從多元主體到程序分工：公共服務(wù)供給網(wǎng)鏈化模式的生成邏輯

張勇杰

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京　100029）

從多元主體到程序分工：公共服務(wù)供給網(wǎng)鏈化模式的生成邏輯

張勇杰

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京100029）

［摘要］從宏觀視角來看，公共服務(wù)供給是在多元主體平等協(xié)商、合作互惠的網(wǎng)絡(luò)中得以實現(xiàn)。從程序分工的微觀視角來看，公共服務(wù)供給的過程實際上在多元主體內(nèi)部乃至跨主體之間發(fā)生了多個環(huán)節(jié)的外包與轉(zhuǎn)移、分工與協(xié)作，形成了諸多制度供給的“服務(wù)供應(yīng)鏈”。在服務(wù)供應(yīng)鏈中既包括服務(wù)規(guī)劃者與生產(chǎn)者相分離而進行的初次分工，也包括服務(wù)生產(chǎn)者內(nèi)部的再次分工。然而任何組織都只能在服務(wù)程序中的某些環(huán)節(jié)擁有優(yōu)勢，只有網(wǎng)鏈中的各組織在優(yōu)勢環(huán)節(jié)上展開合作，才能取得整體服務(wù)效益的最大化。為此，公共服務(wù)的供應(yīng)鏈實現(xiàn)了從縱向一體化向橫向一體化的擴展，形成了縱橫交錯、緊密復(fù)雜的“網(wǎng)鏈化模式”，對公共服務(wù)供給方式的變革產(chǎn)生深遠影響。

［關(guān)鍵詞］多元主體；程序分工；公共服務(wù)供給；網(wǎng)鏈化模式

一、問題的提出

自19世紀80年代以來，席卷全球的新公共管理范式在世界各國范圍內(nèi)掀起了行政體制改革的浪潮。從大的方面來說，這一變革包括政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權(quán)力多中心化。政府職能的市場化包括國有企業(yè)的民營化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場機制等。［1］其中，民營化成為了政府體制改革的主流趨勢，政府更多地依靠民間機構(gòu)，更少地依賴其本身來滿足公眾的需求，通過以公私伙伴關(guān)系的合作治理方式來提供公共產(chǎn)品服務(wù)和進行治理體制的創(chuàng)新。公共服務(wù)提供的合作治理實踐正在逐漸改變著公共服務(wù)的形態(tài)和邏輯，促使人們?nèi)フJ真思考國家、市場與社會在公共服務(wù)提供中的重新定位與能力發(fā)展。

過去我國深受傳統(tǒng)的行政壟斷式公共服務(wù)供給模式的影響，從中央到地方的各個層級中，政府往往決定著制度供給的方式、程序、內(nèi)容以及戰(zhàn)略安排。單一的制度供給模式不僅將其他的社會主體排斥在體制之外，而且服務(wù)供給的高投入與低產(chǎn)出之間形成了巨大的反差。近些年，我國政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中通過引入市場機制和社會主體的參與，創(chuàng)新服務(wù)供給的方式，打破傳統(tǒng)的官僚體制，實現(xiàn)公共服務(wù)的多中心化供給，取得不少的成就。然而，學界針對公共服務(wù)的供給問題大多數(shù)是集中于探討公共服務(wù)的主體（who）、原因（why）、內(nèi)容（what）等宏觀現(xiàn)象，其實在微觀層次上，對于如何供給（how）及其程序分工則關(guān)注較少。因此，進行公共服務(wù)供給程序分工的描述性分析，為制度供給提供有效的實踐模式在當下具有重要的現(xiàn)實意義。

