論法治建設(shè)中的政府治理文化

摘要：從“政府管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢卫怼?，是新時期政府在法治的框架內(nèi)，與多元市場主體協(xié)同治理社會，處理社會公共事務(wù)的新模式。在此基礎(chǔ)上形成的政府治理文化，是以整合權(quán)力、保障權(quán)利為規(guī)范的治理準(zhǔn)則，以崇尚法治、協(xié)商合作為溝通的治理理念，以政府主導(dǎo)、多元主體為有限的治理范圍，以運(yùn)作透明、信息公開為開放的治理范式構(gòu)成的有機(jī)整體。構(gòu)建政府治理文化對于國家法治建設(shè)而言，是建設(shè)法治文化的突破口、建設(shè)法治政府的支撐力，更是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的助推器?，F(xiàn)階段中國正處于社會轉(zhuǎn)型的重要時期，在此背景下，通過實施權(quán)力清單制度，健全協(xié)商溝通機(jī)制，支持發(fā)展社會組織，加強(qiáng)政府信息公開，有助于全面構(gòu)建政府治理文化，以政府治理文化引領(lǐng)現(xiàn)代政府治理體系的建設(shè)，促進(jìn)和保障法治國家總目標(biāo)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政府治理文化；法治建設(shè)；溝通；多元主體；信息公開

中圖分類號：D633文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）07-0028-05

作者簡介：姜璟（1983-），女，南京人，江蘇開放大學(xué)講師，碩士，研究方向：法學(xué)、社會學(xué)。法治是貫穿于社會運(yùn)行始終的綜合性系統(tǒng)工程，而一國的法治建設(shè)于外部顯現(xiàn)為制度規(guī)則體系之中，于內(nèi)部發(fā)自社會文化土壤的培育。中國的政制、國情和文化，都成為了構(gòu)建法治社會的中國因素，因此，對于中國社會的法治，文化建設(shè)有著至關(guān)重要的影響。文化體現(xiàn)著其所在社會的長期積淀與持久發(fā)展，而法治文化作為人類先進(jìn)文化，是經(jīng)過長期的歷史進(jìn)程所形成的支配社會主體實踐活動、為社會民眾所普遍認(rèn)可的、相對穩(wěn)定的制度規(guī)則、法律價值、行為范式與思維理念的總和。法治文化在中國社會的形成與培養(yǎng)，是法治價值觀被整個社會所接受與認(rèn)可的過程，而基于中國幾千年封建的人治傳統(tǒng)文化，這一過程需要依靠先進(jìn)文化群體的先導(dǎo)引領(lǐng)，依賴政府自上而下的逐步推行，因而中國社會的法治文化首先是政府的法治文化，需要以建設(shè)政府治理文化為先導(dǎo)，它既是現(xiàn)代政府建設(shè)的必需品，也體現(xiàn)出政府治理的法治水平，更是法治文化建設(shè)的組成部分和重要支撐。

一、政府治理文化的構(gòu)成要素

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“社會治理”，由原先的“管理”向現(xiàn)在的“治理”轉(zhuǎn)變，并不僅是詞匯上的簡單演變，更蘊(yùn)含著治國理念的重大變革。在中國幾千年君主專制的歷史浸潤下，政府一直以來扮演著全能管理者的角色，對國家社會生活的各個方面管理細(xì)致入微。然而隨著改革開放的深入，中國的社會生態(tài)呈現(xiàn)出了多樣性與復(fù)雜性，此時以政府為單一管理主體的傳統(tǒng)模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型時期的新要求，治理模式及其相應(yīng)的文化則應(yīng)運(yùn)而生。治理，指的是在集權(quán)逐漸弱化、區(qū)域界線的重要性逐漸下降及普遍存在制度分散化的情況下，行政管理中橫向和制度內(nèi)部縱向的聯(lián)系，[1]它體現(xiàn)的是政府與社會之間的關(guān)系變化，是現(xiàn)代公共治理與服務(wù)過程中對政府行為的理性定位與科學(xué)回歸。

