完善基本公共服務監(jiān)督問責機制

李天舒

（遼寧社會科學院，遼寧 沈陽 110031）

“基本公共服務是在一定經(jīng)濟社會條件下和發(fā)展期內(nèi)，由政府主導提供的，基本公共服務的主要職能是保障全體公民生存和發(fā)展的基本需求?；竟卜阵w系是指由基本公共服務的范圍和標準、資源配置、管理運行、攻擊方式以及績效評價等內(nèi)容所構成的整體性系統(tǒng)性的制度安排?！盵1]建立和完善基本公共服務監(jiān)督問責機制是這一制度安排的重要組成部分，是保障政府履行基本公共服務職責和公民享有基本公共服務權利的重要機制設計。對于完善基本公共服務供給制度，提高公共資源的使用效益和提高政府服務效能，保障基本公共服務“底線均等”具有重要意義。

一、基本公共服務監(jiān)督問責機制的作用

建立有效的監(jiān)督問責機制，規(guī)范各層級政府的基本公共服務供給行為，包括合理構建監(jiān)督問責主體、清晰界定監(jiān)督問責對象、明確規(guī)范監(jiān)督問責內(nèi)容、健全監(jiān)督問責方式等。通過監(jiān)督問責，明晰基本公共服務領域存在的問題，全面完善基本公共服務的組織和提供方式，有利于不斷完善公共政策的制定，提高政府系統(tǒng)的服務效果。

（一）加強監(jiān)督問責是保障政府履行基本公共服務職責的重要機制

建立監(jiān)督問責機制的一項重要功能就是避免公共服務的決策失誤、避免公共服務資源的浪費。2012年頒發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，明確地把加強監(jiān)督問責作為保障規(guī)劃實施的重要機制，指明建立有效的監(jiān)督問責機制的重點是 “開展行業(yè)和地區(qū)的基本公共服務水平監(jiān)測評價；基本公共服務社會滿意度調(diào)查；引入第三方評估；將基本公共服務績效考核納入政績考核和增加權重；健全基本公共服務預算公開機制；加強對基本公共服務建設工程和專項拔款使用績效的監(jiān)管等?！笨梢?，績效評價和健全行政問責制度在提高基本公共服務供給質(zhì)量中具有重要的作用。通過對基本公共服務政策的制定實施、投入產(chǎn)出以及最終達到的效果做出客觀公正的評價，測量政府公共服務活動的工作量和效率，對公共部門的行為起著引導和約束的作用，有助于保證政府公共服務供給目標的實現(xiàn)。

（二）明確政府提供公共服務的類別和提供程度是實施監(jiān)督問責的基本前提

公共服務監(jiān)督的對象是政府在提供公共服務方面的職責履職情況，基本公共服務的基本標準既包括提供的公共服務的范圍和水平，也包括公共服務機構的工作流程和服務行為。一是要明確基本公共服務項目和水平的基本標準?！熬唧w確定基本公共教育、勞動就業(yè)服務、社會保險、基本社會服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務等領域的基本公共服務項目，針對服務項目、服務對象、保障標準、支出責任、覆蓋水平等方面明確設定國家基本標準?！盵2]地方政府在保證全面覆蓋國家和上一層級政府基本標準的基礎上，適當拓展基本公共服務范圍和適度提高服務標準，從而形成基本公共服務項目的省級標準、市級標準等。使財力保障要求具有可測算性，使建立規(guī)劃實施的績效評價和監(jiān)督問責機制有可參照的量化標準。實際上清晰地界定了公共服務的監(jiān)督內(nèi)容，是一定時期內(nèi)各級政府履行公共服務職責的基本依據(jù)和標準。二是基本公共服務重點領域的保障工程。保障性工程應著眼于健全服務網(wǎng)絡、改善設施條件、優(yōu)化服務人員素質(zhì)等方面，特別是對各類基層公共服務平臺的資源配置標準要建立明確的量化標準，如“服務場所規(guī)模、服務設施配置、服務功能設置、服務人員配備、服務經(jīng)費保障等”。

