相對(duì)集中行政許可權(quán)之“行政審批局”模式探析

姜書彬

關(guān)鍵詞：行政許可權(quán) 行政審批局 問(wèn)題 成效

相對(duì)集中行政許可權(quán)是行政審批制度改革的重要內(nèi)容。近年來(lái)，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的深入推進(jìn)，全國(guó)各地都進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。2015年5月，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦在天津市濱海新區(qū)召開了相對(duì)集中行政許可權(quán)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，充分肯定了“行政審批局”的改革模式。

一、“行政審批局”模式在各地的實(shí)踐情況

相對(duì)集中行政許可權(quán)的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政許可法》。該法第25條規(guī)定：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。相對(duì)集中行政許可權(quán)的核心是許可權(quán)的集約化行使。目前，從各地的實(shí)踐情況來(lái)看，成立行政審批局是較為徹底的職能集中模式，得到了中央的肯定，也成為試點(diǎn)省市的主流模式。

2008年12月，成都市武侯區(qū)正式設(shè)立行政審批局，作為區(qū)政府主管行政審批辦理工作的政府工作部門，行使原由發(fā)改局、物價(jià)局等22個(gè)部門承擔(dān)的主要行政審批職能。行政審批職能劃轉(zhuǎn)后，行政審批局統(tǒng)一受理，作出行政審批決定，并對(duì)審批結(jié)果負(fù)責(zé)；原職能部門不再行使行政審批權(quán)，主要承擔(dān)監(jiān)督和管理職能，實(shí)行審批與管理分離的行政管理體制。實(shí)體審批部門的“行政審批局”模式得以創(chuàng)立。

2014年5月，天津市濱海新區(qū)成立行政審批局。行政審批局與行政許可服務(wù)中心兩塊牌子、一套人馬，列入政府工作部門序列。本級(jí)政府的行政許可事項(xiàng)全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局統(tǒng)一行使并承擔(dān)審批責(zé)任，18個(gè)部門不再有審批職能，審批印章由109枚減少為1枚專用章。與此同時(shí)，行政審批事項(xiàng)進(jìn)一步精簡(jiǎn)，由216項(xiàng)壓減為173項(xiàng)。2015年3月，天津市16個(gè)區(qū)縣行政審批局全部掛牌運(yùn)行。

2015年5月，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦在天津市濱海新區(qū)召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，認(rèn)為天津市濱海新區(qū)、成都市武侯區(qū)等地實(shí)施“審管分離”是行政審批制度改革的一大探索，確定在河北、廣西、天津等8個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展擴(kuò)面試點(diǎn)，得到各地積極響應(yīng)。隨后，廣西南寧、北海，浙江天臺(tái)，江蘇南通等地相繼掛牌成立行政審批局，實(shí)行“一枚印章管審批”。

二、“行政審批局”模式的改革成效

總結(jié)上述地方的改革實(shí)踐，成立行政審批局在相對(duì)集中行政許可權(quán)、深化行政審批制度改革方面有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，取得了初步成效。主要表現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”上：

一是實(shí)現(xiàn)了從“平臺(tái)聚合”到“實(shí)體承辦”的轉(zhuǎn)變。行政審批局與以往行政服務(wù)中心的最大區(qū)別是，前者承擔(dān)具體的審批職責(zé)，后者只負(fù)責(zé)行政服務(wù)中心的日常管理運(yùn)行。行政服務(wù)中心模式雖然呈現(xiàn)出多類型的樣態(tài)，但總體上發(fā)揮的就是一個(gè)既有政府審批部門的“聚合平臺(tái)”功能，它實(shí)現(xiàn)的只是行政審批的“場(chǎng)所集中”，并未實(shí)現(xiàn)行政許可權(quán)的“實(shí)質(zhì)集中”。而在實(shí)際運(yùn)行中，由于其權(quán)威性不足，在協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門的過(guò)程中，往往“心有余而力不足”，因而對(duì)行政審批程序控制和規(guī)范方面發(fā)揮的作用有限。成立行政審批局，則有助于改變傳統(tǒng)行政服務(wù)中心的這一困境。設(shè)立行政審批局并將其確定為政府工作部門，對(duì)現(xiàn)有審批部門的審批職能進(jìn)行劃轉(zhuǎn)整合，組建專門的審批處（科），配備專職的審批人員，真正實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)匹配。比如，天津市濱海新區(qū)行政審批局分別成立了投資項(xiàng)目審批處、經(jīng)貿(mào)商務(wù)審批處、環(huán)保城管審批處、建設(shè)交通審批處、文教衛(wèi)生審批處、社會(huì)事務(wù)審批處和涉農(nóng)事務(wù)審批處，并將原審批部門從事行政審批工作的業(yè)務(wù)人員，全部劃轉(zhuǎn)調(diào)入行政審批局，真正賦予其行使審批權(quán)的主體地位，實(shí)現(xiàn)了從“平臺(tái)聚合”到“實(shí)體承辦”的根本改變。

