推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的法治化路徑探析※

陶國(guó)根

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330003）

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”既是黨的十八屆三中全確立的全面深化改革的總目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的前提條件和重要途徑。生態(tài)環(huán)境治理是國(guó)家治理不可或缺的重要組成部分，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要求推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。環(huán)境法治是推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要依托。因此，推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，必須大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹立社會(huì)主義法治理念，切實(shí)將國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理納入法治的軌道。

一、法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把中國(guó)的環(huán)境與發(fā)展事業(yè)推上新臺(tái)階，必須突出法治在國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理中的地位，通過科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化。

1.科學(xué)立法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的前提基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出，“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！币虼?，制度作為治理體系的核心已成共識(shí)。具體而言，國(guó)家治理體系是通過科學(xué)立法，完善各領(lǐng)域法律法規(guī)、體制機(jī)制和具體管理制度，形成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)、運(yùn)行流暢的制度體系，支撐和推動(dòng)國(guó)家與社會(huì)發(fā)展。國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系是國(guó)家治理體系必不可少的有機(jī)組成部分，它以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)美麗中國(guó)為目的，本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)法律法規(guī)制度體系的總和。推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，就必須積極主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境保護(hù)新常態(tài)，廢除那些與生態(tài)文明建設(shè)要求不相符合的法律法規(guī)，改革那些與生態(tài)文明建設(shè)要求不相適應(yīng)的體制機(jī)制，不斷推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)和體制機(jī)制創(chuàng)新，使中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境法律體系更加科學(xué)、合理、嚴(yán)密，實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理的制度化、規(guī)范化、程序化。由此可見，大力推進(jìn)科學(xué)立法，制定完備的環(huán)境法律規(guī)范體系，使國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理工作有良法可依，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的法律前提和制度基礎(chǔ)。

2.嚴(yán)格執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的核心舉措。習(xí)近平總書記指出，“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成?！盵1]如果說生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法可依屬于生態(tài)環(huán)境治理體系的范疇，那么，生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法必依則屬于生態(tài)環(huán)境治理能力的范疇。嚴(yán)格執(zhí)法體現(xiàn)的是一個(gè)國(guó)家制度的執(zhí)行能力，它不僅是法治發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的核心舉措。正所謂“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。經(jīng)過30多年的長(zhǎng)期不懈努力，中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境法律體系已經(jīng)初步形成，當(dāng)前中國(guó)的環(huán)境法治建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，而需要鼓足勇氣、攻堅(jiān)克難的硬骨頭就在于嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法。中國(guó)環(huán)境法治的核心，是制定良好的生態(tài)環(huán)境法律并得到一體化遵循，如果生態(tài)環(huán)境法律得不到有效的貫徹執(zhí)行，不僅會(huì)損害中國(guó)環(huán)境法治的權(quán)威性，而且也會(huì)使中國(guó)環(huán)境法治的目的成為虛無縹緲的空中樓閣。因此，不僅法律的生命力在于實(shí)施，而且法律的權(quán)威也在于實(shí)施。生態(tài)環(huán)境法律能否得到有效地貫徹執(zhí)行，直接關(guān)系到國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

3.公正司法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要保障。司法作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，與每一個(gè)公民的切身利益息息相關(guān)。如果司法不公，群眾的切身利益就會(huì)受損害，社會(huì)的公平正義就會(huì)遭質(zhì)疑，國(guó)家的長(zhǎng)治久安就會(huì)被破壞。習(xí)近平總書記在強(qiáng)調(diào)司法公正的重要性時(shí)，就引用了英國(guó)哲學(xué)家培根的一段話，他說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?！杯h(huán)境司法公正作為環(huán)境法治體系建設(shè)的下游工程，是維護(hù)環(huán)境公平正義的最后一道防線。積極推進(jìn)環(huán)境司法公正，是維護(hù)廣大人民群眾環(huán)境權(quán)益的客觀需要，是深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的關(guān)鍵舉措，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要保障。獨(dú)立、公正的環(huán)境司法能夠正確處理公權(quán)力和私權(quán)利之間的關(guān)系、是對(duì)公權(quán)力和私權(quán)利進(jìn)行平衡的關(guān)鍵，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化而言必不可少。離開公正的環(huán)境司法保障，生態(tài)環(huán)境法律的實(shí)施將任憑自覺，公權(quán)力將脫離規(guī)章制度的約束，私權(quán)利亦易遭到侵害而得不到救濟(jì)，環(huán)境法治體系將名存實(shí)亡，國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理亦會(huì)成為紙上談兵。