因此，政府治理是新時期政府在法治的框架內(nèi)，與多元市場主體協(xié)同治理社會，處理社會公共事務(wù)的新模式，是由政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式與過程所組成的有機(jī)整體。在此基礎(chǔ)上形成的政府治理文化，更是治理的靈魂，它是政府對社會公共事務(wù)進(jìn)行有效治理過程中所具有的文化內(nèi)涵。文化，既是內(nèi)化于心的意識、觀念及價值取向，也是外化于行的實踐準(zhǔn)則和行為方式。政府治理文化既是融入在治理主體及其行為過程中的價值理念及法治追求，也是由規(guī)范政府行為的準(zhǔn)則制度、約束行為主體的治理范圍、以及治理主體的行為范式所構(gòu)成的有機(jī)整體。

第一，政府治理文化是以整合權(quán)力、保障權(quán)利為規(guī)范的治理準(zhǔn)則。從管理到治理，簡單地說就是一種政府權(quán)力的下放，它將原本政府對社會的包辦式管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會組織、個人等多個主體的協(xié)同治理，在利益多元化的今天，社會治理更強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維，使各方行使權(quán)力不得越界。哈耶克就明確指出：“政府的強(qiáng)制權(quán)力只能在事先由法律規(guī)定的那些情況下，并按照預(yù)先知道的方式被行使。”[2]因此，政府治理文化首先應(yīng)當(dāng)為政府行為制定好相應(yīng)的規(guī)范準(zhǔn)則，政府治理主體應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)則的框架之內(nèi)，以法律為其治理行為的基本準(zhǔn)則，即政府治理文化首先應(yīng)當(dāng)是整合規(guī)制政府權(quán)力、重視保障公民權(quán)利的文化。政府部門必須依法履行行政職責(zé)，堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的基本原則，任何行政部門和公務(wù)人員都不享有超越憲法和法律的特權(quán)。黨的十八屆三中全會明確提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，所謂的權(quán)力清單制度，就要厘清政府的權(quán)力，將其放置在法律允許的范圍之內(nèi)，并對其進(jìn)行整合，詳細(xì)規(guī)定行政權(quán)力應(yīng)該被用來干什么，在哪個范圍內(nèi)運(yùn)行才是合理合法的制度，從而最大限度地保障社會民眾的合法權(quán)益。

第二，政府治理文化是以崇尚法治、協(xié)商合作為溝通的治理理念。傳統(tǒng)政治體制下，政府管理社會，大多依賴于強(qiáng)制性的國家權(quán)力手段，控制社會，維持社會基本秩序，在此基礎(chǔ)上形成的相應(yīng)的“政府統(tǒng)治文化”，是以“人治”為其基本的價值導(dǎo)向，政府管理在很大程度上依靠主要領(lǐng)導(dǎo)者的個人意愿。幾千年的封建專制根深蒂固的影響，即便在市場經(jīng)濟(jì)影響下的現(xiàn)代中國政府中的政治權(quán)力的行使，依然有著人格性特征，權(quán)力與個別領(lǐng)導(dǎo)者緊密依附與相隨。在這種價值導(dǎo)向下，政府與民眾的關(guān)系是控制與被控制，政府永遠(yuǎn)是高高在上的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、命令者，社會民眾對于良好政府的希望往往集中于個別官員身上，卻忽視了政府本身應(yīng)當(dāng)賴以建立的形式合理性法律基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)代政府治理文化，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)由權(quán)力至上向法律至上的轉(zhuǎn)向，法治理念應(yīng)當(dāng)成為政府治理文化的基本價值追求與精神要義，在法治的范圍內(nèi)，以法律為基本衡量工具，政府與民眾實現(xiàn)良好的溝通與協(xié)作。將法治作為政府治理的核心理念，即要求政府治理的全過程依賴于明確的憲法與基本法律規(guī)定，政府整體行為和公務(wù)人員的個體行為都是依法辦事，按法行政。法治，是一種以確定規(guī)則制度為基礎(chǔ)的治國方式，它的偉大之處就在于“在人類歷史上，法治第一次能夠使得人們在具有共同價值觀基礎(chǔ)上形成的體系，把人們團(tuán)結(jié)起來”。[3]政府治理，是社會公共行政領(lǐng)域，它尤其需要社會各階層、各種利益的平衡與制約，而政府的各項政策規(guī)定又容易受到不同階層民眾的各種爭議，因此現(xiàn)代治理就需要依靠一種確定的規(guī)范的法律規(guī)則體系，依賴于法治的基本準(zhǔn)則和對話程序，讓法治成為政府與社會民眾、社會各階層之間對話溝通、交流協(xié)作的有效工具，成為貫穿政府治理始終的價值理念。