二是實(shí)現(xiàn)了從“局部程序集中”到“全面權(quán)責(zé)集中”的轉(zhuǎn)變。行政服務(wù)中心模式是政府設(shè)立一個(gè)綜合服務(wù)平臺(tái)，將相關(guān)職能部門的行政審批業(yè)務(wù)集中在一個(gè)服務(wù)大廳，實(shí)行“一站式”服務(wù)和一個(gè)窗口對(duì)外。從本質(zhì)上講，這是一種程序集中模式，更多的是在受理和送達(dá)的環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)集中，屬于行政許可集中的初級(jí)階段。在這種體制下，行政審批中的審核與決定等核心權(quán)力往往還要返回原審批部門來(lái)完成。也因此，不少地方的行政服務(wù)中心往往陷入“只掛號(hào)、不看病”的工作困局。這種局部程序集中，雖然一定程度上實(shí)現(xiàn)了便民，減少了公眾對(duì)行政許可機(jī)關(guān)的接觸點(diǎn)，但因其并未觸及多頭許可的痼疾，無(wú)法真正提高行政許可效率。而成立行政審批局，則將不同機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)限集中到行政審批局，直接改變了行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)，將行政許可的受理、審查、決定、送達(dá)等全部權(quán)限都集中行使，尤其是集中行使審查和決定的權(quán)限，真正實(shí)現(xiàn)了實(shí)體權(quán)力的集中。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于避免多頭許可造成的社會(huì)成本過(guò)高，申請(qǐng)人只面對(duì)一個(gè)行政許可機(jī)關(guān)，大大方便了當(dāng)事人，同時(shí)，行政審批局性質(zhì)單一，行政效率也大幅提高。

三是實(shí)現(xiàn)了從“增量微調(diào)”到“存量?jī)?yōu)化”的轉(zhuǎn)變。任何一種改革模式，都需要充分考慮行政資源的使用效益，尤其在當(dāng)前嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制的大背景下，更要確保機(jī)構(gòu)編制資源的優(yōu)化配置。行政服務(wù)中心是在原行政體系沒(méi)有觸動(dòng)、原行政權(quán)力結(jié)構(gòu)沒(méi)有改變、原行政部門沒(méi)有減少的前提下新設(shè)的機(jī)構(gòu)，屬于只做“加法”的“增量改革”范疇。但是，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，簡(jiǎn)政放權(quán)已然成為政府改革的價(jià)值追求，因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，上述只做“加法”的改革往往帶來(lái)機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員的增加，而行政效率卻因管理體制等因素的制約未必能夠有效彰顯。通過(guò)成立行政審批局，將整體的審批權(quán)從分散的職能部門歸總整合到行政審批局，并堅(jiān)持“編隨事走、人隨編走”的原則，將履行原行政審批職責(zé)的部門工作人員一并劃轉(zhuǎn)至行政審批局，統(tǒng)籌安排、優(yōu)化組合成一支高效精干的審批隊(duì)伍。這種模式往往可以實(shí)現(xiàn)編制總量和實(shí)有人員在原底數(shù)盤子內(nèi)解決，而且隨著審批事項(xiàng)的精簡(jiǎn)、審批流程和工作機(jī)制的優(yōu)化，在確保審批效率不斷提高的同時(shí)，還可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、編制和人員的精簡(jiǎn)。比如，成都市武侯區(qū)行政審批局組建之后，經(jīng)過(guò)整合，3個(gè)科室僅25名工作人員就承擔(dān)了原來(lái)20多個(gè)職能部門70多名工作人員所承擔(dān)的審批業(yè)務(wù)。天津市濱海新區(qū)行政審批局，審批人員也由原來(lái)分散審批格局下的600多人減少到100多人。