4.全民守法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法國(guó)著名思想家盧梭曾有一句名言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！币?yàn)榉ㄖ蔚撵`魂和魅力在于人民發(fā)自內(nèi)心的自覺擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。環(huán)境法律的制定只是生態(tài)環(huán)境治理的第一步，但徒法不足以自行，除了制定良好的環(huán)境法律外，下一步就是環(huán)境守法。只有內(nèi)心對(duì)法律的信仰、對(duì)法律的心悅誠(chéng)服，才能真正敬畏法律、尊重法律，并用法律來指導(dǎo)自己的行為。如果公民、企業(yè)、執(zhí)法者等都不遵守環(huán)境法律的話，就不可能實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律制定的目標(biāo)，也不可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)代化。全民守法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法三者的末端，前三者的“營(yíng)養(yǎng)”或者“毒素”，都在全民守法這個(gè)層面上堆積與滋生，盛開“鮮花”或者“惡之花”。積極推進(jìn)環(huán)境守法，在全社會(huì)牢固樹立環(huán)境法律的權(quán)威，有利于提高各類社會(huì)主體學(xué)法、知法和用法的自覺意識(shí)，調(diào)動(dòng)各個(gè)社會(huì)主體尊法、崇法和護(hù)法的主動(dòng)意識(shí)，對(duì)推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化具有重要意義。

二、法治困境及其對(duì)推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的制約

黨的十一屆三中全會(huì)以來，在鄧小平理論、三個(gè)代表重要思想和科學(xué)發(fā)展觀的正確指導(dǎo)下，我國(guó)的環(huán)境法治建設(shè)成績(jī)斐然，獲得了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。但是，同黨和國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展要求相比，同生態(tài)文明建設(shè)的主要目標(biāo)相比，環(huán)境法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，嚴(yán)重制約了國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

1.環(huán)境立法滯后。經(jīng)過30多年發(fā)展，我國(guó)環(huán)境立法工作取得了顯著成效，已經(jīng)從無法可依發(fā)展為世界上環(huán)境立法較多的國(guó)家之一，為環(huán)境保護(hù)工作提供了堅(jiān)實(shí)地法制保障，推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，這些成果與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和社會(huì)發(fā)展的需要相比還有較大差距。我國(guó)的環(huán)境立法仍然存在著一系列問題：一是憲法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定非常欠缺。憲法是國(guó)家的根本大法，憲法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，是環(huán)境法律的重要基礎(chǔ)和環(huán)境立法的關(guān)鍵依據(jù)。我國(guó)憲法中僅有一些環(huán)境保護(hù)職責(zé)方面的規(guī)定，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定非常欠缺，尤其是缺乏對(duì)公民環(huán)境權(quán)的確認(rèn)，導(dǎo)致環(huán)境立法缺乏有力的憲法支撐；二是環(huán)境基本法效力層級(jí)低、一些重要領(lǐng)域缺乏專門立法。我國(guó)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系比較分散，法律形式主要體現(xiàn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)和紅頭文件，立法層級(jí)總體偏低，影響了環(huán)境執(zhí)法的力度。同時(shí)，環(huán)境法律體系仍然存在立法不周延的狀況，一些重要領(lǐng)域缺乏專門立法，比如土壤污染防治法、濕地保護(hù)法、生態(tài)補(bǔ)償法、環(huán)境損害責(zé)任法等；三是一些環(huán)境法律法規(guī)內(nèi)容過于原則，規(guī)范不夠具體，導(dǎo)致針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)。法律法規(guī)的可操作性是衡量立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重要因素。我國(guó)環(huán)境法律體系中有些法律法規(guī)條文只做了原則性、概括性的規(guī)定，缺乏可操作性，致使環(huán)境執(zhí)法力度受到影響；四是環(huán)境立法中法律條文互相矛盾沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，常常使人感覺無所適從，法律的權(quán)威性也因此被大打折扣；五是立法問責(zé)機(jī)制欠缺，環(huán)境立法的全過程的公眾參與的深度廣度不足。正是由于環(huán)境立法存在的諸多問題，使得環(huán)境違法現(xiàn)象仍大量存在，嚴(yán)重制約了國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的實(shí)踐運(yùn)行。