第三，政府治理文化是以政府主導(dǎo)、多元主體為有限的治理范圍。 “國家治理能力，是國家治理主體制定國家治理目標(biāo)、路徑和戰(zhàn)略，運(yùn)行國家治理體系，領(lǐng)導(dǎo)和組織社會成員是貫徹實施國家治理要求、駕馭和引領(lǐng)國家治理過程，實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的素養(yǎng)和本領(lǐng)的結(jié)合?！币虼艘话銇碚f，治理主體素養(yǎng)和本領(lǐng)水平的高低，決定著治理能力水平的高低。在傳統(tǒng)的政府管理模式下，政府是唯一的管理主體，“全能型”政府的管理模式，無所不能，無處不在，事無巨細(xì)，大包大攬，同時社會及其民眾則是被其以“家長”角色管理的對象。由此帶來的弊端：其一，政府對市場經(jīng)濟(jì)與公民生活過程的過多參與，反而成為社會經(jīng)濟(jì)有機(jī)運(yùn)行的制約，掣肘公民社會的自然生長，同時也造成政府治理效率的低下；其二，政府的全能型定位，使得政府權(quán)力不加限制地滲入社會各個方面，容易損害公民合法權(quán)益，造成社會民眾與政府之間的矛盾升級，關(guān)系對立，不利于良好穩(wěn)定社會秩序的形成。因此，面對當(dāng)下社會轉(zhuǎn)型時期的多元格局與復(fù)雜矛盾，單一的政府力量無法也不適宜成為社會治理的唯一途徑，隨著越來越多的社會力量的逐漸成長，它們走上舞臺，與現(xiàn)代政府一起參與政府治理，成為新的治理力量。因此新型的政府治理中更強(qiáng)調(diào)有限而又有效的政府導(dǎo)向與多元化的社會治理主體的有機(jī)結(jié)合。

第四，政府治理文化是以運(yùn)作透明、信息公開為開放的治理范式?，F(xiàn)代社會日新月異的進(jìn)步與發(fā)展，一個有生命力和活力的系統(tǒng)，就必須與外界進(jìn)行信息、能量及物質(zhì)等要素的互換。政府治理系統(tǒng)要保持運(yùn)行的活力與效率，也必然要保持一種開放的姿態(tài)，其工作過程中的程序與涉及的信息，除了國家機(jī)密部分以外，都應(yīng)當(dāng)向社會公眾公開展示。特別是20世紀(jì)以來，隨著行政自由裁量比重的提升，知情權(quán)被越來越視為一項重要的法律權(quán)利，因此行政程序控制已經(jīng)成為現(xiàn)代法治國家規(guī)范行政權(quán)的主要手段，特別是政府運(yùn)作過程的透明、政府信息的公開，被公認(rèn)為是信息時代良好政府的重要指標(biāo)之一。[4]因此，政府治理文化中體現(xiàn)出的，應(yīng)當(dāng)是一種運(yùn)作透明、信息公開的行為范式。首先，政府治理要保持開放心態(tài)，這讓政府及其公務(wù)人員能夠認(rèn)真傾聽民眾的聲音，考慮民眾的訴求，從而接納社會中的新觀點(diǎn)、新思想，真正以民眾利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；其次，政府治理要保證決策制定的過程與命令執(zhí)行的過程全透明全公平；最后，“陽光是最好的防腐劑”，信息壟斷與封閉恰恰容易滋生腐敗，政府治理需要依法將各方面的公共信息予以公開，從而提高政府公信力，得到民眾的支持，政府治理才能進(jìn)入良性循環(huán)。