三、“行政審批局”模式在實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題

在肯定“行政審批局”模式諸多優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)正視試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐中遇到的實(shí)際困難和障礙。最突出的有以下三點(diǎn)：

一是行政權(quán)力劃轉(zhuǎn)范圍問(wèn)題。行政審批局是相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的產(chǎn)物。既然是相對(duì)集中行政許可權(quán)，就說(shuō)明不可能將全部的行政許可權(quán)集中于一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使?，F(xiàn)代社會(huì)專業(yè)化分工是普遍趨勢(shì)，綜合行政和專業(yè)行政需要并舉，職能整合需要適度均衡，不能走極端。如果只強(qiáng)調(diào)集中，不考慮專業(yè)性、技術(shù)性要求，還有可能造成執(zhí)行難、協(xié)調(diào)難，加大行政成本。因此，劃轉(zhuǎn)所有的行政許可事項(xiàng)至行政審批局是不現(xiàn)實(shí)的。另外，對(duì)于行政許可權(quán)之外的行政權(quán)力事項(xiàng)，比如備案、審定、年檢、認(rèn)證等職權(quán)的劃轉(zhuǎn)，各地認(rèn)識(shí)也不統(tǒng)一。成都市武侯區(qū)將年檢類事項(xiàng)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到行政審批局，其他事項(xiàng)不在劃轉(zhuǎn)范圍之內(nèi)，包括在審批過(guò)程中需要技術(shù)論證和社會(huì)聽證的職權(quán)也仍由原部門行使。而濱海新區(qū)則沒(méi)有劃轉(zhuǎn)年檢事項(xiàng)，只是將與審批辦理密切相關(guān)的職權(quán)事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到行政審批局，包括現(xiàn)場(chǎng)踏勘、組織專家論證等職權(quán)。

二是審查過(guò)程中的現(xiàn)場(chǎng)踏勘問(wèn)題。在具體審批過(guò)程中，必然涉及到實(shí)質(zhì)性審查。對(duì)于將現(xiàn)場(chǎng)勘查這類審查職權(quán)一并劃轉(zhuǎn)的行政審批局而言，現(xiàn)場(chǎng)踏勘成了一件棘手的事情。以成都市新津縣為例，改革中，該縣將原歸22個(gè)職能部門的173項(xiàng)行政許可全部劃歸行政審批局。而這173項(xiàng)許可中，有141項(xiàng)需要現(xiàn)場(chǎng)踏勘，這就成為該縣“審管分離”后最大的難題。為此，新津縣由行政審批局牽頭，組織原職能部門的專業(yè)人員和社會(huì)第三方團(tuán)隊(duì)，成立綜合踏勘隊(duì)伍，并按行業(yè)分為7個(gè)專業(yè)小組。盡管如此，在實(shí)際運(yùn)行中，行政審批局依然力不從心。從需要踏勘的企業(yè)情況來(lái)看，目前專業(yè)踏勘人員的數(shù)量還是很難滿足實(shí)際工作需求。

三是審批與監(jiān)管責(zé)任劃分問(wèn)題。推行相對(duì)集中行政許可權(quán)制度，“審管分離”是其重要的價(jià)值取向。從政策層面上講，應(yīng)當(dāng)將審批、監(jiān)管職能進(jìn)行明晰劃分，由行政審批局負(fù)責(zé)事前程序的審驗(yàn)，其他相應(yīng)職能部門負(fù)責(zé)事中事后監(jiān)管。在實(shí)踐中，無(wú)論是天津市濱海新區(qū)，還是成都市武侯區(qū)在相關(guān)文件中都提到了“行政審批局對(duì)審批行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任”。但是，對(duì)于審批、監(jiān)管應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，以及二者之間的責(zé)任如何劃分，卻沒(méi)有明確規(guī)定。對(duì)于一些只需進(jìn)行形式審查的審批事項(xiàng)，審批責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任相對(duì)比較容易劃清。對(duì)于需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的審批事項(xiàng)，如果審批與監(jiān)管均有責(zé)任，審批部門與監(jiān)管部門如何承擔(dān)，將直接決定著行政審批局能否順暢運(yùn)行。另外，當(dāng)前一些職能部門仍存在“重審批輕監(jiān)管”的觀念，有的甚至出現(xiàn)設(shè)置新的審批前置條件的傾向，還有部分職能部門剝離審批職能后，未能及時(shí)調(diào)整部門職責(zé)，導(dǎo)致出現(xiàn)部門推諉扯皮現(xiàn)象。

