從分散治理到協(xié)同治理：社區(qū)治理多元主體及其關(guān)系構(gòu)建

胡小君

摘要：社區(qū)治理作為微觀層面的社會(huì)治理，有協(xié)同治理的內(nèi)在要求。當(dāng)前，城市社區(qū)的治理已呈現(xiàn)多元主體共同參與的狀態(tài)，其中社區(qū)內(nèi)設(shè)立的有執(zhí)政黨基層組織、居民委員會(huì)、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主委員會(huì)、居民活動(dòng)團(tuán)隊(duì)等，社區(qū)外介入的有上級(jí)黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、駐區(qū)單位、共建單位等。當(dāng)前，多元主體在社區(qū)治理實(shí)踐中處于總體分散、局部協(xié)作的狀態(tài)。推進(jìn)社區(qū)從分散治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，需要確定社區(qū)治理體系中的樞紐型組織。由社區(qū)黨組織和居民委員會(huì)交叉任職形成的黨一居一體化組織具備了充當(dāng)樞紐型組織的基本條件。在社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，黨一居一體化組織通過(guò)組織滲透和組織協(xié)調(diào)兩種路徑引導(dǎo)多元主體構(gòu)建協(xié)同關(guān)系，，黨一居一體化組織應(yīng)充分借助社區(qū)黨員網(wǎng)絡(luò)以及與上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的特殊聯(lián)系，不斷增強(qiáng)開(kāi)放性、民主性、滲透性。推動(dòng)社區(qū)協(xié)同治理的形成。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；多元主體；分散治理；協(xié)同治理；黨一居一體化組織

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2016）04-0041-08

社區(qū)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。經(jīng)過(guò)多年的孕育發(fā)展，城市社區(qū)治理的參與主體已呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)。但是，在社區(qū)治理實(shí)踐中，這些主體相互之間仍處于總體分散、局部協(xié)作的關(guān)系狀態(tài)。亟需向各參與主體有序合作的協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。本文擬運(yùn)用協(xié)同治理理論，以社區(qū)治理多元主體為對(duì)象，對(duì)社區(qū)組織體系如何確定優(yōu)勢(shì)樞紐型組織，進(jìn)而構(gòu)建協(xié)同治理關(guān)系進(jìn)行分析。

一、社區(qū)治理：微觀層面的社會(huì)協(xié)同治理要求

治理主體是治理過(guò)程的基本要素之一，指參與治理的利益相關(guān)者。多主體參與以及權(quán)威的多中心是治理的重要特征。羅西瑙認(rèn)為，治理既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制。隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要、實(shí)現(xiàn)各自的愿望。各類治理主體之間的關(guān)系在實(shí)踐中存在多種可能性，既包括負(fù)向的關(guān)系，如疏離、推諉、矛盾、沖突等，也可能是正向的關(guān)系，如領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)商、合作、互助等。在治理理論中，治理主體間的正向關(guān)系多用協(xié)同治理的概念來(lái)界定。協(xié)同治理，是“尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程，在這一過(guò)程中雖然也強(qiáng)調(diào)各個(gè)組織的競(jìng)爭(zhēng)，但更多的是強(qiáng)調(diào)各個(gè)組織行為體之間的協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效果”。在治理實(shí)踐中，協(xié)同治理因?yàn)槟墚a(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，被認(rèn)為是治理主體間最能形成合力、最為和諧的關(guān)系。協(xié)同效應(yīng)是指參與治理的各方，“能夠相互合作、相互信任、相互督促，以期能夠提高治理成效，降低治理成本”。協(xié)同治理關(guān)系的形成需要一些必要條件：協(xié)同治理的前提是治理主體的多元化，參與治理的組織有自主性；協(xié)同治理的過(guò)程表現(xiàn)為主體問(wèn)的協(xié)商與合作，共同制定治理規(guī)則；協(xié)同治理的結(jié)果是形成某種穩(wěn)定的秩序，并以整合化的方式達(dá)成系統(tǒng)功能的優(yōu)化。