二、公共服務(wù)供給的宏觀視角：多元主體

在實踐中，我國公共服務(wù)的供給模式經(jīng)歷了從單一主體向多元主體供給的轉(zhuǎn)變，大致包含了政府主導(dǎo)的供給模式、市場和社會參與的供給模式、政府-市場-社會的多中心供給模式。改革開放前，在中央高度集權(quán)的行政體制下，政府作為“無所不包、無所不攬”的全能式政府，通過政府包攬、分級承擔、統(tǒng)一計劃的方式來進行公共服務(wù)的供給。在非市場條件下，政府的自然壟斷導(dǎo)致了過高的體制運行成本，同時計劃分配的產(chǎn)品供給，既造成區(qū)域間公共服務(wù)“碎片化”的不均態(tài)勢，又形成比社會有效水平更低的非市場產(chǎn)出。改革開放以來，我國開始探索社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)，重新調(diào)整政府與市場、政府與社會的邊界，推進公共服務(wù)供給的市場化和社會化。一方面允許多種所有制的并存，讓市場主體參與到制度供給的程序中來；另一方面，社會組織得到迅速的發(fā)展，有效地彌補了市場機制和政府機制在提供公共產(chǎn)品上的空白。不過這一時期市場化的改革仍處于探索時期，政府在市場化改革的進程中更多地發(fā)揮著“政府替代”的作用，通過強制性的行政、法律手段直接或間接地干預(yù)企業(yè)社會的運行機制和資源的合理配置。因此，市場和社會主體參與公共服務(wù)的供給具有明顯的依附性。不過上世紀90年代以后，隨著經(jīng)濟全球化、治理理論的深入發(fā)展，面對日益變化莫測的外部環(huán)境和多元化的公眾需求，原先片面地依靠政府機制、市場的競爭機制或者是社會的志愿服務(wù)機制來進行公共服務(wù)供給的方式已經(jīng)是捉襟見肘，公共服務(wù)供給往往是通過政府、市場和社會三者之間的合作伙伴關(guān)系得以實現(xiàn)。建立這種關(guān)系的一個潛在的邏輯在于，無論是公共部門還是私人部門，它們在公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供的過程中，都有其獨特的優(yōu)勢；成功的制度安排在于汲取雙方的優(yōu)勢力量以建立互補性的合作關(guān)系。［2］

基于公共服務(wù)供給方式的回顧，不難發(fā)現(xiàn)制度供給模式實現(xiàn)了從單線條的科層結(jié)構(gòu)向多元主體網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，總體上呈現(xiàn)出以下四種發(fā)展方向：

1.從權(quán)威機制走向協(xié)商治理

在傳統(tǒng)的形式中，以權(quán)力為基礎(chǔ)的供給機制是建立在規(guī)則、機構(gòu)和政治等級之上的縱向模式，以行政命令和責任機制來控制制度供給的流程。政府與其他的主體，諸如市場、社會以及公民個人之間是非對稱的依附與被依附關(guān)系。然而多元主體的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中，各主體間的地位發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)移，主體間基于共同的利益目標而形成相互依賴、互利共贏的關(guān)系，政府以協(xié)商治理的方式來完善制度供給機制的重新再造。學者庫珀認為：“不管這種協(xié)商治理指的是與被管制的企業(yè)進行談判、與營利和非營利組織的服務(wù)合同、與任何其他政府機構(gòu)的跨權(quán)限安排、與作為客戶的公民的服務(wù)協(xié)議，還是政府組織內(nèi)成員間的績效協(xié)議，這樣的管理在90年代不管是在保守的還是溫和的政府下，不管是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都得到了加強?！保?］

2.從內(nèi)部化走向合同外包

公共服務(wù)供給的“內(nèi)部化”是指政府將購買服務(wù)行為轉(zhuǎn)移到政府的次級組織或者通過其依附性主體來完成公共產(chǎn)品的供給。例如在我國政府主導(dǎo)模式下發(fā)展起來的社會組織，政府機關(guān)與社會組織之間往往有著千絲萬縷的聯(lián)系，其中有相當一部分社會組織還是由事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)換而來，缺少了其應(yīng)有的獨立性和自主性。在我國，社會組織絕大多數(shù)時候反而成為政府職能部門的延伸，作為政府購買社會服務(wù)的承接者。這一情況造成了購買行為的 “內(nèi)部化”，即社會組織變成了與政府行政性質(zhì)相同的“次級政府”，由此也帶來了服務(wù)質(zhì)量、費用合理性以及資金透明度等一系列問題。［4］如今，公私合作伙伴關(guān)系被作為一種新的制度安排，正改變著公共服務(wù)的生產(chǎn)和遞送方式，有效地拓展了現(xiàn)有資源基礎(chǔ)的供給能力。［5］政府將一些本需要自己承擔的公共服務(wù)以合同形式承包給其他的社會主體去經(jīng)營，以此來完成公共服務(wù)的制度供給。在經(jīng)營性強、適合競爭性的項目上交由市場上的企業(yè)主體來參與服務(wù)提供，而在一些“市場失靈”和“政府失敗”的空白領(lǐng)域則外包給志愿性的社會組織來服務(wù)，以此提高公共服務(wù)的有效性。