四、完善“行政審批局”模式應(yīng)該注意的幾個(gè)問(wèn)題

當(dāng)前，在中央的統(tǒng)一部署下，相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作在全國(guó)范圍內(nèi)開展，“行政審批局”模式也從“一枝獨(dú)秀”走向“多地開花”。在今后的實(shí)踐中，結(jié)合試點(diǎn)過(guò)程中存在的體制機(jī)制障礙，要特別注意搞清以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是行政許可權(quán)的集中程度問(wèn)題。哪些領(lǐng)域的行政許可權(quán)可以集中，集中到什么程度，是確定相對(duì)集中行政許可權(quán)制度的理論基礎(chǔ)。應(yīng)該明確的是，行政許可權(quán)的集中行使是相對(duì)的，而不是片面追求大而全的絕對(duì)集中。在成立行政審批局時(shí)，要審慎考慮哪些許可權(quán)可以集中到審批局，哪些由原職能部門行使更為合理。一般而言，行政許可權(quán)的調(diào)整和集中，首先要符合《行政許可法》規(guī)定的精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則。其次，相對(duì)集中的行政許可權(quán)應(yīng)是業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)、便于集中的事項(xiàng)，而專業(yè)性較強(qiáng)且法律有明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項(xiàng)，則不宜簡(jiǎn)單地集中到一個(gè)部門。事實(shí)上，不管是成都市武侯區(qū)還是天津市濱海新區(qū)行政審批局，都做不到統(tǒng)一行使該級(jí)政府所有的行政審批權(quán)。如武侯區(qū)行政審批局成立后，共計(jì)轉(zhuǎn)入79大項(xiàng)審批事項(xiàng)，占區(qū)政府行政審批事項(xiàng)的54%，其中行政許可事項(xiàng)被轉(zhuǎn)化比例為85%。

二是行政許可權(quán)相對(duì)集中的模式問(wèn)題。相對(duì)集中行政許可權(quán)形式是多樣的，成立行政審批局只是其中一種形式。不管是《行政許可法》還是中編辦和國(guó)務(wù)院法制辦出臺(tái)的試點(diǎn)方案中都明確指出，可以將政府各部門行政許可權(quán)交由一個(gè)部門行使，或者將一個(gè)部門的行政許可權(quán)交由另一個(gè)部門行使。另外，在不新設(shè)審批機(jī)構(gòu)的情況下，將幾個(gè)關(guān)聯(lián)部門的審批事項(xiàng)統(tǒng)一到一個(gè)牽頭部門集中辦理，也是一種實(shí)現(xiàn)形式。比如，我們可以借大部制改革之機(jī)，將幾個(gè)政府部門合并為一個(gè)部門，新組建部門行使原本由幾個(gè)部門行使的行政許可權(quán)，這也是有效的集中途徑。這一點(diǎn)，國(guó)外的做法可以借鑒。1996年，美國(guó)紐約市明確由建筑局、交通局和環(huán)保局合作，實(shí)行牽頭部門負(fù)責(zé)制，將三個(gè)局的審批權(quán)集中到建筑局，申請(qǐng)人從建筑局就可以獲得原來(lái)需交通局、環(huán)保局共同審查后才能獲得的許可。從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家在相對(duì)集中行政許可權(quán)方面，更多地是將行政許可項(xiàng)目清理、集中、歸并和替代，而不是選擇將所有的行政許可權(quán)集中授權(quán)到一個(gè)部門來(lái)實(shí)施。這也是值得我們思考的。