社會(huì)治理是治理的中心領(lǐng)域，與傳統(tǒng)單向度的社會(huì)管理不同，社會(huì)既是被治理的對(duì)象，同時(shí)也是通過(guò)自組織參與治理的重要主體。政府、市場(chǎng)、社會(huì)都對(duì)社會(huì)治理發(fā)揮重要影響。作為多主體共同參與的治理過(guò)程，社會(huì)治理需要構(gòu)建各主體之間的協(xié)同治理關(guān)系。使“政府與企業(yè)、社會(huì)組織以及/或者公民等利益相關(guān)者，為解決共同的社會(huì)問(wèn)題，以比較正式的適當(dāng)方式進(jìn)行互動(dòng)和決策，并分別對(duì)結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，社會(huì)治理中主體間的協(xié)同關(guān)系更強(qiáng)調(diào)整合化的取向，“把社會(huì)系統(tǒng)中彼此無(wú)秩序、混沌的各種要素在統(tǒng)一目標(biāo)、內(nèi)在動(dòng)力和相對(duì)規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式中整合起來(lái)，形成社會(huì)系統(tǒng)的宏觀時(shí)空結(jié)構(gòu)或有序功能結(jié)構(gòu)的自組織狀態(tài)，產(chǎn)生單一社會(huì)主體無(wú)法實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理整體效應(yīng)?！庇捎谏鐣?huì)治理的公共性質(zhì)，這種整合化效應(yīng)的形成離不開(kāi)政府的主導(dǎo)作用，即“構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的支持培育，并與社會(huì)一起，發(fā)揮社會(huì)在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用”。政府的主導(dǎo)與社會(huì)的自主構(gòu)成對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，理順兩者的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同治理的關(guān)鍵。為此，“應(yīng)著眼于國(guó)家及其政府與社會(huì)之間關(guān)系的規(guī)范與合理建構(gòu)，重塑兩者的互動(dòng)模式以形成科學(xué)合理的互嵌結(jié)構(gòu)”。執(zhí)政黨對(duì)于社會(huì)治理的界定，也強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)的多元共治，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”，具體而言，就是“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。

社區(qū)是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。作為有組織結(jié)構(gòu)、有秩序的社會(huì)實(shí)體，社區(qū)是社會(huì)的基本群體單元，具有聚居性、地域性、關(guān)系緊密性、職能專門化等特點(diǎn)。在社會(huì)治理的實(shí)踐中，建制化的社區(qū)也是最基層的政治單元，是城市居民實(shí)行民主自治的載體。作為社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，社區(qū)治理在微觀層面上體現(xiàn)了當(dāng)前中國(guó)社會(huì)治理的基本特點(diǎn)和發(fā)展要求。一是在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系方面。社區(qū)是兩者直接聯(lián)結(jié)的重要節(jié)點(diǎn)。社區(qū)有鮮明的自治性和自組織性，社區(qū)居民依據(jù)法律，通過(guò)民主選舉，產(chǎn)生自治組織，自由結(jié)合，建立各類社會(huì)組織和活動(dòng)團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，社區(qū)是基層政府直接管理的地域?qū)ο螅鐓^(qū)中也普遍建立了執(zhí)政黨的基層組織。二是與社會(huì)治理類似，社區(qū)治理兼具社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等多重內(nèi)容。城市社區(qū)作為居民共同體的發(fā)展還不充分。社區(qū)治理的重要內(nèi)容就是促進(jìn)居民社會(huì)聯(lián)系、增進(jìn)社區(qū)福利、改善社區(qū)環(huán)境等。三是社區(qū)治理也存在著協(xié)同治理的要求。社區(qū)及其內(nèi)部活動(dòng)的各類組織，是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)向基層延伸的末梢神經(jīng)。這些組織相互之間沒(méi)有明確的等級(jí)和隸屬關(guān)系，呈現(xiàn)出多中心治理的基本特點(diǎn)，相互之間既自我組織、自行運(yùn)作，也相互協(xié)作、競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)化的組織聯(lián)系。社區(qū)的協(xié)同治理就是要圍繞社區(qū)建設(shè)的共同目標(biāo)，協(xié)調(diào)社區(qū)治理各參與主體，構(gòu)建合理的治理秩序，營(yíng)造社區(qū)治理的協(xié)同效應(yīng)和可持續(xù)合力。