二、政府治理文化的價值性分析

政府治理文化是政府在治理過程中形成的關(guān)于制度文明、價值理念及行動范式的有機(jī)結(jié)合的文化現(xiàn)象與治理狀態(tài)，在現(xiàn)如今加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的新形勢下，加強(qiáng)政府治理文化建設(shè)，縣有非常重要的理論與現(xiàn)實意義。

第一，政府治理文化是建設(shè)法治文化的突破口。在中國社會要培育法治文化，讓法治文化扎根于社會土壤，并在民眾生活中得到廣泛遵循，“人”的因素是關(guān)鍵。法治建設(shè)是一個綜合運(yùn)轉(zhuǎn)的社會系統(tǒng)工程，法治文化建設(shè)更是貫穿其始終。無論是法治文化以人的日常行為生成原型，還是法治文化為人的交往互動提供樣本，都離不開“人”的要素。因此，只有具備了較高法律意識水平的社會主體，才能為法治的形成準(zhǔn)備主體要件，社會法治文化的形成才成為可能。而在廣泛的社會公眾之中，政府機(jī)關(guān)及其公職人員，對于營造良好的法治文化氛圍有著較強(qiáng)的示范導(dǎo)向和積極的引領(lǐng)作用。因此，構(gòu)建政府治理文化，實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的依法行政、有限治理，是整個國家的法治文化建設(shè)的重要突破口，是培育社會法治文化建設(shè)的重中之重。

法治文化建設(shè)貫穿法律運(yùn)行的立法、執(zhí)法、守法的各個環(huán)節(jié)，為何作為執(zhí)法環(huán)節(jié)的政府治理成為建設(shè)法治文化的突破口，首當(dāng)其沖呢？究其原因在于，公職人員執(zhí)行法律和實施治理，相比于立法機(jī)關(guān)的制定法律，更具有經(jīng)常性；相比于司法機(jī)關(guān)的審批裁定的消極防御性，政府治理行為則更具有積極主動性；而相比于普通社會民眾，行政人員的守法或違法行為則有著更為深遠(yuǎn)的影響和輻射力量。“公民遵守法律義務(wù)的實現(xiàn)程度深受官員是否堅持法律的內(nèi)在道德這一點(diǎn)所影響，官員對公民正常遵從法律的期望取決于官員只根據(jù)自己所公開宣布的規(guī)則行動的承諾?！盵5]由此可見，如果日常積極活動的政府機(jī)關(guān)及其工作人員都不能有效地約束自身權(quán)力、依法行政，法治文化自然難以生成。因此，要建設(shè)法治文化，必先構(gòu)建政府治理文化。