（三）建立基本公共服務綜合評估制度是實施監(jiān)督問責機制的重要方式

引入基本公共服務綜合評估制度，使基本公共服務供給結果成為可衡量和考核的工作職責。由于基本公共服務包括的類型多樣，不同類型的基本公共服務產(chǎn)出、效果和影響因項目特點有所差異。因此，基本公共服務評估指標體系的構建，應較為全面地體現(xiàn)公共服務數(shù)量和質(zhì)量。既應測度基本公共服務的投入類指標，也應同時測度產(chǎn)出和效果性指標。結合整體和類別監(jiān)測評價需要，建立行業(yè)和地區(qū)基本公共服務水平監(jiān)測評價制度。每一領域都要選擇和設定本領域的主要評估指標，繼而進行單項和綜合評估?；竟卜赵u估的具體原則及標準要根據(jù)所評估的不同政策領域自身的特點來決定，但也遵循共同的評估流程和基本評估方法。包括：選擇實現(xiàn)度指標，確立基本公共服務的平均水平與可比較性，采用目標評價法給出具體的定量測算結果。建立結果與預期目標比較、縱向評估與橫向比較相結合的綜合評估體系。重點項目實施全覆蓋評價，包括項目投入、核算、支出規(guī)范性、項目產(chǎn)出質(zhì)量、成本、時效的實現(xiàn)程度，項目直接或間接的經(jīng)濟效益、社會效益等。定期對基本公共服務政策達到的效果和預設目標之間匹配度進行綜合性評估以及量化分析，從短板指標、區(qū)域對比、主客觀指標對比等多個維度全面反映和評價基本公共服務均等化的水平以及體制機制、政策實施效果。

二、構建基本公共服務監(jiān)督問責機制面臨的問題

當前，我國公共服務體系建設尚處于起步階段和制度完善中，基本公共服務監(jiān)督問責機制還處于機制設計和試運行階段。國內(nèi)部分省區(qū)如浙江、廣東等先于國家較早頒布了本地區(qū)的基本公共服務體系發(fā)展規(guī)劃，初步明確了監(jiān)督問責機制的重點內(nèi)容和實施方法，通過對基本公共服務領域的政策和政府項目進行自我評估或委托第三方評估，在一定范圍和一定限度內(nèi)對基本公共服務展開監(jiān)督問責。不過當前我國的基本公共服務供給過程尚處于軟約束狀態(tài)，因為國內(nèi)大多數(shù)省市區(qū)尚未建立啟動基本公共服務的監(jiān)督問責機制。因此，我國的公共服務監(jiān)督合力尚未形成，公共服務監(jiān)督機制的覆蓋面有限，公共服務綜合評估的科學合理性有待進一步探索。

（一）缺乏統(tǒng)一規(guī)范的公共服務質(zhì)量評價標準和考核機制

“在現(xiàn)行的政府績效考核評價指標體系中，關于基本公共服務供給的硬性考核指標偏少。缺乏對政府提供公共服務數(shù)量、結構、質(zhì)量標準的剛性約束，提高公共服務質(zhì)量和整體績效的外在壓力和內(nèi)在動力缺失?！盵3]在政府內(nèi)部廣泛應用建立于投入性控制基礎上的管理機制，即僅評估基本公共服務的人員數(shù)量、設施等“投入過程”性質(zhì)的指標，忽視供給結果和質(zhì)量等“績效”性質(zhì)的指標。許多公共政策表現(xiàn)出“重制定、輕執(zhí)行、不問效”的特征。實施過程中沒有合理的監(jiān)督，問責機制也不健全。這種立足于投入端而忽視產(chǎn)出端的管理控制機制，易導致公共產(chǎn)品或公共服務提供的低效率、高成本，不利于政府職能從發(fā)展型政府向服務型政府轉變。