社區(qū)的協(xié)同治理，從治理主體即組織體系方面來(lái)看，前提是培育多元化的治理參與主體。從治理主體的組織屬性來(lái)看，應(yīng)涵蓋屬于國(guó)家權(quán)力延伸的組織和社區(qū)居民自發(fā)產(chǎn)生、自主運(yùn)作的組織；從治理主體的組織形式來(lái)看，應(yīng)包括正式的社區(qū)治理組織和參與治理的非正式組織：從治理主體的組織分布看，除了設(shè)立于社區(qū)內(nèi)的組織，還應(yīng)涉及社區(qū)之外與社區(qū)治理、社區(qū)建設(shè)發(fā)生關(guān)聯(lián)的其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織。與更高層面的社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用有所不同，政府部門雖然把社區(qū)作為管理對(duì)象。但不可能在社區(qū)內(nèi)設(shè)立正式的行政化治理機(jī)構(gòu)。因而，社區(qū)協(xié)同治理中政府的主導(dǎo)作用要通過(guò)發(fā)揮類似作用的連接政府與社會(huì)的樞紐型組織來(lái)體現(xiàn)。在社會(huì)治理中，存在著系統(tǒng)中網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)擇優(yōu)連接的效應(yīng)，“一些具有較大集聚度（影響力）的主體，往往成為其他主體擇優(yōu)連接的對(duì)象，最終處于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的中心位置，擁有較大的社會(huì)影響力。決定著社會(huì)治理的內(nèi)容、方向和結(jié)果”。在社區(qū)治理組織體系中，樞紐型組織就是這種在關(guān)系結(jié)構(gòu)上處于組織網(wǎng)絡(luò)中心的優(yōu)勢(shì)節(jié)點(diǎn)，與社區(qū)治理其他各類主體均可發(fā)生關(guān)聯(lián)，進(jìn)而利用這種樞紐型地位，通過(guò)協(xié)商合作，確立社區(qū)的治理“話語(yǔ)權(quán)”，引領(lǐng)社區(qū)治理的方向，推動(dòng)構(gòu)筑社區(qū)治理的良好秩序。社區(qū)協(xié)同治理的目標(biāo)是形成治理的協(xié)同效應(yīng)，就是在樞紐型組織的引領(lǐng)下，促進(jìn)各治理主體相互信任與合作，整合多方治理資源，形成治理的合力，圍繞社區(qū)共同目標(biāo)，提升社區(qū)服務(wù)，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

二、社區(qū)治理的多元主體及其參與狀況

中國(guó)城市社區(qū)的興起。源于市場(chǎng)機(jī)制的改革和國(guó)家權(quán)力從社會(huì)中的退縮。最初的社區(qū)治理主體較為單一，主要是黨政機(jī)構(gòu)在居民區(qū)的延伸，形成了黨支部和居民委員會(huì)的“1+1”模式。隨著社區(qū)建設(shè)的深入，參與到社區(qū)治理中的組織機(jī)構(gòu)逐步增多。尤其是社區(qū)民主自治的推行，使居民自主性和自組織意識(shí)明顯增強(qiáng)，社會(huì)組織發(fā)育水平不斷提升，參與社區(qū)治理的主體呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢(shì)，初步形成了城市社區(qū)日趨復(fù)雜的治理網(wǎng)絡(luò)體系。按照與社區(qū)的空間關(guān)系來(lái)劃分，社區(qū)治理主體包括社區(qū)內(nèi)部的組織和社區(qū)之外參與社區(qū)治理的各類機(jī)構(gòu)。

