土地銀行在土地流轉(zhuǎn)過程中的問題研究

魏銘池

（西北師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

土地銀行在土地流轉(zhuǎn)過程中的問題研究

魏銘池

（西北師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

本文通過對國內(nèi)外土地銀行的整理、分析和對比，總結(jié)出我國土地銀行還存在著融資困難、管理混亂及失地農(nóng)民的生活保障問題，并針對這些問題提出相關(guān)建議和對策。

土地流轉(zhuǎn)；土地銀行；問題

1　引　言

隨著時代的變遷，人口爆炸式增長，土地的碎片化和小規(guī)模生產(chǎn)已不能滿足當(dāng)今商業(yè)社會的需求，農(nóng)戶們更多的是要走上小康之路。隨著十八屆三中全會中央土地改革政策信號的釋放，農(nóng)地流轉(zhuǎn)將進(jìn)入新的發(fā)展階段。農(nóng)地流轉(zhuǎn)即農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)［1］。國內(nèi)學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)研究較多，其理論體系也頗為成熟。有學(xué)者認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民從土地中“解放”出來，集中精力從事第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)，從而增加非農(nóng)收入，使農(nóng)民收入多元化，同時土地承租者通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)取得土地使用權(quán)，解決土地規(guī)模小的問題，有助于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)［2］。進(jìn)一步而言，土地銀行在沒有觸動土地家庭承包經(jīng)營制度的前提下，不改變其權(quán)屬就實現(xiàn)土地要素的靈活流轉(zhuǎn)，其高效低耗的運(yùn)作方式為土地流轉(zhuǎn)提供了可借鑒的新范本［3］。對土地銀行賦權(quán)，給予它主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的權(quán)限［4］。實證調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，土地銀行主要通過降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方交易成本，提高雙方流轉(zhuǎn)效益，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加深，帶動土地銀行存貸規(guī)模擴(kuò)大，促進(jìn)土地銀行持續(xù)健康發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地銀行互動持續(xù)發(fā)展，對于提高農(nóng)村土地資源配置效率，幫助農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大［5］。

“土地銀行”最早產(chǎn)生于西方，一般主要指以土地為抵押的辦理長期放貸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)［6］。近年來，為加快土地流轉(zhuǎn)，中國部分地區(qū)進(jìn)行了農(nóng)村土地銀行試點(diǎn)工作。由于國情不同，中外農(nóng)村土地銀行在組織形式和運(yùn)作機(jī)理等方面存在著較大差異，試點(diǎn)中的中國農(nóng)村土地銀行其實并不是真正意義上的土地銀行［7］。

關(guān)于農(nóng)村土地銀行的內(nèi)涵界定，國內(nèi)學(xué)者爭議較大，概括起來有土地流轉(zhuǎn)中介論、土地金融機(jī)構(gòu)論、土地儲備機(jī)構(gòu)論三種觀點(diǎn)［8］。我國土地銀行的出現(xiàn)是在土地流轉(zhuǎn)的背景下，所以我國土地銀行為土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)。

2　國外土地銀行分析

自德國首先建立“土地銀行”模式距今已有200多年的歷史，最初德國建立“土地抵押信用合作社”是為幫助農(nóng)民擺脫高利貸的剝削，“土地抵押模式”是最早的土地銀行核心職能。德國的“土地銀行”從早期的以抑制高利貸行為為主要目到現(xiàn)在已成為協(xié)助農(nóng)民買賣土地，開墾田地，興修水利建設(shè)，種植林地果園為宗旨的國家金融政策性機(jī)構(gòu)［9］。瑞典的“土地銀行”成立于20世紀(jì)初期，瑞典政府為抑制本國國民移居美國的大規(guī)模移民潮，決定建立適合本國國情的“土地銀行”以便為國民提供價格優(yōu)惠的大量的土地和住房，從而達(dá)到土地儲備的目的［10］。其土地銀行的核心職能是儲備土地，為公共福利制度的本國居民營造良好的居住環(huán)境并提供舒適的住宅。相較于其他國家的“土地銀行”更加側(cè)重于土地的儲備和土地的未來利用，帶有鮮明的政府運(yùn)作模式。