2.環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)。改革開放以來，我國(guó)在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境立法的同時(shí)，也非常重視環(huán)境執(zhí)法體制建設(shè)，環(huán)境執(zhí)法工作取得了積極的成果。不僅建立起了國(guó)家、省、地、縣四級(jí)環(huán)境執(zhí)法體系，而且建立起了一支具有專業(yè)素質(zhì)的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，環(huán)境執(zhí)法能力和水平得到顯著提高。但是，與人民群眾對(duì)嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法的渴求相比還有較大差距，環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)問題還很突出。法律的實(shí)施特別是生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)準(zhǔn)確、有效、全面、統(tǒng)一的實(shí)施已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境法治建設(shè)新的主要矛盾。一是地方保護(hù)主義盛行。由于GDP導(dǎo)向政績(jī)考核機(jī)制的影響，“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境”的思想在一些地方大行其道。一些地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，對(duì)那些能夠?yàn)楫?dāng)?shù)谿DP作出巨大貢獻(xiàn)的企業(yè)過于“放縱”，對(duì)其破壞生態(tài)和污染環(huán)境的行為“睜一只眼閉一只眼”。即使有群眾投訴舉報(bào)，環(huán)境執(zhí)法部門也是象征性地應(yīng)付了事，甚至是暗地里包庇縱容，導(dǎo)致一些企業(yè)破壞生態(tài)和污染環(huán)境的行為得不到法律的責(zé)任追究。二是基層環(huán)境執(zhí)法能力不足。2015年1月1日被外界稱為“長(zhǎng)著牙齒的法律”新《環(huán)保法》正式實(shí)施，讓人們對(duì)備受詬病的環(huán)境執(zhí)法重新寄予厚望。但是，徒法不足以執(zhí)行，基層環(huán)保監(jiān)察隊(duì)伍無論是數(shù)量還是質(zhì)量，還無法適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的需要?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍普遍存在著編制有限、人手不夠、能力不足等問題，導(dǎo)致基層環(huán)境執(zhí)法部門在查處環(huán)境違法行為的時(shí)候經(jīng)常感到力不從心。三是權(quán)力尋租嚴(yán)重，執(zhí)法效果不佳。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。在環(huán)境保護(hù)工作上，環(huán)保部門中一些掌握環(huán)境審批權(quán)和環(huán)境執(zhí)法權(quán)的人，為了一己私利，利用手中的權(quán)力設(shè)租尋租，大搞權(quán)錢交易，對(duì)污染企業(yè)的排污行為視若無睹，不及時(shí)查處，不依法打擊，致使環(huán)境污染事件時(shí)有發(fā)生。

