新型農(nóng)地制度改革背景下河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款問(wèn)題分析

翟書(shū)斌　王在偉

摘 要：2015年國(guó)家相繼出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)、引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展以及深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革將成為今后一段時(shí)間的重點(diǎn)，也將成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，破解“三農(nóng)”融資困境及加快建成小康社會(huì)的大手筆。在此形勢(shì)下，很有必要對(duì)我省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押現(xiàn)狀及產(chǎn)權(quán)制度改革帶來(lái)的變化進(jìn)行梳理，并研究探討破解“三農(nóng)”融資新路徑。

關(guān)鍵詞：土地承包；土地流轉(zhuǎn)；經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押貸款

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的涵義

在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國(guó)法律未對(duì)其做出定義，2007年施行的《物權(quán)法》第125條在我國(guó)第一次以法律形式對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做出了明確界定。該條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二、河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押總體情況

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積為3.4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%，比2008年底提高17.1個(gè)百分點(diǎn)。我省農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積2824萬(wàn)畝，占家庭承包面積的29%，高出全國(guó)2.8個(gè)百分點(diǎn)，是全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占耕地比重較大的10個(gè)省份之一，比2010年年底的1313.7萬(wàn)畝增長(zhǎng)了50.9%，增速居全國(guó)第二。流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達(dá)到326.2萬(wàn)戶，占家庭承包農(nóng)戶數(shù)1978.5萬(wàn)畝的16.5%，比2010年上升4.82個(gè)百分點(diǎn)；簽訂流轉(zhuǎn)合同220.62萬(wàn)份，涉及流轉(zhuǎn)耕地1308.2萬(wàn)畝，分別比2010年增長(zhǎng)40.8%和79.3%；簽訂流轉(zhuǎn)合同占流轉(zhuǎn)總面積的67.6%，高出全國(guó)6.5個(gè)百分點(diǎn)，比2010年增加了9.8個(gè)百分點(diǎn)。我省部分涉農(nóng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展了與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的貸款業(yè)務(wù)，共發(fā)放涉及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織貸款余額10.57億元。從放貸銀行看，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的“三權(quán)”抵押貸款主要集中在涉農(nóng)機(jī)構(gòu)；從貸款對(duì)象看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中在種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社和個(gè)體工商戶；從貸款用途看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)；從區(qū)縣分布上，不同區(qū)縣推進(jìn)力度不同，我省四個(gè)改革試點(diǎn)縣（濮陽(yáng)縣、杞縣、固始縣、汝陽(yáng)縣）相對(duì)發(fā)展較快。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在的問(wèn)題

（一）抵押權(quán)難實(shí)現(xiàn)。首先從法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后，不能改變所有權(quán)性質(zhì)和用途，其次缺乏真正的土地流轉(zhuǎn)中介組織，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還需要各方自行協(xié)商實(shí)現(xiàn)。因此，當(dāng)貸款無(wú)法收回時(shí)，銀行等金融機(jī)構(gòu)難以處置抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）抵押物價(jià)值難確定。一是未成立相應(yīng)的專業(yè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)；二是沒(méi)有建立對(duì)農(nóng)村土地價(jià)值對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)；三是銀行業(yè)機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確認(rèn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際價(jià)值，發(fā)放貸款的額度控制較低。

（三）貸后管理難。銀行發(fā)放貸款后為保證借貸資金的安全，一般會(huì)選擇監(jiān)督資金的用途和項(xiàng)目的運(yùn)行情況。但是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的借款人的借款目的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，項(xiàng)目地址在農(nóng)村，但大部分銀行的業(yè)務(wù)重心在城市，進(jìn)行貸后管理的成本很高而使得銀行可能忽視或放棄貸后管理。

（四）貸款風(fēng)險(xiǎn)難以掌控。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是受自然條件約束，受政府管控嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格比較難預(yù)測(cè)。二是操作存在風(fēng)險(xiǎn)，在對(duì)貸款項(xiàng)目的審查過(guò)程中存在忽略某些環(huán)節(jié)，如目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在價(jià)值評(píng)估不夠規(guī)范。三是我國(guó)還沒(méi)有對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款設(shè)立專門的法律文件，真正發(fā)生糾紛時(shí)無(wú)法得到法律的支持。