第二，政府治理文化是建設(shè)法治政府的支撐力。從西方法治發(fā)展進(jìn)程來看，啟蒙運(yùn)動之后，法治針對的重點(diǎn)從先前的所有公民守法，轉(zhuǎn)移至規(guī)制掌握行政權(quán)力的政府。雖然政府是治理社會的一種必要的存在，但是必須要用法治來嚴(yán)格約束其權(quán)力行使，以防止政府權(quán)力不至于擴(kuò)大成為吞噬公民權(quán)利的“利維坦”，因此，縱觀西方法治理論的發(fā)展史，從洛克的有限政府理論，到亞當(dāng)·斯密的守夜人國家，再到當(dāng)代諾奇克的最低限度國家，從英國的議會主權(quán)實踐到美國的分權(quán)制衡政治實踐，無一不是以法治作為規(guī)范政府權(quán)力的有效利器。既然法治是現(xiàn)代公共行政的重要依托，法治政府的推進(jìn)則勢在必行。而建設(shè)法治政府，除了基本的法律制度建設(shè)以外，還包括文化建設(shè)。法治政府既是一種制度體系，也是一種思想理念，更是一種文化環(huán)境。[6]如果說制度體系是法治政府構(gòu)建的基礎(chǔ)，那么文化建設(shè)則是法治政府重要的精神支撐和內(nèi)在驅(qū)動，加強(qiáng)政府治理文化建設(shè)更是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。因此，只有堅持制度建設(shè)與文化建設(shè)的“雙輪驅(qū)動”，重視政府治理文化的培養(yǎng)，才能促進(jìn)依法行政向縱深發(fā)展，才能推進(jìn)法治政府的全面建設(shè)。

首先，政府治理文化是建立法治政府的內(nèi)在要求。法治政府首先必須是守法政府，它應(yīng)當(dāng)堅持憲法和法律至上，政府及其公職人員自覺遵守憲法和法律，這是實現(xiàn)法治政府的基礎(chǔ)，而政府治理是以整合權(quán)力，保障權(quán)利為基本依據(jù)和準(zhǔn)則，在政府治理文化的引領(lǐng)下，政府行使公權(quán)力要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，明確權(quán)力范圍，不得隨意越界。其次，政府治理文化是建立法治政府的重要依托。法治政府是以人為本，接受監(jiān)督的政府，它以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)社會福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因此法治政府的全面推進(jìn)，需要處理好社會民眾與政府之間的相互關(guān)系，需要規(guī)范與約束政府行政行為的同時，滿足社會公民日益提高的參與意識與民主訴求。而現(xiàn)代政府治理文化，則一改的“官管民，民怨官”的傳統(tǒng)模式，政府與社會組織、企業(yè)、團(tuán)體、公眾等處于平等的協(xié)作伙伴關(guān)系，以法治為其溝通的橋梁和衡量的工具，引領(lǐng)政府行為真正走向法治性、現(xiàn)代性和公共性。最后，政府治理文化是建設(shè)法治政府的精神引領(lǐng)。法治政府是能夠成功運(yùn)用法治思維和法治方式管理社會的政府，因此要通過培育政府治理文化，讓法治精神滲透到管理理念和管理方法之中。

第三，政府治理文化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的助推器。隨著改革開放的逐漸深入，中國的現(xiàn)代化建設(shè)從早期起步階段邁進(jìn)了新的歷史時期，信息化、市場化、全球化浪潮有力地沖擊并挑戰(zhàn)現(xiàn)有的國家運(yùn)行體制，社會大轉(zhuǎn)型推動著國家治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化。在這樣的時代背景下，在揚(yáng)棄國家統(tǒng)治與政府管理的傳統(tǒng)概念的基礎(chǔ)之上，形成了“國家治理”這一現(xiàn)代國家所特有的概念，它凸顯了社會治理者向社會所有者負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)社會多種力量的合作治理，維護(hù)社會秩序的同時同樣重視增進(jìn)公共利益。因此，在國家治理體系中，擁有著集中行政權(quán)力的政府機(jī)關(guān)，作為最為主要的治理主體，政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)直接決定了國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，而政府治理文化的培養(yǎng)則成為治理現(xiàn)代化的重要推動力量。

