，“以我為主、條塊分割”的情況普遍存在于政府各部門的信息化系統(tǒng)中，導(dǎo)致大量公共服務(wù)信息資源因缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)接口而無法互聯(lián)互通，形成一個個“數(shù)據(jù)孤島、信息碎片”。如稅務(wù)部門使用的金稅系統(tǒng)是稅務(wù)部門根據(jù)稅務(wù)部門業(yè)務(wù)需要自上而下統(tǒng)一開發(fā)的，基本屬于一套獨(dú)立的、封閉的系統(tǒng)，基層稅務(wù)部門難以根據(jù)需要與其他部門信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享。有些政府部門運(yùn)用信息化手段只是單純?yōu)榱颂嵘k公自動化水平，不是為了提高協(xié)同辦公及公共服務(wù)能力，從而難以形成跨部門的信息資源共享的網(wǎng)絡(luò)辦公環(huán)境。

上述問題的存在，說明了“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府在電子公共服務(wù)制度、意識、機(jī)制等各方面尚未完全跟上節(jié)奏，為有效解決這些問題，2015年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕86號），明確提出各級政府要加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，強(qiáng)化部門協(xié)同聯(lián)動，打破信息孤島，推動信息互聯(lián)互通、開放共享，提升公共服務(wù)整體效能。今年5月9日，李克強(qiáng)在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上再次強(qiáng)調(diào)，要依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提高公共服務(wù)供給效率，多渠道提升公共服務(wù)共建能力和共享水平，讓企業(yè)和群眾辦事更方便、更快捷。這為“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)時代公共服務(wù)信息資源整合指明了方向。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)從制度體系建設(shè)、服務(wù)理念轉(zhuǎn)變、信息資源整合等三個方面入手，破除影響電子公共服務(wù)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。

一、加強(qiáng)以規(guī)范為核心的電子公共服務(wù)制度體系建設(shè)

（一）健全服務(wù)供給機(jī)制。目前國家層面尚未就規(guī)范電子公共服務(wù)方面出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)，各級政府應(yīng)積極探索，根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的公共服務(wù)供給特點(diǎn)，建立健全電子公共服務(wù)供給配套政策法規(guī)，強(qiáng)制要求相關(guān)部門參與電子公共服務(wù)供給體系建設(shè)，并就電子公共服務(wù)信息資源的歸屬、收集、整合、管理、供給和費(fèi)用預(yù)算等各方面做出明確要求，以此來約束、規(guī)范政府部門的電子公共服務(wù)供給行為。

（二）建立利益補(bǔ)償機(jī)制。目前政府部門掌握的公共服務(wù)信息資源分別被不同的部門控制和利用，各部門很容易把自己掌握的公共服務(wù)信息資源當(dāng)作尋求政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的籌碼，在一定程度上造成信息壟斷。在相關(guān)的法律法規(guī)沒有出臺之前，應(yīng)探索實施一種過渡性的解決辦法，建立相對合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，讓整合的提供方在某一特定范圍內(nèi)成為整合的受益方，即讓使用某一類公共服務(wù)信息的主體以某種形式對信息提供主體給予一定的補(bǔ)償，從而調(diào)動政府部門參與電子公共服務(wù)的積極性，優(yōu)化公共信息資源配置，實現(xiàn)公用服務(wù)信息資源效益最大化。

（三）完善考核獎懲機(jī)制。將電子公共服務(wù)內(nèi)容及成效盡快納入政府部門、部門主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)項目人員的政績考核范疇，探索建立一整套電子公共服務(wù)效益考核指標(biāo)體系，推動政府部門和工作人員高度重視電子公共服務(wù)工作，強(qiáng)化約束力。讓各個部門不能對電子公共服務(wù)說不，必須依法依規(guī)提供服務(wù)，對拒絕和抵制信息整合、互聯(lián)互通、提供電子服務(wù)的政府部門和部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行適當(dāng)處罰。杜絕出現(xiàn)部門間扯皮推諉現(xiàn)象。如江蘇省出臺的《江蘇省政府信息化服務(wù)管理辦法》（省政府令85號）就是用法令的形式確保各部門政務(wù)服務(wù)信息必須既“互聯(lián)”也“互通”，拒絕或不及時整合共享的，直接依法追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。