3.從低水平走向高績效

政府單一主體的制度供給方式存在高度的壟斷性，實際上在復(fù)雜的環(huán)境面前政府所需的信息與資源和實際現(xiàn)狀之間具有明顯的不對稱性。政府財政壓力不斷增大、信息資源逐漸受限、公眾需求現(xiàn)狀不斷膨脹等等，種種的壓力都需要迫使政府采取高績效的方式來改善制度供給的現(xiàn)狀。多元主體的公共服務(wù)模式無疑成為最佳的選擇，市場資本和社會資本的介入，大大減少了政府的公共開支，使得政府將有限的資源用于更多的其他公共事業(yè)；同時，多元主體之間的資源互補、信息共享有效地改變了單一主體資源不足的困境，使得公共服務(wù)在合作網(wǎng)絡(luò)中實現(xiàn)增量式的提高，充分發(fā)揮資本、技術(shù)、專家、經(jīng)驗在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的規(guī)模效應(yīng)。

4.從政府負責走向風險共擔

在多元主體的公共服務(wù)供給模式中，政府通過公私合作伙伴關(guān)系來共同致力于公共產(chǎn)品的開發(fā)與提供，或者政府以合同外包的形式委托給其他的參與主體。這大大地減少了由政府獨自承擔社會公共服務(wù)的成本與風險。然而風險共擔并不意味著政府責任的轉(zhuǎn)移，政府作為合法的權(quán)威性機構(gòu)，仍然擔當著提供公共服務(wù)的主要職責，只不過供給服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，使得機制運行的成本在復(fù)合型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)了風險與成本的分攤。各行為主體都需要樹立強烈的責任意識和風險意識，保障在合作治理的網(wǎng)絡(luò)中實現(xiàn)共贏。因此，政府的責任不僅沒有淡化，而是發(fā)生了更為深刻的轉(zhuǎn)變。政府開始需要關(guān)注合作關(guān)系的確立，規(guī)則的制定，合同外包的管理，外包服務(wù)的績效測量和監(jiān)管等內(nèi)容。

三、公共服務(wù)供給的微觀視角：程序分工

從宏觀視角來看，公共服務(wù)供給是在平等協(xié)商、合作互惠的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中依賴多元主體之間的相互作用得以實現(xiàn)。在“多中心”的合作伙伴關(guān)系中，公共部門與私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務(wù)，共同分擔風險、分享收益。然而隨著社會分工的不斷細化，公共服務(wù)供給的過程實際上在多元主體內(nèi)部乃至跨主體之間發(fā)生了多個環(huán)節(jié)的外包與轉(zhuǎn)移、分工與協(xié)作，形成了諸多制度供給的“服務(wù)供應(yīng)鏈”。因此，程序分工為我們從微觀層次觀察服務(wù)供給的流程提供了新的視角。

程序分工何以產(chǎn)生？可以說，區(qū)分服務(wù)的規(guī)劃者與服務(wù)的生產(chǎn)者是公共服務(wù)供給程序分工的前提條件。原先多中心服務(wù)供給的參與主體開始在“服務(wù)供應(yīng)鏈”中扮演起角色的分工，成為了服務(wù)的規(guī)劃者、服務(wù)的生產(chǎn)者和服務(wù)對象。為此，筆者特繪制了以下的流程圖（圖1）對“服務(wù)供應(yīng)鏈”中的程序分工進行描述性分析。