（五）金融機(jī)構(gòu)放貸積極性不高

由于農(nóng)村中、小額貸款的收益和成本同所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不成正比，并且由前面分析可知，抵押物變現(xiàn)難在一定程度上會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)的積極性。加之金融機(jī)構(gòu)，尤其是銀行的業(yè)務(wù)重心，主要集中在城市地區(qū)，往往更看重大企業(yè)，更注重大額業(yè)務(wù)，而忽視小企業(yè)，對(duì)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)貸款更是慎之又慎。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款環(huán)境優(yōu)化

（一）完善法律法規(guī)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但因《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)的約束，抵押處置存在一定的法律障礙。為配合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作的全速推進(jìn)，先行先試，建議相關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)產(chǎn)權(quán)的法律框架建設(shè)，完善相關(guān)法規(guī)，出臺(tái)較為全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資管理辦法，明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可抵押性，以便為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款制度的推進(jìn)提供相應(yīng)的法律保障。

（二）建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。首先，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立能夠進(jìn)一步促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，使土地形成規(guī)?；?jīng)營(yíng)，更有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)施；其次，當(dāng)借款人無(wú)法償還貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)的變現(xiàn)抵押物從而獲得補(bǔ)償，并且有正規(guī)的、統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也會(huì)相應(yīng)的降低交易費(fèi)用，這是提高金融機(jī)構(gòu)放款積極性的有力舉措。最后，也有利于有關(guān)部門建立制度化，規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)管。

（三）設(shè)立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)立專業(yè)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估制度。此制度需考慮兩點(diǎn)：一是政府應(yīng)出臺(tái)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，對(duì)不同等級(jí)的農(nóng)村土地制定相應(yīng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以供參考；二是成立獨(dú)立的抵押價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，結(jié)合實(shí)際，根據(jù)農(nóng)地的地理位置及其他條件，綜合農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，制定科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法。

（四）培育良好的外部環(huán)境。一是盡快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步淡化土地的社會(huì)保障功能。在農(nóng)村社會(huì)體系尚未完善之前，可以對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押設(shè)定一定的限制，以保障農(nóng)民免于破產(chǎn)。二是加快農(nóng)村信用體系的建設(shè)，培育良好的金融生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開(kāi)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

五、風(fēng)險(xiǎn)防范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款可能會(huì)帶來(lái)四種風(fēng)險(xiǎn)：經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、貸款風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在這四種風(fēng)險(xiǎn)中，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、貸款風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的直接原因，因此，控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)鍵，而控制轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)則有助于緩解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）引導(dǎo)資金流向。生產(chǎn)決策直接影響經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心是種什么、養(yǎng)什么、種多少、養(yǎng)多少的問(wèn)題。各級(jí)政府建立農(nóng)業(yè)信息體系，強(qiáng)化信息引導(dǎo)，建立縣鄉(xiāng)兩級(jí)信息處理系統(tǒng)和信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)收集、整理和發(fā)布各種農(nóng)業(yè)信息，從而引導(dǎo)資金流向。

（二）自然災(zāi)害預(yù)測(cè)與預(yù)防。政府要對(duì)申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的農(nóng)戶提供技術(shù)支持，從而提升農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，一方面使得農(nóng)產(chǎn)品抵御災(zāi)害能力增強(qiáng)，另一方面還能增強(qiáng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。主要措施：（1）加強(qiáng)水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高抗旱排澇能力和水資源的利用效率。（2）提高動(dòng)植物病蟲(chóng)害防治水平。完善動(dòng)植物病蟲(chóng)害監(jiān)測(cè)預(yù)警，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行病蟲(chóng)害防治技術(shù)指導(dǎo)。（3）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害防御工作。充分發(fā)揮氣象為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的職能和作用，氣象部門深入開(kāi)展氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響研究，完善多渠道的氣象信息發(fā)布。

（三）發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于高風(fēng)險(xiǎn)、高賠付率，贏利低，商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不活躍，保險(xiǎn)的范圍和種類十分有限。所以應(yīng)該深入貫徹國(guó)務(wù)院農(nóng)村金融體制改革的決定，積極組建各種政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。此外，還可以發(fā)展合作保險(xiǎn)方式。行業(yè)性、地區(qū)性的合作保險(xiǎn)組織以互助共濟(jì)為目的，不追求贏利，但可以降低成本，是解決一般商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為題的有效方法，通過(guò)農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展來(lái)推動(dòng)和保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的發(fā)展。

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