江蘇如皋農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款調(diào)查

王剛

摘要：江蘇省如皋市以落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，大膽探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款新路徑，較好地適應(yīng)了農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的需要和農(nóng)村新型經(jīng)營主體的金融需求，有力推動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；抵押貸款；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

2014年以來，江蘇省如皋市以落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，大膽探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的新路徑，較好地適應(yīng)了農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的需要和農(nóng)村新型經(jīng)營主體的金融需求，有力推動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，具有一定的推廣價(jià)值。

一、如皋市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的主要做法和成效

（一）大力推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。如皋市是農(nóng)業(yè)大市，全市耕地面積7.831萬公頃，糧食總產(chǎn)量7.4688億斤，農(nóng)民人均純收入1.42萬元，農(nóng)村人口122.31萬人，人均耕地0.96畝。近年來農(nóng)業(yè)勞動力老齡化、農(nóng)地細(xì)碎化、經(jīng)營粗放化等問題逐漸顯現(xiàn)。為此，如皋市在全市范圍內(nèi)探索推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，積極穩(wěn)妥推動農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、全托管服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。目前，全市共有從事規(guī)模經(jīng)營的新型主體9866個(gè)，其中專業(yè)大戶7290個(gè)，占73.89%；家庭農(nóng)場359個(gè)，占3.64；合作社562個(gè)，占5.69%；農(nóng)業(yè)企業(yè)537個(gè)，占5.44%。全市共有承包地104.22萬畝，規(guī)模經(jīng)營總面積90.3萬畝，占87%。

（二）加快土地確權(quán)步伐。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)性工作。根據(jù)江蘇省委關(guān)于土地確權(quán)頒證的要求和標(biāo)準(zhǔn)，如皋市在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2015年在全市50%的村啟動土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，2016年年底前完成確權(quán)登記頒證工作。

（三）搭建產(chǎn)權(quán)交易平臺。2014年9月，如皋市成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會，組建如皋市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，出臺了《關(guān)于建立如皋市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺的意見》，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押登記、處置和再流轉(zhuǎn)提供公開公平公正的交易環(huán)境。此后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易站所陸續(xù)建成聯(lián)網(wǎng)。目前，全市土地流轉(zhuǎn)進(jìn)場交易167宗，交易總額達(dá)2026.61萬元，進(jìn)場交易面積達(dá)1.61萬畝。

（四）出臺抵押貸款試行辦法。印發(fā)《如皋市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試行辦法》，啟動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資改革。

首先，明確界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，即“通過承包、流轉(zhuǎn)或其它符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”，并賦予農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能；其次，將土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對象設(shè)定為“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社（聯(lián)社）及其成員、直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的糧食‘全托管服務(wù)組織、家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游有供貨合同關(guān)系的其他組織及農(nóng)戶等”，實(shí)現(xiàn)抵押貸款的規(guī)模效應(yīng)；再次，由市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心會同經(jīng)辦銀行、借款人，對擬抵押的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)、價(jià)值認(rèn)定，進(jìn)而為借貸雙方辦理抵押登記手續(xù)，出具抵押登記他項(xiàng)權(quán)利證明。他項(xiàng)權(quán)利證明作為抵押貸款的法律文本，使得經(jīng)營主體獲得的經(jīng)營權(quán)能夠發(fā)揮抵押擔(dān)保物的功能，從而突破了有效抵押擔(dān)保不足的問題；最后，為降低金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)，由本級財(cái)政計(jì)提100萬元設(shè)立專屬補(bǔ)償基金，如皋農(nóng)商行按專屬補(bǔ)償基金額度放大20倍發(fā)放貸款，專屬補(bǔ)償基金用于彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)貸款的損失。

（五）試點(diǎn)成效顯著。

如皋市充分考慮各方訴求，精心設(shè)計(jì)，出臺配套風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，力爭實(shí)現(xiàn)各方共贏，取得了一定成效。自2014年9月開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)以來，金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款15筆，共計(jì)1264萬元，單筆貸款最高額度為200萬元，涉及土地面積5941.55畝，利率在同期基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上上浮20%。截至目前，沒有出現(xiàn)一例違約現(xiàn)象。