圖1：公共服務(wù)供給的程序分工

從服務(wù)需求的輸入到產(chǎn)出，從政府主體的壟斷式供給到社會與市場機制的參與，公共服務(wù)的供給在整個服務(wù)供應(yīng)鏈中可能經(jīng)歷了n次的程序分工才能得以完成?？傮w上包含了兩個組成部分，第一部分我們將服務(wù)規(guī)劃者與服務(wù)生產(chǎn)者的分離稱為 “初次分工”，這是程序分工的首要環(huán)節(jié)與初始階段。服務(wù)的規(guī)劃者一般是指政府，通常接受服務(wù)對象（公眾）的利益訴求、確認公共服務(wù)的內(nèi)容需要、制定服務(wù)供給的政策法規(guī)和提供必要的資金支持等?？梢哉f，政府活動的范圍不再是一項服務(wù)提供的 “全能者”，而是明確地將其生產(chǎn)性的職能劃撥出去，由其他的生產(chǎn)性主體來承擔。正如薩瓦斯教授所認為：“政府本質(zhì)上是一個安排者或者提供者，是一種社會工具，用以決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題?！保?］

服務(wù)生產(chǎn)者則作為政府合同外包的承包人，通過組織生產(chǎn)來直接滿足服務(wù)對象的需求。然而，對于服務(wù)生產(chǎn)者不能直接有效的生產(chǎn)內(nèi)容，則還需要通過業(yè)務(wù)的分工與轉(zhuǎn)移，交由其他資源優(yōu)勢的主體進行彌補和輔助，間接地滿足服務(wù)對象的需求，即形成了“生產(chǎn)者內(nèi)部的再次分工”。生產(chǎn)者內(nèi)部的再次分工本質(zhì)上是在初次分工之后公共服務(wù)供應(yīng)鏈在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的進一步延伸與拓展。一般來講，服務(wù)的生產(chǎn)者既可以包括企業(yè)、社會組織，也可以包括政府。政府并不總是服務(wù)的規(guī)劃者，在不同的情景中往往扮演不同的角色，因此生產(chǎn)者內(nèi)部的再次分工往往是發(fā)生在這三個參與主體的內(nèi)部服務(wù)生產(chǎn)鏈，或者跨主體的內(nèi)部分工與合作中（如圖2所示）。大體上包含了以下幾種情況：

1.政府內(nèi)部的程序分工。這是所有供給方式中，最為基本和傳統(tǒng)的方式。政府服務(wù)供給的鏈條一般是通過不同層級的政府和一線技術(shù)官僚的分工來實現(xiàn)公共服務(wù)。政府內(nèi)部也有層級，不同層級政府之間要進行公共服務(wù)的職責分工。服務(wù)的同質(zhì)性越強，就越應(yīng)該由高層級政府來承擔，由此產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)會更加明顯；服務(wù)的同質(zhì)性越弱，就越應(yīng)該由低層級的政府來承擔，以提高服務(wù)的針對性和有效性。［7］不同層級政府的責任分工是不同的，而一線技術(shù)官僚又將政府部門的要求通過專業(yè)的職業(yè)技能送達服務(wù)對象，形成了自上而下責任分工的擴散機制。