首先，政府治理文化推動國家治理體系的民主化。政府治理文化以約束行政權(quán)力、保障公民權(quán)利為規(guī)范基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)之上的人民是國家政權(quán)的真正享有者，公民獲得參與決策、監(jiān)督的合法渠道以及對于治理者的問責(zé)權(quán)。其次，政府治理文化推動國家治理體系的法治化。政府治理文化以崇尚法治為其價值追求和核心理念，在這種價值引領(lǐng)下，無論是國家政權(quán)的所有者、管理者，還是利益相關(guān)者，只要是相關(guān)國家治理的行為，都必須納入法治軌道，公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則和程序都應(yīng)受到憲法和法律的約束，以法治代替人治。再次，政府治理文化推動國家治理體系的文明化，政府治理文化改變了傳統(tǒng)政府與公民之間的對抗對立關(guān)系，運(yùn)用法治在行政機(jī)關(guān)與社會民眾之前架起溝通對話、平等協(xié)商的橋梁，這種治理范式拓展至整個國家治理模式中，帶來的是“更少的強(qiáng)制，更多的同意”“更多的對話協(xié)商溝通合作，更少的獨(dú)斷專行”“更多的激發(fā)權(quán)能，更少的排斥和歧視”，將國家治理統(tǒng)一于社會服務(wù)之中，讓現(xiàn)代治理模式更加文明和諧。最后，政府治理文化推動國家治理體系的科學(xué)化。政府治理文化中的政府是有限政府，多元社會主體共同參與政府決策和運(yùn)行，在這樣的文化輻射下，政府治理效率提高，同時各種治理主體擁有了更多的自主性，并且隨著其各自專業(yè)化與職業(yè)化程度的不斷提升，政府機(jī)關(guān)的治理范圍不用面面俱到，更多的是發(fā)揮導(dǎo)向功能與協(xié)調(diào)作用，從而推動國家治理的科學(xué)化。

三、構(gòu)建政府治理文化的路徑選擇

在社會轉(zhuǎn)型的新時期，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化成為現(xiàn)代政府建設(shè)的總目標(biāo)。適應(yīng)時代的進(jìn)步，超越傳統(tǒng)的模式，全面深化改革、培育政府治理文化乃是構(gòu)建政府治理體系的關(guān)鍵途徑。

第一，建立權(quán)力清單制度，為構(gòu)建政府治理文化打下制度根基。構(gòu)建政府治理文化，需要有堅實穩(wěn)固的法律制度作為培育的基礎(chǔ)和生長的土壤，而對行政權(quán)力無論是取得還是運(yùn)行，都需要有效的約束，這是政府治理中最首要亦是最重要的規(guī)則。目前，我國法律體系中對行政機(jī)關(guān)權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的法律法規(guī)主要集中在憲法、地方政府組織法、行政強(qiáng)制法、行政許可法等法律法規(guī)中，從表面上看，對行政權(quán)能的法律規(guī)定似乎已經(jīng)非常完善了，但實際上卻存在著許多問題：其一，對行政權(quán)力的行使者規(guī)定過于籠統(tǒng)，往往只是指明了一個總的行政機(jī)關(guān)，如“行政許可實施機(jī)關(guān)”，但在具體實行中的具體事項，究竟交由哪個具體部門來行使，卻無從知曉；其二，對行政權(quán)力的行使程序缺乏明確，特別是具體到某個行政機(jī)關(guān)的行為程序，有的可以在法律法規(guī)中找到，有的卻很模糊，甚至沒有具體細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致各個行政程序間無法銜接統(tǒng)一；其三，對行政權(quán)力的法律規(guī)定過于分散，不僅行政部門并不完全知曉自己的權(quán)限范圍，也不指導(dǎo)其他部門的權(quán)限，而且社會民眾也沒有能力知曉如此龐大分散的法律法規(guī)，給實際的操作帶來了巨大的困難。由此可見，培育政府治理文化，首先需要完善的行政法律制度體系，同時更需要將已有的法律法規(guī)落實到實際行政行為過程中去，而現(xiàn)實法律規(guī)則中，對行政權(quán)能的規(guī)定卻不清晰、不明確。不僅社會公眾難以把握，而且相關(guān)部門也不好操作，需要進(jìn)一步認(rèn)真梳理、科學(xué)歸類和做出更具有操作性的細(xì)化，在這種情況下，權(quán)力清單制度應(yīng)運(yùn)而生。[7]