（二）公共服務監(jiān)督存在一定程度的監(jiān)督滯后性和監(jiān)督真空

政府內(nèi)部監(jiān)督包括上級政府部門對下級的垂直監(jiān)督和政府內(nèi)部專業(yè)監(jiān)督機構對其他部門的平行監(jiān)督兩種形式。政府內(nèi)部的垂直監(jiān)督問責存在一定程度的問責主體單一和問責權力集中，監(jiān)督的被動性和事后性特征明顯。政府內(nèi)部的平行監(jiān)督方面，覆蓋面和實效性有限，公共服務尚未作為平行監(jiān)督的一個獨立領域或者綜合性項目進行專門的監(jiān)督。各個內(nèi)部監(jiān)督機構或監(jiān)督主體存在一定程度的問責職責模糊，難以形成監(jiān)督合力。從外部監(jiān)督來看，基本公共服務的外部監(jiān)督機制同樣有待于建立和完善。外部監(jiān)督主體包括人大、政協(xié)、媒體、社會公眾等。人大、政協(xié)部門對于公共服務監(jiān)督職能缺乏強制性，通常采用專題質(zhì)詢、評議建議等方式。社會公眾對于公共服務供給的直接監(jiān)督途徑有限，難以進行有效的監(jiān)督，而第三方評價機構市場尚不成熟。公共服務監(jiān)督的信息公開透明度有待提高，信息共享機制有待建立和完善。

（三）公共服務的過程監(jiān)督和結果監(jiān)督機制尚未建立

一是公共服務預算的范圍不明確，預算執(zhí)行力不足。公共服務監(jiān)督的重要對象之一就是預算，因為預算直接影響和制約公共服務價值目標的實現(xiàn)程度。我國現(xiàn)行的公共服務預算透明度有待提高。不少地方政府公開的財政預算中，“其他支出”占有較高的比例，必然受到社會公眾的質(zhì)疑。二是地方政府向社會組織購買公共服務的評價和監(jiān)督機制不完善，甚至處于標準規(guī)范缺失狀態(tài)。專門針對企業(yè)及第三部門提供公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量、質(zhì)量情況，總體缺乏監(jiān)督。三是公共服務監(jiān)督中的風險防控和責任追究機制不到位。風險主要是由于決策失誤、權力尋租和壟斷合謀等問題的存在造成的公共利益的損失。同時對與風險緊密聯(lián)系的責任追究機制尚無明確的規(guī)定。

三、完善基本公共服務監(jiān)督問責機制的建議

構建基本公共服務供給全方位、復合型的綜合評估和監(jiān)督機制，彌補公共服務監(jiān)督的“制度資源短缺”。在具體制度和機制上，建立健全公共服務監(jiān)督的信息披露與信息反饋制度、決策風險預警機制、考核評價與責任追究機制等?！霸诒O(jiān)督主體方面，進一步擴大公民、非政府組織和輿論媒體對公共服務的監(jiān)督。在監(jiān)督客體方面，重視對公共服務重大決策、公共財政重大支出及公共服務外包的監(jiān)督?！盵4]在監(jiān)督方式上，實現(xiàn)事前事中事后全過程的監(jiān)督，使基本公共服務決策、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)都納入監(jiān)督視野。

（一）規(guī)范基本公共服務資金管理

完善基本公共服務經(jīng)費保障與預決算制度，履行提供基本公共服務的財政責任。細化預算編制，建立各類專門預算有機統(tǒng)一的全面預算管理體系。增加基本公共服務預算透明度，將“其他支出”從隱性類中分離出來，引導利益相關方提前參與項目決策。加強資金撥付和使用過程中的跟蹤監(jiān)督管理，保證地方政府按統(tǒng)一規(guī)則規(guī)范使用基本公共服務資金。包括監(jiān)督基本公共服務支出增長幅度與政府財力增長的匹配情況，按照地區(qū)常住人口平均的基本公共服務費用逐步增長情況等。各層級政府各項基本公共服務目標任務及保障工程的財力投入情況等。要構建縱橫向有機結合的財政轉移支付機制，定期公布公共服務基本情況及資金的使用狀況，將績效評價結果作為編制公共服務預算的依據(jù)，提高資金分配效益。

