國內(nèi)外農(nóng)地金融制度的比較與啟示研究

王益君+徐冰榕

【摘 要】由于國外農(nóng)地金融制度建立較早，體制較完善，考察其歷史演化和現(xiàn)行特點，對創(chuàng)建和發(fā)展我國農(nóng)地金融制度具有重要的現(xiàn)實意義和借鑒之處。本文對比分析了國內(nèi)外農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)、資金來源和業(yè)務(wù)范圍以及政府的作用，以期對構(gòu)建我國農(nóng)地金融制度帶來啟示。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地金融制度；抵押貸款；土地銀行

農(nóng)地金融是指農(nóng)地經(jīng)營者以所承包農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)作為抵押向金融機構(gòu)融資的資金融通形式，其實質(zhì)是發(fā)揮土地的財產(chǎn)功能，使土地從一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能發(fā)展到作為農(nóng)民可抵押的固定資產(chǎn)功能，并使其進入流通領(lǐng)域，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供資金支持，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。

由于國外農(nóng)地金融制度建立較早，體制較完善，形成了一整套完整而成熟的做法，考察其歷史演化和現(xiàn)行特點，對創(chuàng)建和發(fā)展我國農(nóng)地金融制度具有重要的現(xiàn)實意義和借鑒之處。由于國情不同，各國（地區(qū)）農(nóng)地金融制度各具特色，主要表現(xiàn)在農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)、農(nóng)地金融制度中政府的作用、農(nóng)地金融機構(gòu)經(jīng)營的業(yè)務(wù)、農(nóng)地金融機構(gòu)的資金來源等幾個方面。

一、農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)

首先，各國建立農(nóng)地金融制度的背景和直接目的不盡相同：美國著眼于解決農(nóng)業(yè)經(jīng)濟危機，加強政府對農(nóng)業(yè)的干預(yù)；德國農(nóng)地金融制度的興起是為了抑制農(nóng)村高利貸，為農(nóng)業(yè)吸引資金，后來轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于土地制度改革；臺灣農(nóng)地金融制度在經(jīng)歷為農(nóng)業(yè)提供短期資金、服務(wù)于土地改革等階段，最終成為服務(wù)于城鄉(xiāng)的不動產(chǎn)金融專業(yè)銀行；而發(fā)展中國家農(nóng)地金融制度的興起，一方面反映了政府試圖引導(dǎo)資金流入農(nóng)村，另一方面反映了土地交易促成了以土地作抵押品的長期貸款發(fā)放。

其次，各國農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)也不盡相同，可以歸納為以下三種類型：第一類為單一結(jié)構(gòu)，即只有一個金融機構(gòu)，沒有或只有很少的分支機構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的農(nóng)地金融機構(gòu)組織形式簡單、靈活，但因為沒有延伸到廣大城鄉(xiāng)地區(qū)的眾多分支機構(gòu)，難以從事農(nóng)地金融的零售業(yè)務(wù)， 只從事農(nóng)地金融的批發(fā)業(yè)務(wù)。這類農(nóng)地金融機構(gòu)通常委托在廣大農(nóng)村地區(qū)設(shè)有分支機構(gòu)的其它金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)地貸款。

第二類為發(fā)散結(jié)構(gòu)，即該類農(nóng)地金融機構(gòu)有許多遍布全國的分支機構(gòu)，可以直接從事全部的農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。這種類型下的農(nóng)地金融機構(gòu)又分為純合作形式和銀行、合作社混合形式。如德國的土地抵押信用合作社是民間合作性質(zhì)的組織，合作社由社員共同擁有，借款人獲得貸款，繳納少量入社費、合作社辦公費后即成為正式社員，并與其他社員一起共同擔(dān)保還本付息的責(zé)任，貸款清償后，自動退社與合作社脫離關(guān)系。美國的聯(lián)邦土地銀行則為混合形式，上層采用銀行體制——聯(lián)邦土地銀行，基層采用合作社體制——按合作社原則組織起來的聯(lián)邦土地銀行合作社。

第三類為復(fù)合結(jié)構(gòu)，即該類農(nóng)地金融機構(gòu)有分支機構(gòu)，可以直接從事一部分或全部農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。由于農(nóng)地金融的貸款對象為普通農(nóng)戶，他們居住分散，在全國普遍設(shè)立分支機構(gòu)成本太高，所以農(nóng)地金融機構(gòu)除直接貸款外，把很大一部分業(yè)務(wù)委托其他金融機構(gòu)辦理。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫屬于復(fù)合結(jié)構(gòu)類型。

二、農(nóng)地金融制度中政府的作用

各國農(nóng)地金融制度建立的背景表明，政府在農(nóng)地金融機構(gòu)的建立及發(fā)展中都發(fā)揮了主導(dǎo)作用，給予了多樣化支持。

1、政府通過制定農(nóng)地金融法規(guī)，直接或間接地促成農(nóng)地金融機構(gòu)的建立。為了使農(nóng)地金融的設(shè)立和運作建立在法律的基礎(chǔ)上，各國在設(shè)立農(nóng)地金融機構(gòu)之前都制定了完備的法律。如美國根據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》自上而下建立了聯(lián)邦土地銀行，日本依據(jù)《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》建立了農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。這種法律先行的農(nóng)地金融制度構(gòu)建方式，最大限度地降低了農(nóng)地金融機構(gòu)運作的風(fēng)險，為其開展業(yè)務(wù)創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