二、建立以公眾為中心的電子公共服務(wù)理念

從國內(nèi)外電子公共服務(wù)進(jìn)展來看，先進(jìn)的公共服務(wù)供給理念是做好電子公共服務(wù)供給工作的前提。各級政府部門應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)國內(nèi)外公共服務(wù)領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗做法，切實建立以“以公眾為中心”的服務(wù)理念，自覺提供電子公共服務(wù)，要通過宣傳，提升公眾參與和獲取電子公共服務(wù)的積極性，形成良性的供需互動，提升服務(wù)的主動性和針對性。

（一）取得政府各級領(lǐng)導(dǎo)重視和支持。建設(shè)服務(wù)型電子政府，推行電子公共服務(wù)必然會牽涉政府各相關(guān)部門的既得利益，如果沒有各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的支持和參與，從中進(jìn)行協(xié)調(diào)推進(jìn)，電子公共服務(wù)推進(jìn)是不可能取得實質(zhì)性進(jìn)展的，電子公共服務(wù)發(fā)展也只會流于形式。各部門主要負(fù)責(zé)同志也要強(qiáng)化大局觀念，自覺克服本位主義思想，從大局和整體利益出發(fā)，大力推進(jìn)電子公共服務(wù)，同時自覺配合有關(guān)部門進(jìn)行公共服務(wù)信息資源整合，合力推進(jìn)電子公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)入一個新階段。

（二）增強(qiáng)政府工作人員主動服務(wù)意識。真正樹立“以公眾為中心”的服務(wù)理念，關(guān)鍵在于提升各級政府工作人員的服務(wù)意識與能力。要讓他們充分認(rèn)識到進(jìn)行電子公共服務(wù)信息資源整合、推行電子公共服務(wù)是踐行以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念的可行方法，是提高工作效率、改變工作作風(fēng)的有效途徑。自覺強(qiáng)化職業(yè)道德、責(zé)任意識和敬業(yè)精神，在利用信息化手段提升公共服務(wù)的主動性、高效性和公正性上下功夫，努力提高服務(wù)本領(lǐng)。

（三）努力提升公眾參與度。公共服務(wù)的對象是公眾，在當(dāng)前我國公民的參政議政熱情和能力還有待提高的前提下，要改變目前政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給模式，就必須通過宣傳，讓公眾充分了解政府在想什么、做什么，贏得公眾的理解、支持和參與；同時，通過公眾與政府部門的良性互動，在公共服務(wù)供給模式方面，讓公眾從需求角度給予政府部門更多合理化建議，推動政府部門不斷改進(jìn)和優(yōu)化服務(wù)方式，提升服務(wù)水平，逐步將公共服務(wù)供給模式的決定權(quán)交給公眾。通過各方的共同努力，積極推動電子公共服務(wù)發(fā)展。

三、抓好以共享為導(dǎo)向的電子公共服務(wù)信息資源整合

抓好公共服務(wù)信息資源整合，推動部門間信息共享，是完善電子公共服務(wù)供給體系的基礎(chǔ)。部門間公共服務(wù)信息整合共享可打通一個個“數(shù)據(jù)孤島”，將分散的“信息碎片”連成一片“信息云”，極大提升公共服務(wù)效率，真正實現(xiàn)“讓公眾少跑腿、讓數(shù)據(jù)多跑路”的電子公共服務(wù)目標(biāo)。