（二）建立社會參與和監(jiān)督的機制

建立暢通的公民公共需求表達與監(jiān)督機制，強化社會公眾意向在基本公共服務供給評價體系中的權重。一是通過問卷調(diào)查、個體訪談等方式開展基本公共服務社會滿意度調(diào)查，并將其評價結果作為監(jiān)督的重要組成部分。二是用制度化的方式確立評價主體，規(guī)范利益相關者參與機制。確保政府、專家、項目受益群體等各個利益相關者有權利和渠道實質(zhì)參與財政公共服務預算編制、重大民生政策和重大項目的制定實施等，逐步建立基本公共服務領域重大政策和重點項目決策前的聽證制度、公示制度和有關信息查詢咨詢制度。三是引入第三方評估考核機制作為重要的監(jiān)督方式，彌補政府內(nèi)部評價的局限。公共政策評估涉及到公共管理、行政管理、統(tǒng)計學、數(shù)學等多學科知識，要求評估機構具備專業(yè)水準和資質(zhì)門檻。建立有效的外部評估機制，采取整體委托方式、公開邀標的形式選定第三方評價機構承擔綜合或專項領域基本公共服務績效評價和公眾滿意度評估。建立定期向社會發(fā)布基本公共服務評估報告制度，滿足公眾關注政府提供公共服務的質(zhì)量和成本的需要。

（三）強化對基本公共服務項目的考評和責任制度

通過建立和完善基本公共服務的統(tǒng)計和信息系統(tǒng)提供專項數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)的可獲得性，確保數(shù)據(jù)采集的準確性和權威性。通過建立專項信息平臺來提供各級政府公共服務建設進展、資金使用等等信息，并作為績效評價的重要參考。公共服務體系建設具有漸進性，對評估體系也需要根據(jù)實際情況進行定期檢查和修改調(diào)整。改善政府績效考核標準，將公共服務供給納入其中，作為重要的約束性指標。將一定時期內(nèi)的各項基本公共服務保障標準、支出責任、覆蓋水平等分解落實到各級政府和部門，突出公共服務績效評估結果的應用，確定問責范圍和責任追究方式。建立重大公共服務決策的終身責任追究制，對基本公共服務項目工程質(zhì)量實行終身責任制。將省直接監(jiān)督縣（市、區(qū)）公共服務機制納入省直管縣體制予以推進，防止出現(xiàn)新的監(jiān)管真空和缺環(huán)。

（四）建立公共服務外包專項監(jiān)督機制

向社會力量購買公共服務已經(jīng)成為政府提供公共服務的一種新機制，公共服務和產(chǎn)品的供給主體形成了政府、企業(yè)和非政府組織等多元供給格局。隨著公共服務外包涉及的范圍擴大和服務項目增多，政府外包公共服務涉及的資金和監(jiān)管難度不亞于政府建設工程。應對政府公共服務外包行為實施有效監(jiān)督，通過公平的準入制度、公開擇優(yōu)采購承包制度和規(guī)范的合同制度等，優(yōu)化整體服務外包流程和完善評估制度?？茖W設計涵蓋服務供應方的資質(zhì)、服務計量、服務成效等多個維度的評估指標體系，強化社會組織等提供公共服務過程中的公共經(jīng)費使用的審計和監(jiān)督。健全政府向社會組織購買公共服務的風險防范和規(guī)避機制，當社會組織提供的服務達不到既定標準時，不僅要追究社會組織的違約責任和追回公共財政資金，也要追究政府相關部門的責任。

[1]遼寧省基本公共服務體系發(fā)展規(guī)劃 （2013-2015年）[R].遼寧省人民政府公報，2014-1-3.

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