2、各國政府對農(nóng)地金融機構(gòu)資金的扶持。一是政府通過購買股份或直接投資解決了農(nóng)地金融機構(gòu)的資金。如美國聯(lián)邦土地銀行的創(chuàng)立資本，由聯(lián)邦政府通過財政部購買該行股票方式來提供，但隨著土地銀行實力的增強，會員股份逐步替代了全部政府股本。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫所需資本金全部由日本政府從各方借撥而來，勸業(yè)銀行的多數(shù)股本也由政府認(rèn)購，政府還專門撥款支持其支付股息。二是政府通過多種方式扶持農(nóng)地金融機構(gòu)籌集信貸資金。由于農(nóng)地金融機構(gòu)以發(fā)放長期、低利資金為主要業(yè)務(wù)，又缺乏遍布城鄉(xiāng)的分支機構(gòu)，因此其信貸資金來源匱乏，政府則采用多種方式給予資金扶持。首先，多數(shù)國家的政府都給予農(nóng)地金融機構(gòu)提供了大量低利資金。如臺灣的行政院農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會、臺灣省糧食局等政府機構(gòu)都借款給土地銀行，臺灣中央銀行也給予特種貸款支持；日本大藏省的“財政投融資特別會計窗口”負(fù)責(zé)把郵政等政府金融機關(guān)籌措的資金集中起來，再轉(zhuǎn)借給農(nóng)地金融機構(gòu)使用，進一步，如果貸款損失，還可獲得政府“農(nóng)林漁業(yè)振興基金會”的利息補償。其次，政府還為農(nóng)地金融機構(gòu)發(fā)行的債權(quán)提供擔(dān)保，為其在國內(nèi)外資本市場上發(fā)行債券籌集資金提供便利，并降低其籌資成本。如德國政府授予土地抵押信用合作社發(fā)行債券的權(quán)利，并擔(dān)保還本付息。印度聯(lián)邦政府保證土地銀行發(fā)行的特別農(nóng)村債券的還本付息。此外，多數(shù)國家政府都給予農(nóng)地金融機構(gòu)以稅收優(yōu)惠。如美國允許聯(lián)邦土地銀行債券、票據(jù)的持有者免交州所得稅和地方所得稅，聯(lián)邦土地銀行和協(xié)會除自身所有的不動產(chǎn)仍需繳納稅收外，免征其他一切稅收。

三、農(nóng)地金融機構(gòu)經(jīng)營的業(yè)務(wù)

許多國家農(nóng)地金融體制建立的目的是為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展提供長期、低利資金或服務(wù)于土地制度改革，因此，這些國家的農(nóng)地金融機構(gòu)在設(shè)立之初就只從事農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)，并不從事諸如吸收儲蓄存款、結(jié)算等銀行業(yè)務(wù)，形成只從事農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)的專業(yè)性金融機構(gòu)。德國的土地信用合作社、美國的聯(lián)邦土地銀行都屬此類。但由于存在對結(jié)算、債券兌付等銀行業(yè)務(wù)的需求，為降低成本，這些銀行業(yè)務(wù)均委托附設(shè)、聯(lián)合的銀行或其他銀行辦理，甚至貸款業(yè)務(wù)也委托有廣泛分支機構(gòu)的銀行代為發(fā)放。如日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的大部分貸款委托各級信用合作社代為發(fā)放。

在臺灣，隨著農(nóng)村土地制度改革的完成，農(nóng)地金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)量萎縮，迫使臺灣的土地銀行從事一些相關(guān)的銀行業(yè)務(wù)，以求得生存和發(fā)展，目前它已經(jīng)成為從事不動產(chǎn)金融的國際性銀行，它目前的農(nóng)地金融業(yè)務(wù)只占很小比重。而菲律賓的土地銀行則為了補貼農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的虧損，開展商業(yè)性貸款業(yè)務(wù)。

四、農(nóng)地金融機構(gòu)的資金來源

農(nóng)地金融機構(gòu)只提供農(nóng)地貸款的專業(yè)化屬性，以及農(nóng)地貸款的長期、低利、風(fēng)險大的特性，使得農(nóng)地金融機構(gòu)不可能像商業(yè)性金融機構(gòu)通過吸收存款解決資金來源。因此，發(fā)行土地債券、借入政府資金和吸收社員存款是其三大資金來源。不同國家、不同時期、不同農(nóng)地金融機構(gòu)的資金來源有所差異。美國和德國的農(nóng)地金融機構(gòu)的資金主要來源于發(fā)行土地債券，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫資金主要來源于郵政儲蓄和郵政簡易保險等政府資金，臺灣土地銀行則以吸收存款和借入金融市場資金為主要資金來源。此外，政府還為農(nóng)地金融機構(gòu)發(fā)行的債權(quán)提供擔(dān)保，如美國、德國、印度等。