（一）設(shè)立于社區(qū)內(nèi)部的治理主體

設(shè)立于社區(qū)之內(nèi)的組織，是社區(qū)治理的主要參與者，包括基層黨組織、居民委員會(huì)、居民活動(dòng)團(tuán)隊(duì)等，在商業(yè)化開(kāi)發(fā)的新建社區(qū)，還有物業(yè)管理機(jī)構(gòu)和業(yè)主委員會(huì)。

1.被界定為社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的基層黨組織。社區(qū)黨建已成為城市基層黨建的主要板塊。在社區(qū)普遍設(shè)立的基層黨組織，因黨的領(lǐng)導(dǎo)地位而被確定為社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者。社區(qū)黨組織直接聯(lián)系管理所屬黨員，并聯(lián)系居住于社區(qū)但組織關(guān)系不在社區(qū)的其他黨員，包括在職黨員和流動(dòng)黨員。在社區(qū)治理的實(shí)踐中，基層黨組織對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者角色主要是通過(guò)所屬黨員滲透到其他治理主體而體現(xiàn)出來(lái)的。

2.作為社區(qū)治理法定自治主體的居民委員會(huì)。在城市治理結(jié)構(gòu)中，居民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織在社區(qū)興起之前已廣泛設(shè)立，并由專門的《城市居民委員會(huì)組織法》加以保障。居民委員會(huì)的職責(zé)定位是：依法組織居民開(kāi)展自治活動(dòng)，依法協(xié)助城市基層人民政府或其派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作，依法依規(guī)組織開(kāi)展有關(guān)監(jiān)督活動(dòng)。

3.專門化的物業(yè)管理機(jī)構(gòu)。即對(duì)社區(qū)公有物業(yè)設(shè)施及環(huán)境容貌、交通秩序等進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)。在商業(yè)化開(kāi)發(fā)的新建社區(qū)，物業(yè)管理機(jī)構(gòu)多為市場(chǎng)化、契約化運(yùn)作的企業(yè)組織。在村轉(zhuǎn)居社區(qū)、動(dòng)遷社區(qū)以及部分城市老社區(qū)。由于居民缺乏購(gòu)買物業(yè)服務(wù)的意識(shí)，物業(yè)管理機(jī)構(gòu)多為政府補(bǔ)貼的非營(yíng)利性組織，有的社區(qū)的物業(yè)管理由基層政府出資委托社區(qū)居民委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施。

4.代表業(yè)主利益的業(yè)主委員會(huì)。業(yè)主委員會(huì)是在商業(yè)化開(kāi)發(fā)的新建社區(qū)，根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》，南業(yè)主或業(yè)主代表選舉產(chǎn)生，代表業(yè)主利益，表達(dá)業(yè)主意愿要求，監(jiān)督物業(yè)管理機(jī)構(gòu)的組織。作為法定機(jī)構(gòu)，業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)治理中擁有決定物業(yè)費(fèi)和公共維修基金使用的重要權(quán)力，與物業(yè)管理機(jī)構(gòu)存在相互制約關(guān)系。

5.社區(qū)居民自發(fā)組織的活動(dòng)團(tuán)隊(duì)。在社區(qū)化進(jìn)程中，居民圍繞生活需求、參與需要、興趣愛(ài)好，在草根組織者的帶動(dòng)下，自發(fā)形成了數(shù)量眾多的業(yè)余活動(dòng)團(tuán)隊(duì)。這些團(tuán)隊(duì)多以趣緣為紐帶，無(wú)明顯的利益關(guān)聯(lián)，參與者中老人、婦女比重較大，部分滿足了社區(qū)居民的文化生活需求。也有一定數(shù)量的以志愿服務(wù)、生活互助、民主監(jiān)督為宗旨的活動(dòng)團(tuán)隊(duì)，直接參與社區(qū)相關(guān)事務(wù)的治理。部分運(yùn)作較制度化的活動(dòng)團(tuán)隊(duì)在民政部門登記或備案，成長(zhǎng)為社區(qū)社會(huì)組織。