3.環(huán)境司法不公。我國(guó)環(huán)境司法工作從上世紀(jì)80年代起就已經(jīng)展開。應(yīng)當(dāng)說，環(huán)境司法工作開展以來的三十多年，對(duì)于保護(hù)環(huán)境、懲治污染行為、維護(hù)人民的生存環(huán)境，發(fā)揮了積極的作用。但是，總體而言，我國(guó)環(huán)境司法對(duì)環(huán)境保護(hù)的保障還略顯不足。一是環(huán)境公益訴訟制度不完善。環(huán)境公益訴訟是解決生態(tài)環(huán)境問題，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，保護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全的重要途徑。但是，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度還很不完善，存在著環(huán)境公益訴訟主體不明確、環(huán)境公益訴訟立案受理范圍不明確和環(huán)境公益訴訟費(fèi)用收取制度不明確等問題，造成司法機(jī)關(guān)立案審理的環(huán)境案件數(shù)量明顯偏少。二是環(huán)境司法審判獨(dú)立性不強(qiáng)。獨(dú)立審判是確保司法公正性的基本要求。但是中國(guó)的司法還無法完全獨(dú)立于地方政府，在環(huán)境司法中表現(xiàn)得尤為突出。司法審判中涉案企業(yè)往往是經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，人脈關(guān)系廣闊的大集團(tuán)，而環(huán)境受害者則多為普通居民。地方政府為了追求短期政績(jī)，就易忽略公眾的環(huán)境權(quán)益，干預(yù)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立審判，使環(huán)境侵權(quán)案件陷入立案難、判決難和執(zhí)行難的困境。三是環(huán)境司法專門力量不足。環(huán)境司法作為環(huán)境正義的最后一道防線，要堅(jiān)定不移的走專門化道路，實(shí)行專門機(jī)構(gòu)、專門人員、專屬審理。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)建立了較多的環(huán)保法庭和環(huán)保審判庭等專門機(jī)構(gòu)，但是既懂生態(tài)又懂環(huán)保法律法規(guī)、既懂理論又懂實(shí)踐的高素質(zhì)復(fù)合型專業(yè)人才卻非常缺乏。環(huán)境司法專門力量不足導(dǎo)致環(huán)境司法發(fā)展舉步維艱?？傊h(huán)境司法救濟(jì)不利，公信力不足，強(qiáng)化了中國(guó)傳統(tǒng)文化中的民眾“厭訴”心理，致使人們?cè)谠庥霏h(huán)境侵害后，很少選擇訴訟的方法來解決，導(dǎo)致各類環(huán)境違法行為有恃無恐、屢禁不止，環(huán)境破壞形勢(shì)也越來越嚴(yán)峻。

4.環(huán)境守法不到位。改革開放30多年來，我們黨堅(jiān)持開展環(huán)境保護(hù)法律知識(shí)普及宣傳活動(dòng)，使得人民群眾的環(huán)境法治意識(shí)、環(huán)境法治觀念不斷增強(qiáng)，公民利用環(huán)境法維護(hù)自身利益的案例越來越多，環(huán)境法也得到了越來越多的公民遵守。但同時(shí)也必須清醒地意識(shí)到，與環(huán)境法治建設(shè)的要求相比，我國(guó)公民的環(huán)境守法現(xiàn)狀不容樂觀，還存在諸多問題亟待解決。一是公民環(huán)境守法意識(shí)薄弱。環(huán)境法是在生態(tài)環(huán)境急劇惡化背景下誕生的一門新興法律，立法起步比較晚，速度比較快。與立法較早的憲法、刑法和民法等法律比較而言，公民對(duì)于環(huán)境法的知曉度更低。而且，還有相當(dāng)一部分公民認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是政府的事情，與自己沒有多大關(guān)系。在這種“事不關(guān)己高高掛起”的思維誤導(dǎo)下，公民缺乏對(duì)環(huán)境守法重要性的認(rèn)識(shí)，環(huán)境守法意識(shí)比較薄弱。二是公民未能按照環(huán)境法約束自己的生活消費(fèi)行為。長(zhǎng)期以來，公民把生態(tài)環(huán)境惡化的原因歸結(jié)于處于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的企業(yè)排污行為，忽略了由于自身不良生活消費(fèi)行為所帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。而實(shí)際情況是公民不良生活消費(fèi)行為造成的污染在整個(gè)污染總量中的比例越來越高，已經(jīng)成為導(dǎo)致環(huán)境污染的重要源頭之一。因此，公民不能自覺遵守環(huán)境法，約束自己的不良生活消費(fèi)行為，在一定程度上加速了生態(tài)環(huán)境的惡化。三是公民未能按照環(huán)境法維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)益。環(huán)境權(quán)益是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。我國(guó)環(huán)境法律規(guī)定了公民在環(huán)境方面的許多權(quán)利，包括環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，公民對(duì)于一些環(huán)境權(quán)益侵害事件的發(fā)生，往往不以為然，選擇默默忍受。只有當(dāng)自己的切身利益遭受到直接明顯的重大損害時(shí)，才會(huì)選擇用環(huán)境法來維護(hù)自己的合法權(quán)益，這直接導(dǎo)致實(shí)踐中公民因環(huán)境侵權(quán)提起的訴訟總體偏少。

三、沿著法治軌道推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化

法治是推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的必由之路。我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)存在的一系列問題，既嚴(yán)重制約了社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程，也極大阻礙了國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的前進(jìn)步伐。因此，必須積極貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略不動(dòng)搖，用法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化。