2.企業(yè)生產(chǎn)鏈內(nèi)的程序分工。企業(yè)往往是服務(wù)生產(chǎn)的承接者，有效地承擔著政府的合同外包，或者通過特許經(jīng)營權(quán)參與公共服務(wù)的制度供給。然而承包政府服務(wù)的生產(chǎn)企業(yè)，它不可能擁有所有所需的資源，往往還需要通過自身上游和下游的企業(yè)或者同行業(yè)當中的其他優(yōu)勢競爭者來完善服務(wù)供應(yīng)鏈當中的某些業(yè)務(wù)。其中擔當服務(wù)生產(chǎn)者的核心企業(yè)將供應(yīng)鏈中的每一個節(jié)點的優(yōu)勢者集合起來，實現(xiàn)服務(wù)供應(yīng)鏈整體效益和產(chǎn)出的最大化。以北京四號線為例，北京地鐵四號線是國內(nèi)首例運用PPP（Public Private Partnership）模式建設(shè)、運營的地鐵線路。其建設(shè)、運營的微觀層面充分體現(xiàn)了企業(yè)服務(wù)生產(chǎn)者的內(nèi)部分工。在地鐵建設(shè)期，北京市政府通過招標的方式，與由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司和香港地鐵有限公司共同出資組建的北京京港地鐵有限公司簽訂合作合同，共同對北京地鐵四號線進行投資建設(shè)。在服務(wù)供給中實現(xiàn)了規(guī)劃者與生產(chǎn)者的初次分工。京港地鐵有限公司作為地鐵建設(shè)的“生產(chǎn)者”，但并不是完全依據(jù)它自身來完成地鐵建設(shè)，而是將具體的生產(chǎn)者納入到地鐵建設(shè)中的各個環(huán)節(jié)，這就需要凝結(jié)其供應(yīng)鏈中的上下游企業(yè)參與到公共服務(wù)的建設(shè)中來。地鐵建設(shè)的供應(yīng)商通常需要建設(shè)工程承包商、設(shè)備供應(yīng)商、材料供應(yīng)商等?？梢钥吹降罔F建設(shè)在初次分工之后再次進行了生產(chǎn)者內(nèi)部的分工，將規(guī)劃建設(shè)中的每一個重要環(huán)節(jié)再次交由行業(yè)內(nèi)的出色企業(yè)分工合作完成。而在北京地鐵四號線建成之后，2006年4月12日，北京市政府與作為特許經(jīng)營公司的北京京港地鐵有限公司正式簽訂了《特許協(xié)議》和《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，并以這兩份協(xié)議作為制度依據(jù)，北京地鐵四號線公私合作項目正式確立，這標志著地鐵在運營期間的初次分工的完成。而京港地鐵將以租賃的方式獲得由市政府投資的第一部分即土建部分的資產(chǎn)使用權(quán)，并享有30年的特許經(jīng)營權(quán)。在這30年期間，由京港地鐵運營北京地鐵四號線，承擔設(shè)備維修與維護、運營和管理。這個過程又是生產(chǎn)者內(nèi)部再次分工的過程，京港鐵路要承擔起地鐵運營期間監(jiān)督管理的每一個環(huán)節(jié)的服務(wù)，為民眾的出行提供良好的服務(wù)。

圖2：生產(chǎn)者內(nèi)部再分工的示意圖

3.社會組織間的程序分工。作為彌補政府和市場機制的供給機制，在當下發(fā)揮著越來越重要的作用。尤其近幾年，社會組織在社會家居養(yǎng)老服務(wù)、城市環(huán)境衛(wèi)生、公益慈善中承擔重要的角色。社會組織內(nèi)部也形成了多NGO間的友好合作機制，并通過大批專業(yè)的社會工作者將公共服務(wù)直接提供給的廣大民眾。

4.跨主體內(nèi)部協(xié)作的程序分工。不論是政府內(nèi)部層級的職責分工、企業(yè)內(nèi)部在生產(chǎn)供應(yīng)鏈中上下游企業(yè)或者是同行業(yè)企業(yè)的內(nèi)容分工，還是社會組織間自發(fā)的分工協(xié)作。實際上，跨主體內(nèi)部的協(xié)作供給成為公共服務(wù)供給中的主要形式。在服務(wù)生產(chǎn)者中，任何一個主體的“服務(wù)供應(yīng)鏈”都可能會與其他主體的“服務(wù)供應(yīng)鏈”交織在一起進行分工合作，從而形成了緊密的網(wǎng)鏈式結(jié)構(gòu)。例如在環(huán)境治理中，政府首先既可以作為規(guī)劃者也可以作為生產(chǎn)者，通過強制性的稅收、法律等手段對污染型企業(yè)進行“胡蘿卜加大棒式”的懲罰。其次可以與環(huán)保NGO進行合作，將部分生產(chǎn)性的職能交由環(huán)保社會組織去做，實現(xiàn)在服務(wù)供給中的“初次分工”。環(huán)保NGO一方面可以通過新聞曝光等手段進行對污染型企業(yè)的問責；另一方面，它可以將職責分工進一步延伸到企業(yè)生產(chǎn)的供應(yīng)鏈中，進行服務(wù)生產(chǎn)的“再分工”，與處在污染型企業(yè)供應(yīng)鏈上的核心企業(yè)展開合作，由核心企業(yè)承擔部分的責任，對供應(yīng)鏈上下游的不良企業(yè)進行施壓，促進污染型企業(yè)進行整治和治理。從這一事例中，我們可以看到跨組織間的協(xié)作服務(wù)，其制度供給的供應(yīng)鏈是在多鏈條的分工協(xié)作中得以實現(xiàn)，具有高度的復(fù)雜性。公共服務(wù)的供給不僅涉及到單一明確的服務(wù)生產(chǎn)者，更會在服務(wù)生產(chǎn)者的內(nèi)部展開一次又一次的分工，最終通過彼此緊密聯(lián)系的供應(yīng)鏈，將各節(jié)點的職責內(nèi)容整合起來實現(xiàn)高績效的制度產(chǎn)出。