（二）設(shè)立于社區(qū)外參與社區(qū)治理的組織

社區(qū)治理并非純粹的內(nèi)部治理，而是深受外部治理機(jī)構(gòu)的影響。設(shè)立于社區(qū)之外參與治理的組織按照與社區(qū)的關(guān)聯(lián)有三種類型：

1.領(lǐng)導(dǎo)和管理社區(qū)事務(wù)的上級(jí)黨政機(jī)關(guān)。包括直接管理社區(qū)的街道辦事處、鎮(zhèn)政府，以及職能較多涉及社區(qū)事務(wù)的縣區(qū)級(jí)政府的民政、城市管理、房管等部門。街道黨工委、鎮(zhèn)黨委及其職能部門因?qū)ι鐓^(qū)黨組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)也屬于這一類型，為了強(qiáng)化對(duì)社區(qū)的管理，上級(jí)黨政機(jī)關(guān)還在社區(qū)設(shè)立了相關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)，如直接為社區(qū)居民提供行政性服務(wù)的社區(qū)工作站、社區(qū)警務(wù)室等。

2.滲透到社區(qū)治理中的社會(huì)組織。包括半官方的群團(tuán)組織，如共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)、殘聯(lián)等，為了適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，把群團(tuán)活動(dòng)拓展到社區(qū)，有的在社區(qū)中設(shè)置了專職/兼職的工作人員。還包括非官方的民間社會(huì)組織。尤其是社會(huì)服務(wù)類非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和一些專門的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，也逐步介入到城市社區(qū)之中，為居民提供服務(wù)。

3.其他介入社區(qū)治理的外部機(jī)構(gòu)。一些社區(qū)在地域上呈現(xiàn)開(kāi)放式邊界，與企業(yè)、事業(yè)單位地域相鄰、位置交錯(cuò)，形成了一定的利益關(guān)聯(lián)。駐區(qū)單位因此也成為社區(qū)治理的偶發(fā)參與者。另外，根據(jù)執(zhí)政黨基層組織建設(shè)中結(jié)對(duì)共建等相關(guān)安排，機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位的黨組織及其影響的群眾組織也偶發(fā)地參與到社區(qū)建設(shè)中來(lái)。

（三）多元主體參與社區(qū)治理的基本狀況

受與社區(qū)的方位關(guān)系、組織自身的性質(zhì)和特點(diǎn)、組織目標(biāo)與社區(qū)的關(guān)聯(lián)度等因素的影響，多元主體對(duì)社區(qū)治理的參與狀況在客觀上呈現(xiàn)出層次性、多樣化的特點(diǎn)。

從參與程度來(lái)看，多元主體對(duì)社區(qū)治理的參與和介入（指社區(qū)外部的主體）的層次性呈現(xiàn)為常態(tài)化參與——定期化參與/經(jīng)常性介入——間歇性參與/介入——較少參與/偶發(fā)性介入的階梯狀分布。參與程度的層次性受組織自身的形式尤其是活動(dòng)的頻率特點(diǎn)的影響很大，社區(qū)內(nèi)設(shè)立常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)并有專職人員的組織對(duì)社區(qū)治理的參與程度更深，社區(qū)外組織的介入程度更多地同該組織的目標(biāo)與社區(qū)的關(guān)聯(lián)度成正比。參與的層次性還突出體現(xiàn)為相關(guān)治理活動(dòng)對(duì)社區(qū)及居民重要利益的影響程度的差異性。