五、國內(nèi)外農(nóng)地金融制度的構(gòu)建經(jīng)驗及對我國的啟示

（一）修改完善相關(guān)立法

對現(xiàn)行立法進行修改完善，從法律上明確農(nóng)村土地的擔(dān)保物權(quán)性質(zhì)，放寬農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的客體范圍，逐步將家庭土地承包經(jīng)營權(quán)納入抵押設(shè)定，從法律上創(chuàng)新土地抵押權(quán)制度，使土地由原來的傳統(tǒng)社會保障屬性向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化，并真正成為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)資本，實現(xiàn)其土地財產(chǎn)權(quán)益。從法律層面上實現(xiàn)對我國農(nóng)村土地的“確權(quán)”并走向全面的“還權(quán)賦能”。適度放松對我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方面的限制，賦予農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地對等的權(quán)利，真正將完整的土地使用權(quán)、收益權(quán)和自由處置權(quán)歸還農(nóng)戶，從而更加高效地釋放我國農(nóng)村土地的市場交易價值。同時，應(yīng)對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)定、實現(xiàn)、消滅等進行明確規(guī)定，促使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)向規(guī)范化方向發(fā)展。

建立土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度。農(nóng)地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民以“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作”等多種形式流轉(zhuǎn)自己的土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。但是，我國是一個人多地少、土地資源有限的國家，因此要在法律制度上控制我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中土地使用性質(zhì)的改變， 保障我國糧食安全。要通過營造良好法律環(huán)境，明確農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)，在法律上保證我國農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)而不流失”，并在流轉(zhuǎn)過程中實現(xiàn)土地的增值收益分配，維護農(nóng)民的合法收益。

（二）政府參與完善相關(guān)配套政策

我國農(nóng)地金融在建立過程中更需要得到各級政府的大力支持和引導(dǎo)，如在財稅政策上給予優(yōu)惠或免稅，在信貸資金供給上增強支持力度，在機構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)經(jīng)營等方面加以引導(dǎo)，提供方便。

同時，完善相關(guān)配套措施，為農(nóng)地金融發(fā)展打好基礎(chǔ)。1）、構(gòu)建土地評估體系。建立科學(xué)、有效的土地評估系統(tǒng)，引進、學(xué)習(xí)和借鑒國外先進的評估方法，培養(yǎng)一批有專業(yè)素養(yǎng)的專業(yè)評估人員，從政策層面培育土地評估中介機構(gòu)的發(fā)展， 為土地價值評估結(jié)果實現(xiàn)“客觀、公正、公開、透明”創(chuàng)造條件。2）、推進農(nóng)業(yè)保險體系建設(shè)。建立完善的貸款保險制度，可以有效進行風(fēng)險的分散和轉(zhuǎn)移。要普及農(nóng)村的保險意識，在具體的貸款操作中要求農(nóng)戶按貸款的一定比例交納保費， 經(jīng)營失敗由保險公司進行補償， 以此提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性， 保障國家的糧食安全，防止道德風(fēng)險和逆向選擇行為的發(fā)生。3）、加大農(nóng)村社會保障制度建設(shè)力度。建立農(nóng)民醫(yī)療和養(yǎng)老保障制度，解決農(nóng)民的后顧之憂，是促進土地流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)條件。合理確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和參保對象，使農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋全社會。4）、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)戶土地使用權(quán)進入土地流轉(zhuǎn)市場，增加了土地使用權(quán)的流動性和土地債券的安全性，激發(fā)金融機構(gòu)購買和發(fā)行土地債券的積極性， 同時應(yīng)相應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)登記制度，避免土地使用權(quán)的非法抵押和重復(fù)抵押。建立調(diào)解機制，防止土地使用權(quán)的過度集中，避免壟斷和不公平現(xiàn)象。

（三）因地制宜逐步構(gòu)建我國農(nóng)地金融組織體系

逐步放開農(nóng)地抵押限制，有序地推進農(nóng)地金融發(fā)展。結(jié)合我國實際，我國農(nóng)地金融制度構(gòu)建可借鑒和揉合德國“自下而上”逐步發(fā)展及美國“從上到下”迅速鋪開的創(chuàng)設(shè)模式，最終在我國形成上層為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性土地金融機構(gòu)，負(fù)責(zé)資金的籌集和與政府的協(xié)調(diào)，下層為土地抵押合作社的專業(yè)性土地金融機構(gòu)，負(fù)責(zé)貸款的發(fā)放及回收業(yè)務(wù)，兩者相互配合、各司其職的復(fù)合型組織體系，最大限度地降低我國農(nóng)地金融的運營成本，提高資金配置效率。

各國農(nóng)地金融制度的框架和運行模式為我國農(nóng)地金融制度的構(gòu)建提供了很好的范版和借鑒。我們應(yīng)當(dāng)從中吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，只有這樣，我國農(nóng)地金融制度的構(gòu)建才能早日實現(xiàn)，推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

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