1.全面推進(jìn)科學(xué)立法，夯實(shí)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理的制度支撐。推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持科學(xué)立法，使環(huán)境法律法規(guī)體系準(zhǔn)確反映生態(tài)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，更好協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)多元主體的利益關(guān)系，充分發(fā)揮立法在國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?？梢姡嫱七M(jìn)科學(xué)立法，構(gòu)建科學(xué)完備的生態(tài)環(huán)境法律體系，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的必然要求。具體來講，一要加快環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。根據(jù)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，要加快環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)立法，繼續(xù)制定一批新的環(huán)境法律，如《濕地保護(hù)法》《土壤污染防治法》《有毒有害化學(xué)品污染防治法》《生態(tài)補(bǔ)償法》等，使中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境法律體系更加完備周全。二要加強(qiáng)現(xiàn)有環(huán)境法律的修改、清理和編撰，促進(jìn)環(huán)境法律體系統(tǒng)一。社會(huì)實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。社會(huì)實(shí)踐永無止境，立法工作也要不斷推進(jìn)。[5]根據(jù)環(huán)境保護(hù)的新形勢(shì)、新要求，必須加強(qiáng)環(huán)境法律的修改完善工作，清理環(huán)境法律體系中過時(shí)、重復(fù)和沖突的條款，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等，使之與時(shí)俱進(jìn)，更加切合實(shí)際。三要加強(qiáng)環(huán)境法律法規(guī)的配套立法，使生態(tài)環(huán)境治理更具可操作性。法律的普遍適用性并不意味著法律的條文都是粗線條的。對(duì)指導(dǎo)思想，基本原則，方針政策的規(guī)定，可以規(guī)定得粗一些。但是對(duì)執(zhí)法程序、管理制度和法律責(zé)任的規(guī)定，則應(yīng)越詳細(xì)越好。規(guī)定越詳細(xì)，就越有可操作性，分歧也就會(huì)越少。

2.大力推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化政府生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)責(zé)任。習(xí)近平總書記說：生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。提供合格的環(huán)境公共產(chǎn)品是政府的責(zé)任，保護(hù)環(huán)境是政府公共管理的重要內(nèi)容。因此，推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，必然要求政府部門嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法。一要強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法人員的依法行政觀念。觀念是行為的先導(dǎo)，正確的執(zhí)法觀念是環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍嚴(yán)格執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。環(huán)境執(zhí)法人員要自覺地運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法，要做到環(huán)境執(zhí)法于法有據(jù)。法無授權(quán)不可為，法有規(guī)定必須為，特別是要嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，糾正執(zhí)法過程中的不作為、亂作為，克服懶政、代政，做到高效執(zhí)法、公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。二要建立完善地方政府環(huán)境責(zé)任考核機(jī)制。政績(jī)考核機(jī)制對(duì)地方政府起著導(dǎo)向作用，是地方政府行動(dòng)的指揮棒。因此，要積極探索建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求的目標(biāo)體系，把環(huán)境污染、資源消耗、生態(tài)效益等指標(biāo)納入地方各級(jí)人民政府的績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。與此同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)考核結(jié)果的應(yīng)用，把考核結(jié)果作為組織部門獎(jiǎng)勵(lì)懲罰、選拔任用干部的重要依據(jù)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。最后還要完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，形成全天候、立體的監(jiān)督模式。加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督問責(zé)，提高環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍依法行政能力和執(zhí)法水平，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)健康發(fā)展的重要保證。因此，要探索建立多渠道、寬領(lǐng)域的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，形成專業(yè)執(zhí)法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，讓環(huán)境執(zhí)法者不敢輕易忘記法定的職責(zé)。同時(shí)，還要建立健全環(huán)境保護(hù)問責(zé)機(jī)制，實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究，切實(shí)解決地方政府為追求政績(jī)破壞生態(tài)環(huán)境的短期行為。