從資源投入來(lái)看，多元主體參與社區(qū)治理的資源種類及來(lái)源呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。社區(qū)治理離不開(kāi)必要的資源，包括人力、物力、財(cái)力資源等。從治理資源的初始來(lái)源來(lái)看，總體上可分為政府提供的資源，包括上級(jí)黨政機(jī)關(guān)直接投放于社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的資源，以及對(duì)社區(qū)黨組織和居民委員會(huì)的資源支持；社區(qū)內(nèi)部汲取的資源，如物業(yè)費(fèi)，社區(qū)居民的志愿參與；社區(qū)外部援助的資源，如群團(tuán)組織、社會(huì)組織、駐區(qū)單位和共建單位向社區(qū)注入的援助資金、提供的志愿者人力資源等。社區(qū)治理各參與主體相關(guān)治理資源的來(lái)源情況，不僅決定了其在治理過(guò)程中的地位、角色，也深刻地影響著其相互關(guān)系。

三、社區(qū)治理多元主體的總體分散、局部協(xié)作關(guān)系

依據(jù)協(xié)同治理的標(biāo)準(zhǔn)。參與城市社區(qū)治理的上述各類組織機(jī)構(gòu)，涵蓋了政府、社會(huì)、市場(chǎng)三大部門，既有法定機(jī)構(gòu)，也有自組織機(jī)構(gòu)，已具備治理主體多元化的特征。構(gòu)成了社區(qū)協(xié)同治理的組織前提。但是，從社區(qū)治理的現(xiàn)狀來(lái)看，參與治理的多元主體之間的協(xié)同關(guān)系尚未形成，總體上處于分散治理、局部協(xié)作的狀態(tài)。

（一）社區(qū)治理多元主體的總體分散狀態(tài)

分散治理是指多元主體對(duì)社區(qū)治理雖然各有某種程度的參與，但相互之間在參與目標(biāo)上缺乏一致性，在參與行動(dòng)中缺乏協(xié)調(diào)性，在資源投放上缺乏整合性，導(dǎo)致在參與成效上未能形成合力。分散治理的主要表現(xiàn)是：

1.各主體對(duì)社區(qū)治理參與意圖的差異性與引導(dǎo)不足。對(duì)于社區(qū)治理的總體目標(biāo)，諸如文明社區(qū)、和諧社區(qū)、美麗社區(qū)等，各參與主體具有模糊的一致性。但具體的參與意圖，一方面受參與主體自身組織目標(biāo)和組織利益的限定，呈現(xiàn)某種側(cè)重性和自利性。如社區(qū)黨組織日常工作首要關(guān)注的是社區(qū)黨員的聯(lián)系、教育、管理。作為企業(yè)的物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，營(yíng)利是比物業(yè)服務(wù)更為重要的組織目標(biāo)。上級(jí)黨政機(jī)關(guān)希望社區(qū)更好地配合完成政府管理相關(guān)事務(wù)。居民活動(dòng)團(tuán)隊(duì)只關(guān)注自身的興趣愛(ài)好等。另一方面。也受到直接參與治理過(guò)程的組織成員個(gè)體利益關(guān)切的影響，發(fā)生一定的偏離。如業(yè)主委員會(huì)成員可能為自己謀取利益，物業(yè)管理人員在工作中與居民發(fā)生矛盾，社區(qū)黨組織和居民委員會(huì)的兼職委員因工作繁忙而忽視參與社區(qū)事務(wù)等。兩方面的因素使社區(qū)治理各參與主體的參與意圖與社區(qū)治理的目標(biāo)呈現(xiàn)出總體一致、具體分散的狀態(tài)。具體情況如表2所示。從分散治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，需要確定并圍繞社區(qū)治理的總體目標(biāo)，對(duì)社區(qū)多元治理主體的參與意圖進(jìn)行有效引導(dǎo)，克服偏離性、自利性的不利影響，達(dá)成共識(shí)和一致。