三是行政許可權(quán)集中后的監(jiān)管問(wèn)題。審批權(quán)從原部門劃轉(zhuǎn)到行政審批局后，這些職能部門要騰出更多的精力行使監(jiān)管職責(zé)，從而進(jìn)行有效的后續(xù)監(jiān)管和服務(wù)。行政審批局和職能部門之間，也要在明晰審管職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立緊密的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。比如，天津市濱海新區(qū)在成立行政審批局的同時(shí)，專門建立了行政審批與事后監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，研發(fā)了“行政審批與事后監(jiān)管信息交換平臺(tái)”，隨時(shí)將審批信息告知監(jiān)管部門，為做好后續(xù)監(jiān)管服務(wù)提供了保障。另外，權(quán)力的高度集中容易帶來(lái)權(quán)力難以制約的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要在成立行政審批局之后，要堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則，建立健全權(quán)力約束和制衡機(jī)制，通過(guò)建立權(quán)責(zé)清單制度，將審批權(quán)限放入監(jiān)督約束的“籠子”里。

四是成立行政審批局的“上下對(duì)口”問(wèn)題。當(dāng)前，相對(duì)集中行政許可權(quán)，理論和實(shí)踐中都聚焦在橫向集中問(wèn)題上。成立行政審批局，就是政府部門之間的橫向關(guān)系調(diào)整。這種“橫向調(diào)整”改革，與大部制改革一樣，在政府關(guān)系“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的職責(zé)同構(gòu)格局中，必然帶來(lái)縱向上的政府間關(guān)系問(wèn)題。比如，成都市武侯區(qū)行政審批局成立后很快就面臨這樣的問(wèn)題，行政審批局沒(méi)有對(duì)應(yīng)的上級(jí)主管部門，需要溝通協(xié)調(diào)時(shí)，要與20多個(gè)區(qū)級(jí)平行職能部門及其對(duì)應(yīng)的上級(jí)職能部門分別溝通，并需要應(yīng)對(duì)來(lái)自多個(gè)上級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策學(xué)習(xí)、目標(biāo)考核等工作，這不僅增加了協(xié)調(diào)的難度，而且影響工作效率。如何破解這一困境，還需政府管理體制改革在打破“職責(zé)同構(gòu)”和“條塊分割”的深層次問(wèn)題上有所探索和推進(jìn)。

五是相對(duì)集中行政許可權(quán)與相關(guān)改革的協(xié)同推進(jìn)問(wèn)題。相對(duì)集中行政許可權(quán)制度，不可能脫離相關(guān)改革“單兵突進(jìn)”。比如，深化行政審批制度改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)行政許可項(xiàng)目，減少行政許可層級(jí)，就能為集中許可權(quán)限帶來(lái)更大空間，而隨著行政許可權(quán)的集中，也必然帶來(lái)行政許可項(xiàng)目的精簡(jiǎn)與整合，二者相輔相成。再比如，實(shí)施大部制改革，原分屬幾個(gè)部門行使的行政許可權(quán)，因部門合并，行政許可權(quán)也自然集中到一個(gè)部門行使，必然帶來(lái)行政許可權(quán)的集中。還有，在簡(jiǎn)政放權(quán)改革大背景下，行政審批局顯然不能片面追求“做全、做大、做強(qiáng)”，而應(yīng)在“做小”上下功夫，在“優(yōu)服務(wù)”上作文章。隨著行政審批事項(xiàng)的持續(xù)精簡(jiǎn)和下放，行政審批局應(yīng)更多著眼于強(qiáng)化綜合服務(wù)功能，為企業(yè)和公眾提供更為全面、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。因此，在相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)過(guò)程中，必須與當(dāng)前各項(xiàng)改革統(tǒng)籌銜接、協(xié)同推進(jìn)，效果才能事半功倍。

六是相對(duì)集中行政許可權(quán)所涉及的法律問(wèn)題。改革要于法有據(jù)，相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)也要遵循。首先，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，成立行政審批局統(tǒng)一行使其他機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。其次，在試點(diǎn)過(guò)程中，設(shè)立行政審批局的地方，工商、質(zhì)檢等部門的職責(zé)該如何重新設(shè)定，亟須法律的進(jìn)一步銜接。另外，行政審批職能一般是通過(guò)各部門自上而下的行業(yè)法律制度規(guī)范確定的，將其他部門的審批權(quán)劃轉(zhuǎn)到行政審批局，需要考慮法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，從法制的角度進(jìn)一步規(guī)范。