此外，美國也于1916年成立了土地銀行，其主要業(yè)務(wù)是提供長期的農(nóng)地抵押貸款。政府通過財政購買土地銀行的股票來扶持其建立和發(fā)展。印度于1920年成立土地開發(fā)銀行，其資金來源于中央銀行和發(fā)行債券，以土地抵押方式為農(nóng)民提供貸款。菲律賓也于1966年成立土地銀行，政府持有86%的股份［9］。俄國的“貴族土地銀行”，南非的“南非土地銀行”，韓國的“土地開發(fā)社”等，這些土地銀行都大同小異，其主要經(jīng)營目標(biāo)是利用土地銀行為農(nóng)村注入資金，讓農(nóng)戶擺脫高利貸的剝削，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，引進(jìn)新的農(nóng)業(yè)技術(shù)，使農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)的細(xì)碎化生轉(zhuǎn)向規(guī)?；a(chǎn)。這些國家和地區(qū)的土地銀行對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)等都起到了重要作用，突出表現(xiàn)為解決了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)中資金的來源問題。

國外的土地銀行大致有3個特點(diǎn)。（1）國外的土地銀行模式大致有兩種：一是土地抵押貸款模式，二是土地儲備模式。（2）國外的土地銀行融資方式為農(nóng)地抵押貸款，發(fā)行土地債券、政府補(bǔ)貼、稅收或貸款而獲取資金。國外的土地銀行并不開展農(nóng)地的“存”“貸”業(yè)務(wù)。（3）國外的土地銀行都是由政府自上而下發(fā)起并建立的。但是各國建立土地銀行的目的卻不相同。

3　國內(nèi)土地銀行分析

我國最早的土地銀行成立于臺灣，距今已有50多年歷史，發(fā)展至今已經(jīng)經(jīng)歷了4個階段的變化。第一階段的經(jīng)營目標(biāo)是幫助農(nóng)民擺脫高利貸的盤剝，重點(diǎn)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款。第二階段的經(jīng)營目標(biāo)為服務(wù)于土地所有權(quán)的改革，主要接受政府的委托辦理補(bǔ)貼地價和征收地價業(yè)務(wù)。第三階段的經(jīng)營目標(biāo)為轉(zhuǎn)向城市土地開發(fā)和農(nóng)村資助工業(yè)區(qū)、示范農(nóng)村建設(shè)。第四階段的經(jīng)營目標(biāo)為商業(yè)性的土地金融機(jī)構(gòu)，為農(nóng)戶提供規(guī)?；玫兀恋馗牧?，技術(shù)引進(jìn)等業(yè)務(wù)［9］。內(nèi)陸地區(qū)最早的土地銀行建立至今不過10余年時間，大多數(shù)土地銀行只開展土地的“借”“貸”模式和“以地參股”模式，發(fā)展雖迅速，但還存在著管理混亂、融資困難以及職能定位等諸多問題。

山東諸城“土地信托中心”和寧夏平羅“土地信用合作社”是我國較早的“土地銀行”，它們都是在當(dāng)?shù)卣耐苿酉?，由村集體發(fā)起并建立的。此外，還有四川彭州“農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社”、貴州湄潭縣的“土地金融公司”、湖北鐘祥市“土地存貸合作社”、北京平谷區(qū)“百合興盛土地專業(yè)合作社”、甘肅蘭州皋蘭“土地銀行”等。這些合作社或機(jī)構(gòu)大部分都屬于中介機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作模式為，由于大部分青年勞動力外出經(jīng)商而擱置大量的農(nóng)田或年邁的失去勞動力的農(nóng)戶無法繼續(xù)種植土地，將土地承包權(quán)存入機(jī)構(gòu)并按照土地的質(zhì)量、面積、距離遠(yuǎn)近收取利息。這些機(jī)構(gòu)再通過招商引資，將土地規(guī)模化整理或調(diào)整，向種植大戶或?qū)I(yè)農(nóng)業(yè)種植公司貸出土地承包權(quán)收取“貸地費(fèi)”。土地使用者根據(jù)土地農(nóng)產(chǎn)品的收益向機(jī)構(gòu)交納使用費(fèi)。