2.各主體在社區(qū)治理參與過(guò)程中的離散性與協(xié)調(diào)不足。參與過(guò)程的離散性，除了前述客觀上的參與程度和涉及社區(qū)利益的層次性外，在主觀上主要體現(xiàn)為普遍的參與不足和個(gè)別的參與過(guò)度。多數(shù)治理主體的實(shí)際參與程度與社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)對(duì)其參與的應(yīng)然要求存在明顯差距。在特定情況下，也存在參與過(guò)度的情況，如一些社區(qū)業(yè)主委員會(huì)在初成立時(shí)與物業(yè)管理機(jī)構(gòu)的尖銳斗爭(zhēng)等。從分散治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，需要依據(jù)各主體參與社區(qū)治理的客觀特點(diǎn)，通過(guò)有效的協(xié)調(diào)，使不同頻次、不同程度的參與活動(dòng)有序銜接起來(lái)，激發(fā)參與動(dòng)力，形成參與社區(qū)治理的持續(xù)效應(yīng)。

3.各主體參與社區(qū)治理的資源利用零散化與整合不足。一是形式多樣的社區(qū)治理資源未能統(tǒng)籌規(guī)劃，整合利用。如一些活動(dòng)場(chǎng)所閑置時(shí)間長(zhǎng)，有的志愿者隊(duì)伍的人力資源未有效組織、充分利用等。二是管控較多資源的治理主體對(duì)資源的使用缺乏有效監(jiān)督，存在小圈子的自利化現(xiàn)象。如有些社區(qū)所獲得的資助性資源受益范圍窄，存在“二八”法則現(xiàn)象，有的業(yè)主委員會(huì)成員利用權(quán)力從物業(yè)管理機(jī)構(gòu)獲得免交物業(yè)費(fèi)、停車費(fèi)等利益。三是部分資源匱乏的治理主體開(kāi)展活動(dòng)和維系組織比較困難。如居民活動(dòng)團(tuán)隊(duì)和一些社會(huì)組織存在弱、小、散的狀況，迫切需要場(chǎng)地、資金、技術(shù)、人力的扶持。

4.一些治理主體間存在著矛盾沖突。物業(yè)管理機(jī)構(gòu)通常是矛盾的一個(gè)重要焦點(diǎn)，業(yè)主委員會(huì)對(duì)物業(yè)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約，在許多社區(qū)形成了撤換物業(yè)公司等治理風(fēng)波，居民日常對(duì)物業(yè)管理的抱怨和投訴，與物業(yè)工作人員的沖突也是重要表現(xiàn)。治理主體的矛盾還集中表現(xiàn)為居民委員會(huì)對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的張力。作為自治組織，居民委員會(huì)應(yīng)更多地從居民中獲得支持和汲取資源。并使工作的責(zé)任向度更多地針對(duì)居民的需求，但在治理實(shí)踐中，由于較多地依賴上級(jí)更為穩(wěn)定、充足的資源扶持，因而工作的責(zé)任向度更多地偏向于上級(jí)黨政機(jī)關(guān)，一定程度上引發(fā)了與居民關(guān)系的疏離。

（二）社區(qū)多元治理主體間的局部協(xié)作關(guān)系

在總體分散化治理的狀態(tài)下，多元治理主體以社區(qū)地域、社區(qū)事務(wù)和社區(qū)居民為共同對(duì)象，形成了相互關(guān)聯(lián)、局部協(xié)作的關(guān)系。社區(qū)內(nèi)部各組織間的局部協(xié)作關(guān)系中，較穩(wěn)固的是社區(qū)黨組織與居民委員會(huì)的協(xié)作關(guān)系。社區(qū)黨組織和居民委員會(huì)雖然性質(zhì)相異，但依照中共中央和民政部相關(guān)文件，居民委員會(huì)應(yīng)接受社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。在社區(qū)治理實(shí)踐中，社區(qū)黨組織和居民委員會(huì)在人員構(gòu)成上較普遍地推行了交叉任職的方式，尤其是黨組織書(shū)記和居民委員會(huì)主任較多地實(shí)行了“一肩挑”：在資源來(lái)源和工作方式上。兩者都受街道/鎮(zhèn)等上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的扶持和指導(dǎo)，具有同向性。這種制度安排使社區(qū)黨組織和居民委員會(huì)事實(shí)上形成了黨一居一體化組織。此外，在社區(qū)內(nèi)部，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)也較為固定，但更多不是體現(xiàn)為協(xié)作關(guān)系，而是基于合同的監(jiān)督關(guān)系。