（一）強(qiáng)化推進(jìn)機(jī)構(gòu)保障。公共服務(wù)信息資源整合是一項涉及多學(xué)科、多部門，全社會共同參與的綜合性和復(fù)雜性很高的工作，協(xié)調(diào)方面多、整合難度大。電子公共服務(wù)工作開展比較好的地區(qū)，大都有一個規(guī)格層次高、影響力大、專業(yè)性強(qiáng)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，對電子公共服務(wù)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)管理，具備管理網(wǎng)絡(luò)平臺、信息資源平臺、公眾服務(wù)平臺、信息交換平臺等工作任務(wù)，同時具有綜合性、公平性、公正性的屬性。如廣州市成立的市政府政務(wù)管理辦公室、青島市成立的電子政務(wù)辦公室均為當(dāng)?shù)卣畬ｉT設(shè)立的負(fù)責(zé)電子政務(wù)及公共服務(wù)建設(shè)機(jī)構(gòu)，規(guī)格建制都很高，將各部門自行設(shè)置的信息化推進(jìn)機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行了有效整合，保證了各項信息資源整合工作的順利推進(jìn)。

（二）規(guī)劃數(shù)據(jù)整合標(biāo)準(zhǔn)。要制定切實可行的電子公共服務(wù)信息整合規(guī)劃，確保信息資源的整合指標(biāo)口徑、管理編碼、傳輸協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)一致。一是統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。各政府部門在公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)的職能有一定區(qū)別，在標(biāo)準(zhǔn)體系問題上，不可能一把尺子量到底。各地要在充分研究現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)前提下，制定統(tǒng)一的電子公共服務(wù)信息數(shù)據(jù)整合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，作為整合現(xiàn)有公共服務(wù)信息資源的統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，同時也為將來新建的公共服務(wù)信息系統(tǒng)提供依據(jù)。二是統(tǒng)一網(wǎng)站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)加大對政務(wù)網(wǎng)站及公共服務(wù)網(wǎng)站的整合力度，今后所有涉及公共服務(wù)類的政府信息都要按照統(tǒng)一的規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)采集錄入，將所有信息集合到一個統(tǒng)一的信息資源交換平臺，實現(xiàn)通過一個門戶集中向社會發(fā)布全面、權(quán)威的公共服務(wù)信息。三是統(tǒng)一信息標(biāo)準(zhǔn)。同時在進(jìn)行電子公共服務(wù)信息資源整合時，應(yīng)注重對所有公共服務(wù)事項的篩選分類及流程重組，對每類公共服務(wù)事項的指標(biāo)項目、數(shù)據(jù)格式、規(guī)范名稱等數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)做出詳細(xì)要求，各部門必須按照這一統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)采集歸并整合有關(guān)事項，確保公眾能夠方便快捷的獲取相關(guān)服務(wù)內(nèi)容。

（三）建設(shè)云服務(wù)體系。公共服務(wù)信息資源整合的過程，實際是上通過建立一個全新公共服務(wù)信息資源共享管理機(jī)制的過程。要通過建立區(qū)域內(nèi)人口、單位、地理、資源、經(jīng)濟(jì)等大型云數(shù)據(jù)庫，將各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)紛紛接入云服務(wù)平臺，形成一套數(shù)據(jù)完整、服務(wù)配套的完整云服務(wù)體系。各部門單位在云服務(wù)體系中，要積極向云服務(wù)器提供云數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，其既是云服務(wù)器數(shù)據(jù)的提供者，也是云數(shù)據(jù)的使用和受益者，通過各部門單位的數(shù)據(jù)接入，不斷豐富公共服務(wù)云信息資源，保證數(shù)據(jù)項準(zhǔn)確完整和及時更新。依托云服務(wù)器，實現(xiàn)公共服務(wù)信息資源在同級政府各部門間的橫向交換、共享和公開以及縱向快速傳輸。政府將各部門提供的云服務(wù)信息進(jìn)行匯總加工后，以更加方便快捷的方式向公眾開放，公眾也可通過“上云”獲取更加全面權(quán)威的多部門協(xié)同公共服務(wù)信息資源。