四、公共服務(wù)供給網(wǎng)鏈化模式的生成及優(yōu)勢

從公共服務(wù)的需求到產(chǎn)出，我們知道任何主體都只能在服務(wù)程序中的某些環(huán)節(jié)擁有優(yōu)勢，只有網(wǎng)鏈中的各主體在優(yōu)勢環(huán)節(jié)上展開合作，才能取得整體效益的最大化。誠如圖3所示，繼公共服務(wù)供給的初次分工之后，公共服務(wù)的生產(chǎn)者內(nèi)部都已形成各自縱向一體化的“服務(wù)供給鏈”。然而在虛擬的邊框內(nèi)，生產(chǎn)者的分工并不只是局限于服務(wù)供給的單鏈式結(jié)構(gòu)，而是在跨主體的協(xié)作間實現(xiàn)了服務(wù)供應(yīng)鏈的橫向擴展，結(jié)成縱橫交錯、緊密復(fù)雜的“網(wǎng)鏈化模式”。

圖3：公共服務(wù)供給的網(wǎng)鏈化模式

公共服務(wù)供給網(wǎng)鏈化模式的生成并不是生產(chǎn)程序中“服務(wù)供應(yīng)鏈”的簡單累加，而是由其遵循的基本邏輯。一方面依據(jù)網(wǎng)狀的思維方式進行轉(zhuǎn)變，原先單鏈式結(jié)構(gòu)的服務(wù)供應(yīng)鏈是在遵循線性思維的情況下，通過縱向一體化來實現(xiàn)核心組織對于服務(wù)生產(chǎn)過程的控制與管理，以達到服務(wù)效益的最大化和生產(chǎn)成本的最小化；而網(wǎng)鏈式結(jié)構(gòu)的服務(wù)供應(yīng)鏈是在多參與主體的范圍內(nèi)形成的戰(zhàn)略合作與聯(lián)盟，是橫向一體化在不同服務(wù)生產(chǎn)主體間的擴展；另一方面，公共服務(wù)供給網(wǎng)鏈化模式的生成本質(zhì)上是基于核心權(quán)力的擴散機制。從宏觀層面，多元主體的供給模式是以主體間的平等協(xié)商為前提，但是從微觀的程序分工來看，實際服務(wù)供給的過程中主體間的權(quán)力大小是不一致的。在服務(wù)供給的網(wǎng)鏈化模式中往往會存在一個核心權(quán)力主體，主要是作為政府合同的承包者。它能夠?qū)φ麄€服務(wù)生產(chǎn)的網(wǎng)鏈進行資源整合和監(jiān)督管理。在服務(wù)生產(chǎn)網(wǎng)鏈的各個單元中，如果哪一個程序單元無法接受新的挑戰(zhàn)和任務(wù)，那么核心權(quán)力主體就可以放棄它，轉(zhuǎn)而與服務(wù)網(wǎng)鏈中其他優(yōu)勢主體進行合作，以保持公共服務(wù)供給網(wǎng)鏈結(jié)構(gòu)的動態(tài)性、平衡性。由此可見，這種基于權(quán)力關(guān)系而形成的服務(wù)供給網(wǎng)鏈，并不是單一“服務(wù)供應(yīng)鏈”的無序組合，因為每一個主體都有自己的職責分工和能力要求。