在社區(qū)治理多元主體中，居民活動(dòng)團(tuán)隊(duì)、社區(qū)社會(huì)組織最為分散。為了推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，一些地方政府在社區(qū)中推廣設(shè)立了社區(qū)聯(lián)合型社會(huì)組織。作為同一社區(qū)內(nèi)各類社會(huì)組織自愿組成的聯(lián)合性社會(huì)團(tuán)體，規(guī)定具備法人資格的社區(qū)社會(huì)組織加入后可作為其單位會(huì)員，不具備法人資格的加入后可作為其分支機(jī)構(gòu)。由此，在部分社區(qū)內(nèi)形成了以聯(lián)合型社會(huì)組織為聯(lián)結(jié)紐帶的局部協(xié)作關(guān)系。

在社區(qū)內(nèi)部組織和外部機(jī)構(gòu)間的局部協(xié)作關(guān)系中，較穩(wěn)定并制度化運(yùn)作的依然是街道黨工委/鎮(zhèn)黨委對(duì)社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和街道辦事處/鎮(zhèn)政府對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系。其他非制度化的關(guān)聯(lián)主要是社區(qū)黨組織與上級(jí)群團(tuán)組織、駐區(qū)單位、共建單位基于基層黨建工作而產(chǎn)生的偶發(fā)性聯(lián)誼、幫扶等活動(dòng)。

四、構(gòu)建社區(qū)多元參與主體協(xié)同治理關(guān)系的路徑

推動(dòng)社區(qū)治理多元參與主體由分散治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。是社區(qū)治理體系建設(shè)與治理能力提升的必然要求。社區(qū)多元主體間的局部協(xié)作關(guān)系雖然與協(xié)同治理的要求存在明顯差距，但已構(gòu)成了社區(qū)從分散治理走向協(xié)同治理的基礎(chǔ)。立足于這一基礎(chǔ)，首先要確立具有組織優(yōu)勢(shì)和領(lǐng)導(dǎo)能力的樞紐型節(jié)點(diǎn)組織，進(jìn)而以這一組織為依托，引領(lǐng)社區(qū)治理多元主體構(gòu)建協(xié)同治理關(guān)系。

（一）社區(qū)協(xié)同治理樞紐型組織的確定

如前所述，社區(qū)協(xié)同治理在具備多元主體的組織基礎(chǔ)后，關(guān)鍵在于確定樞紐型組織，通過(guò)這一組織引領(lǐng)社區(qū)治理的方向，促進(jìn)各治理主體相互信任與合作，推動(dòng)構(gòu)筑社區(qū)治理的良好秩序，整合多方治理資源，形成治理的合力?；跇屑~型組織的功能需要，樞紐型組織應(yīng)具備一些必要條件：（1）位于社區(qū)內(nèi)部，便利于引導(dǎo)社區(qū)協(xié)同治理；（2）能從社區(qū)全局利益出發(fā)，引導(dǎo)社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；（3）擁有較多可用于社區(qū)治理的多樣化資源；（4）已具備較好的局部協(xié)作基礎(chǔ)和工作經(jīng)驗(yàn)；（5）與其他主體沒(méi)有明顯的矛盾關(guān)系，便利于建立連接關(guān)系；（6）能體現(xiàn)政府與社會(huì)的連接關(guān)系，在社區(qū)層面間接發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。