我國的土地銀行還處于探索和試點(diǎn)階段，所有的土地銀行都是由地方政府發(fā)起并成立的。在管理和運(yùn)作方面還欠缺經(jīng)驗，在制度建設(shè)方面需要新的理念和思路，在融資方面不能僅依靠地方政府的努力，其特點(diǎn)有以下幾點(diǎn)。

3.1我國“土地銀行”地方政府背景

我國“土地銀行”和西方“土地銀行”都具有政府背景。所不同的是西方土地銀行是自上而下建立的，我國土地銀行是自下而上探索發(fā)展。我國的土地銀行是根據(jù)我國中央政策提出的土地流轉(zhuǎn)而由地方政府推動，以村集體為單位進(jìn)行試點(diǎn)的項目，其經(jīng)營主體多為村委會，由村委會代表提出申請，通過上層政府的審批來獲取經(jīng)營資格，負(fù)責(zé)人大多為村委會成員。

3.2土地銀行功能單一

我國的土地銀行的職能基本為“存”“貸”土地承包經(jīng)營權(quán)。通過“存”“貸”土地承包經(jīng)營權(quán)而獲取的利息可以維持農(nóng)村老齡化農(nóng)戶的基本生活需求，這也是我國土地銀行發(fā)展前期的必經(jīng)之路。由于我國農(nóng)戶只享有土地的經(jīng)營承包權(quán)，并不擁有土地所有權(quán)，所以我國的土地銀行的核心職能是“存”“貸”土地。

3.3融資困難

我國土地銀行是由村集體出資或村委會招商引資而建立的。土地銀行要承擔(dān)土地的集中收購、集中整理、集中開發(fā)及土地的集中利用，這些都需要大量的資金。僅依靠村集體的資金和私營企業(yè)的投資遠(yuǎn)不能滿足土地銀行的發(fā)展。

4　我國土地銀行現(xiàn)存問題

在我國現(xiàn)階段，土地銀行目前只是一個中介機(jī)構(gòu)或是一個有限功能的金融機(jī)構(gòu)，這些合作社的業(yè)務(wù)大同小異，主要是農(nóng)民將土地“存”給土地中介組織，再由合作社“貸”給生產(chǎn)經(jīng)營戶。雖然我國的土地銀行已在全國各地生根發(fā)芽，但這些合作社功能單一、組織混亂、缺乏有效的領(lǐng)導(dǎo)和中央政府的支持。總結(jié)起來，我國土地銀行有以下問題。

4.1缺乏專業(yè)的土地估價機(jī)構(gòu)

農(nóng)村的土地價格多數(shù)是由農(nóng)戶和承包商口頭商定的，隨意性較大，沒有專業(yè)的參照和評估定價標(biāo)準(zhǔn)。土地也分肥沃的土地和貧瘠的土地，土地價格的合理制定關(guān)系到農(nóng)戶和承包商的利益。由此而帶來的土地價格糾紛、土地使用糾紛、土地收回糾紛等無法解決。

4.2主體的有限性

農(nóng)村土地銀行多數(shù)帶有官方色彩，由當(dāng)?shù)氐拇逦瘯l(fā)起成立，土地銀行的負(fù)責(zé)人是當(dāng)?shù)氐拇彘L或村委會成員，這無可避免的會引起權(quán)力尋租的問題和一人多職的問題。也有可能會因為地方政府追求規(guī)模擴(kuò)張而導(dǎo)致效率低下，甚至?xí)p害農(nóng)戶的利益，無法滿足貸地者的需求。