當下公共服務(wù)供給的網(wǎng)鏈化模式作為一種實現(xiàn)服務(wù)生產(chǎn)協(xié)同和服務(wù)價值增值的主要載體，已經(jīng)顯現(xiàn)出其獨特的優(yōu)勢。

1.彌補局部劣勢，實現(xiàn)資源互補。在服務(wù)生產(chǎn)的網(wǎng)鏈中，通過生產(chǎn)者內(nèi)部的程序分工與協(xié)作，可以有效地為生產(chǎn)者間提供一種節(jié)約交易成本的制度安排。學者Jonas Prager就曾指出：“事實上，沒有一個私人部門能整合所有所需的資源用于生產(chǎn)，因為典型的私人部門正在逐漸承擔有限數(shù)量的基本業(yè)務(wù)，而輔助性業(yè)務(wù)則委托其他外部的承包人完成?！保?］由此可見，作為服務(wù)生產(chǎn)者在其內(nèi)部具體的操作化程序中出現(xiàn)了高度的分化，服務(wù)生產(chǎn)者可能是整個制度供給網(wǎng)鏈中的生產(chǎn)組織者，它在把握整體的服務(wù)供給方向下，自己承擔公共服務(wù)供應(yīng)鏈中的優(yōu)勢業(yè)務(wù)，而將非優(yōu)勢業(yè)務(wù)再次通過外包、協(xié)議或者合作轉(zhuǎn)移到其他的優(yōu)勢主體。我們知道不同主體擁有完全異質(zhì)的資源和核心能力，在服務(wù)供給的網(wǎng)鏈化模式中生產(chǎn)者內(nèi)部的程序分工就是為了打破自身能力與資源的束縛，通過各主體相互之間的戰(zhàn)略性合作，使彼此在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置以及核心能力的互補融合。

2.保持優(yōu)勢專長，強化核心競爭力。服務(wù)生產(chǎn)者的核心競爭力是一生產(chǎn)者區(qū)別于其他生產(chǎn)者的重要標志，也是服務(wù)規(guī)劃者進行服務(wù)供給招標選擇的參考依據(jù)。Prahalad和Hamel認為核心競爭力是組織中的積累性知識，特別是關(guān)于如何協(xié)調(diào)不同的生產(chǎn)技能和有機組合各種技術(shù)流的知識。［9］一方面，組織的核心競爭力具有競爭性，不同的組織因其能力與資源的差異，往往在組織的核心領(lǐng)域進行能力的較量，以便在激烈的競爭環(huán)境中形成區(qū)別于他者的組織特色；另一方面，組織的核心競爭力具有不可替代性，它是組織在生產(chǎn)技術(shù)、業(yè)務(wù)水平、社會聲譽上綜合能力的體現(xiàn)。因此，要保持組織在服務(wù)網(wǎng)鏈中的某一分工環(huán)節(jié)上的競爭優(yōu)勢，關(guān)鍵是要保持分工內(nèi)核心專長的競爭優(yōu)勢，而不需要在所有的分工環(huán)節(jié)上都進行專長的分散。因此，戰(zhàn)略環(huán)節(jié)要緊緊地控制在組織內(nèi)部，而非戰(zhàn)略環(huán)節(jié)的許多活動可以通過多次外包的方式進行分工轉(zhuǎn)移。這樣在完整的服務(wù)供給網(wǎng)鏈中，不同優(yōu)勢環(huán)節(jié)上優(yōu)勢組織有效的分工協(xié)作就形成了服務(wù)績效的價值增值。