3.深入推進(jìn)公正司法，構(gòu)筑國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理的司法保障。黨的十八屆四中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)了公正司法、提高司法公信力的重要性，一些司法改革措施對(duì)環(huán)境司法公正具有積極的促進(jìn)作用。一是建立完善環(huán)境公益訴訟制度。建立完善環(huán)境公益訴訟制度是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)夢(mèng)的必然要求，也是國(guó)際上許多國(guó)家的通行做法。因此，推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，必須建立完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，賦予政府相關(guān)職能部門、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)非政府組織、公民個(gè)體等社會(huì)團(tuán)體代表國(guó)家和公眾利益提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利和資格，這樣能夠彌補(bǔ)行政權(quán)利保護(hù)環(huán)境公益的不足，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，從而切實(shí)保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。二是優(yōu)化司法機(jī)關(guān)的職權(quán)配置增強(qiáng)其獨(dú)立性。環(huán)境污染案件往往具有明顯的跨行政區(qū)域性，案件的公正審判特別容易受到地方保護(hù)主義的影響，為案件的受理、裁判和執(zhí)行帶來了一定難度。而建立跨行政區(qū)域的法院，則有利于破除地方保護(hù)主義的掣肘，增強(qiáng)法院審判的獨(dú)立性。三是完善人民陪審員制度。環(huán)境案件往往涉及極為復(fù)雜的科學(xué)技術(shù)問題，審理法官由于知識(shí)的局限性，往往難以對(duì)案件事實(shí)作出準(zhǔn)確認(rèn)定，而由人民法院聘請(qǐng)具有一定專業(yè)知識(shí)背景的人民陪審員參與案件事實(shí)的認(rèn)定，將發(fā)揮人民陪審員的知識(shí)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高環(huán)境案件審判的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

4.積極推進(jìn)全民守法，鞏固國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理的社會(huì)基礎(chǔ)。積極推進(jìn)全民守法，讓環(huán)境守法成為新常態(tài)，是一個(gè)系統(tǒng)工程，雖任重道遠(yuǎn)，但只要努力不懈，多管齊下，必將使越來越多的國(guó)民真正樹立起運(yùn)用法治思維和法治方式來推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的良好習(xí)慣。一是提高公民的環(huán)境法治意識(shí)，促進(jìn)全民守法。公民環(huán)境法治意識(shí)的強(qiáng)弱，直接關(guān)系著中國(guó)環(huán)境法治建設(shè)的成敗。環(huán)境法治意識(shí)不僅在立法、執(zhí)法和司法中起著重要作用，而且也是公民環(huán)境守法、依法辦事的思想動(dòng)力。只有各個(gè)守法主體具備較強(qiáng)的環(huán)境法治意識(shí)，他們才會(huì)清楚環(huán)境守法的重要意義，才會(huì)在實(shí)踐中自覺地遵守環(huán)境法律法規(guī)。我國(guó)在環(huán)境法治建設(shè)中面臨種種守法困境，其關(guān)鍵原因就在于各個(gè)守法主體自身的環(huán)境法治意識(shí)比較淡薄。因此，必須積極培育國(guó)民環(huán)境法治意識(shí)，借助廣播、電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等各類新聞媒體在全社會(huì)開展環(huán)境法治宣傳，把環(huán)境法治教育作為素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，納入國(guó)民教育體系，使環(huán)境法治觀念逐步深入人心，促進(jìn)全民環(huán)境守法。二是以領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法，促進(jìn)全民守法。全民守法的前提，應(yīng)該是公權(quán)力或官員守法、領(lǐng)導(dǎo)干部守法。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的具體執(zhí)行者和貫徹者，他們的一言一行社會(huì)影響力極大，尤其是對(duì)全體公民具有巨大的示范效應(yīng)。因此，要增強(qiáng)公民的環(huán)境守法意識(shí)，推進(jìn)全民環(huán)境守法，首先必須提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)和能力。深化生態(tài)文明體制改革，推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，不僅要求領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)環(huán)境法律法規(guī)，還要在實(shí)踐中帶頭遵守環(huán)境法律法規(guī)。只有領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，嚴(yán)守環(huán)境法律法規(guī)，才能讓人民群眾看到環(huán)境法律法規(guī)能夠得到遵守，才能相信依法辦事能夠維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，進(jìn)而帶動(dòng)全社會(huì)自覺地尊重、遵守和維護(hù)環(huán)境法律。