4.3獲取資金的途徑匱乏

我國農(nóng)村長期處于資金匱乏狀態(tài)，雖然中央政策在一定程度上支持農(nóng)村的發(fā)展，但是土地銀行是由下而上發(fā)起的試點(diǎn)機(jī)構(gòu)。土地銀行資金多數(shù)是由村集體出資，吸引一部分外來資金成立。隨著銀行不斷擴(kuò)大，所需金額也將逐步增加，而此時土地銀行的資金勢必捉襟見肘，如何從其他渠道獲取資金是我國土地銀行現(xiàn)存的問題之一。

5　相關(guān)對策建議

5.1建立多元的融資平臺

土地銀行面臨的最大難題是無法有效的、持續(xù)的、穩(wěn)定的獲取資金。首先，土地銀行離不開政府支持，中央政府可仿效其他銀行，建立中央土地銀行總管全國各地土地銀行，為各地土地銀行融資，主要是國家貸款或政府補(bǔ)貼。其次，土地銀行也可發(fā)行土地證券，向全國人民融資，吸引民間資本進(jìn)入。最后，土地銀行股份化，村集體可利用存入銀行的土地按比例給予存地人股份，享有收益分紅和利息。

5.2鼓勵農(nóng)戶創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)公司

村委會成員不再直接擔(dān)任土地銀行負(fù)責(zé)人，但是村委會有監(jiān)督土地銀行的責(zé)任。土地銀行的工作人員可向社會招聘專業(yè)的工作者。土地銀行直屬于上一級土地銀行總管。區(qū)分為中央土地銀行、省土地銀行、市縣土地銀行。村委會不再直接領(lǐng)導(dǎo)。鼓勵農(nóng)戶集體創(chuàng)辦專業(yè)的農(nóng)業(yè)公司并承擔(dān)相關(guān)職務(wù)，從事專業(yè)化生產(chǎn)和種植，引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，購買農(nóng)用機(jī)械等。此外，農(nóng)戶也可創(chuàng)辦估價公司，以保證其權(quán)益不受侵害。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)戶脫貧致富的重要途徑，所以，規(guī)?；恋乩煤图s化土地利用是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要標(biāo)志。

5.3土地銀行業(yè)務(wù)的多元化

我國各大銀行經(jīng)營主體不同，相關(guān)業(yè)務(wù)也不同。土地銀行可參照其模式建立不同的業(yè)務(wù)。如：國家可考慮建立土地儲備業(yè)務(wù)、土地集中征購業(yè)務(wù)、土地開發(fā)利用業(yè)務(wù)、土地技術(shù)發(fā)展引進(jìn)業(yè)務(wù)等，成立土地基金為農(nóng)戶的種植或建設(shè)房屋提供資金，也可開展土地抵押業(yè)務(wù)，為農(nóng)戶一次性提供大量創(chuàng)業(yè)或急救資金。此外，還有農(nóng)業(yè)專利技術(shù)使用、開展土地理財業(yè)務(wù)、開展土地上市等業(yè)務(wù)。

6　結(jié)　語

我國正處于新時代的轉(zhuǎn)型時期，中央在十八屆三中全會中明確提出土地市場的建立，由此可見，我國的土地市場勢必迎來一場春天，農(nóng)戶要在這次的歷史機(jī)遇中把機(jī)會，步上小康生活的關(guān)鍵是使我國農(nóng)業(yè)走上現(xiàn)代化、機(jī)械化、規(guī)?；缆贰Ｍ恋劂y行的建立應(yīng)當(dāng)由中央發(fā)起，逐級建立，形成一套完整的土地集中征購、儲備、出讓體系，減少土地投機(jī)，穩(wěn)定市場地價水平，改進(jìn)規(guī)劃用地，有序發(fā)展社區(qū)，還可降低已開發(fā)土地的成本。村委會及當(dāng)?shù)卣辉俑深A(yù)土地銀行的運(yùn)作。農(nóng)戶可自發(fā)創(chuàng)辦相關(guān)的土地公司，例如：農(nóng)業(yè)種植公司、土地估價公司、土地整理公司、土地技術(shù)引進(jìn)公司、農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)公司等、解決農(nóng)村就業(yè)問題和溫飽問題。

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2015-04-22