3.促進生產(chǎn)周期變革，改善公眾服務(wù)需求。當前公眾對于公共產(chǎn)品要求的數(shù)量、質(zhì)量、形式和內(nèi)容越來越高，公共服務(wù)供給的壓力不斷增大。而單一化特色的服務(wù)產(chǎn)出已經(jīng)遠遠不能滿足現(xiàn)實多樣化的需要。一方面，現(xiàn)有的服務(wù)產(chǎn)出難以滿足公眾“超需求”的俱樂部產(chǎn)品，在服務(wù)生產(chǎn)的過程中積壓了諸多過往低效的公共產(chǎn)品，造成資源的浪費；另一方面，傳統(tǒng)的服務(wù)需求反饋機制程序較長，往往需要經(jīng)過服務(wù)的規(guī)劃者，經(jīng)確認之后再進行生產(chǎn)，難以對變化中的需求進行有效的回應(yīng)。而通過服務(wù)供應(yīng)網(wǎng)鏈中的程序分工，服務(wù)生產(chǎn)的周期發(fā)生了巨大變革，許多組織不再一味執(zhí)著于承擔服務(wù)生產(chǎn)的所有流程，而是直接將自己的輔助性業(yè)務(wù)交給專門的優(yōu)勢生產(chǎn)者，這樣就大大縮短了公共產(chǎn)品開發(fā)和服務(wù)公眾的時間。同時，服務(wù)對象利益反饋機制也大大縮短，能夠直接將建議反饋給服務(wù)供應(yīng)鏈的每一個環(huán)節(jié)主體，迫使其進行服務(wù)質(zhì)量的改進與提高。

五、結(jié)語與展望

公共服務(wù)供給的網(wǎng)鏈化模式無疑是在服務(wù)供給的程序分工中實現(xiàn)了高度的整合，通過 “服務(wù)供應(yīng)鏈”縱向一體化和橫向一體化的融合，有效地納入了政府機制、市場機制和社會機制的作用，提高了公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

然而公共服務(wù)網(wǎng)鏈化模式中的管理仍然面臨著挑戰(zhàn)。一方面，依靠網(wǎng)鏈中的程序分工來提供公共服務(wù)，那么就需要確定并明確指出誰將成為服務(wù)供給網(wǎng)鏈維系與管理的核心權(quán)力主體，增強核心權(quán)力主體的管理能力與技巧，以確保服務(wù)供給網(wǎng)鏈中的相關(guān)節(jié)點能夠有效地履行其職能，并提高其優(yōu)勢服務(wù)的水平。另一方面，公共服務(wù)網(wǎng)鏈化模式的運行是依據(jù)一系列的合同外包轉(zhuǎn)移而得以實現(xiàn)，但是合同管理仍然在實踐中困擾著服務(wù)生產(chǎn)網(wǎng)鏈中的參與者。例如當網(wǎng)絡(luò)的建立和集體運作帶來靈活性的時候，責任的疏漏就發(fā)生了，它也使責任更加復(fù)雜。［10］因此，政府作為服務(wù)合同的發(fā)起者，有必要增強合同管理的能力。

總而言之，從多元主體的制度供給模式到公共服務(wù)供給的程序分工，是一種從宏觀視角向微觀視角的轉(zhuǎn)移，是概念框架向具體操作層面的落實。它既有效地整合了服務(wù)供應(yīng)網(wǎng)鏈中各環(huán)節(jié)的優(yōu)勢資源，以網(wǎng)鏈中多邊的戰(zhàn)略聯(lián)盟與分工協(xié)作實現(xiàn)了整體績效的最大化，又不斷地回應(yīng)民眾的需求，真正地做到以公民為本。這種潛在的能力與價值勢必對于公共服務(wù)供給方式的變革產(chǎn)生深遠的影響。

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［9］Prahalad E S，Hamel G.The Core Competence and the Corporation.Harvard Business Review，1990，68（3）.

［10］Eugene Bardach and Cara Lesser，Accountability in HumanServiceCollaboratives-ForWhat？AndtoWhom？Journal of Public Administration Research and Theory，1996 （197）.

責任編輯張小莉

［中圖分類號］D035

［文獻標識碼］A

［文章編號］1672-2426（2015）10-0071-07

［作者簡介］張勇杰（1992-），男，河南夏邑人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學碩士研究生，研究方向為跨部門聯(lián)盟、非營利組織等。