二、如皋市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)存在的問題

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)的制約?！稉?dān)保法》、《物權(quán)法》均規(guī)定：“集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”；最高法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》也規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效”。這些法律規(guī)定，一定程度上制約了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。目前試點(diǎn)工作開展的依據(jù)是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及2014年中央一號文件提出賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。由此可見，經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)際上仍未獲得全國層面的立法支持，這使得承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款面臨著法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）抵押物價(jià)值評估困難。對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評估，是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于缺少科學(xué)評估方法和專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，經(jīng)營權(quán)價(jià)值的科學(xué)認(rèn)定非常困難。目前經(jīng)營權(quán)價(jià)值的評估主要根據(jù)每畝凈收益和剩余承包或流轉(zhuǎn)年限協(xié)商確定， 從試驗(yàn)結(jié)果來看，這種評估方法的科學(xué)性有待商榷。其最大的問題是混淆了承包地經(jīng)營權(quán)與地上附著物經(jīng)營收益權(quán)的概念，從而增加了信貸風(fēng)險(xiǎn)。同樣的面積，種植苗木的收益可能遠(yuǎn)超過種植糧食的收益，但是這種差異并不是因?yàn)槌邪亟?jīng)營權(quán)導(dǎo)致的，而是因?yàn)榈厣细街铮缒竞图Z食）的經(jīng)營收益懸殊造成的。因此，未來應(yīng)考慮在辦理經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)時(shí)將地上附著物一并列入抵押。

（三）抵押物處置機(jī)制有待完善。土地確權(quán)登記頒證和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，是開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)工作。相對經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的需要，土地確權(quán)登記頒證、產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)工作仍顯滯后。現(xiàn)階段全市確權(quán)頒證工作仍未完成，一定程度上影響了農(nóng)戶參與正規(guī)流轉(zhuǎn)的積極性。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)交易中心成立不久，規(guī)范化程度和活躍程度有待提高，經(jīng)營權(quán)流動性不強(qiáng)，二次流轉(zhuǎn)市場仍未形成。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押違約后的處置和清償成本較高，這在很大程度上影響了金融機(jī)構(gòu)的供給意愿。

三、進(jìn)一步做好經(jīng)營權(quán)抵押貸款的政策建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)。應(yīng)盡快修訂《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律及司法解釋，盡快出臺《農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)登記管理辦法》、《農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)抵押管理辦法》等法律文件，明確經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保過程中各方的權(quán)利和義務(wù)，為土地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營權(quán)抵押貸款等金融創(chuàng)新提供法律保障。

（二）加快農(nóng)村信用體系建設(shè)。推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)能有效減少農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)間的信息不對稱，降低農(nóng)戶融資成本，提高資金使用效率，不僅有助于推廣承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，對農(nóng)戶小額信用貸款等系列農(nóng)村金融產(chǎn)品也大有裨益。更重要的是，有助于提高農(nóng)民信用意識，改善農(nóng)村信用環(huán)境，是創(chuàng)建和諧社會的重要基礎(chǔ)工程，也是落實(shí)相關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策的重要手段。

（三）完善抵押風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和保障機(jī)制。建議擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，提高風(fēng)險(xiǎn)保障程度，構(gòu)建強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與抵押貸款聯(lián)動機(jī)制，為金融機(jī)構(gòu)提供風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益補(bǔ)償；建議完善抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金制度，加強(qiáng)政策引導(dǎo)防范道德風(fēng)險(xiǎn)，探索成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保公司，為新型經(jīng)營主體提供抵押貸款增信服務(wù)，進(jìn)一步降低金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（四）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管防范機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)管是防范農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)、確保農(nóng)村金融改革創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)范健康運(yùn)行的需要。經(jīng)營權(quán)抵押貸款是農(nóng)村金融的一項(xiàng)創(chuàng)新，涉及部門較多，目前還處于探索階段，仍然有不少難題亟待破解。因此政府相關(guān)部門要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，不斷加強(qiáng)合作協(xié)調(diào)，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確各自的風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任和目標(biāo)，切實(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)防范和處置水平。

（作者單位：江蘇省如皋市委農(nóng)村工作辦公室）

責(zé)任編輯：欣聞