所謂權(quán)力清單制度，就是政府及其部門在對其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，依法界定每個部門、每個崗位的職責(zé)與權(quán)限，然后將職權(quán)目錄、實施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉和圖解，并公之于眾。它是將政府各部門的具體權(quán)限進(jìn)行詳細(xì)的列舉，明確政府該管和不該管的事務(wù)和領(lǐng)域，是對現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的行政權(quán)力進(jìn)一步的細(xì)化與分類，便于公民向行政機(jī)關(guān)申請的同時，也更好地促進(jìn)政府部門依法行政，恪守“法無授權(quán)不可為”的基本原則。通過建立權(quán)力清單制度，以實現(xiàn)對于行政權(quán)力的控制與規(guī)范，其一，通過細(xì)化和梳理法律規(guī)定，明確行政機(jī)關(guān)的具體權(quán)能范圍，讓政府權(quán)力更清晰，便于促進(jìn)行政主體在權(quán)力范圍內(nèi)有義務(wù)有責(zé)任地去行使職權(quán)，而在權(quán)力范圍之外，則不能行使，該管的不能出現(xiàn)監(jiān)管缺位，不該管的也絕不能越權(quán)行為，從根本和源頭上限制約束政府權(quán)力，保障公民利益。其二，通過對具體權(quán)力的行使附以具體的流程、程序，規(guī)定好行政主體在行使其職權(quán)時必須遵循的方式、步驟、時限等，最大限度地防止政府機(jī)關(guān)的公職人員濫用、亂用手中權(quán)力，讓行政程序具有了引導(dǎo)和控制功能，從程序上和過程中實現(xiàn)對行政權(quán)力的控制，將行政權(quán)力的行使約束在設(shè)計好的流程圖中，極大地保護(hù)公民的利益。因此，我國應(yīng)重視權(quán)力清單制度的建立，制定出臺《權(quán)力清單條例》，全面規(guī)范權(quán)力清單制度，運(yùn)用法制手段為權(quán)力清單制度保駕護(hù)航，從而為政府治理文化的培育提供最基本的規(guī)則基礎(chǔ)。

第二，健全協(xié)商溝通機(jī)制，為構(gòu)建政府治理文化疏通對話障礙。經(jīng)歷了法律虛無主義之后，我國在堅持“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的基本法制方針下，高度重視法律制度和體系的建立與完善，這在法制不健全的改革開放當(dāng)初，是確為必要的。然而未來面向社會主義法治國家的全面建設(shè)，從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)換，僅僅依靠形式上嚴(yán)謹(jǐn)與完備的法律制度，是無法實現(xiàn)的。中國正處于社會轉(zhuǎn)型的重要時期，30多年改革開放對社會的影響帶來了觀念、利益及社會結(jié)構(gòu)的多元化，這已然成為現(xiàn)階段甚至是今后中國社會長期發(fā)展的重要底色。由此帶來社會治理中的很多場合下，多種主體的利益訴求彼此糾纏不清。社會關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化，公私領(lǐng)域相互轉(zhuǎn)化、融合、重疊的可能性大大增加，由此產(chǎn)生了公私領(lǐng)域之間的模糊地帶也隨之不斷變化消長。[8]因此，傳統(tǒng)政府行為所追求的控制效果往往變得無法實行，更無法實現(xiàn)，如果采用強(qiáng)力壓制手段，反而會增加民怨，容易造成社會的不穩(wěn)定和社會秩序的混亂。在這一背景下，政府治理過程中政府、企業(yè)、社會團(tuán)體、民眾等等主體之間通過協(xié)商溝通的方式來平衡利益，解決糾紛，疏通政府主體與其相對人之間的對話障礙，成為現(xiàn)代政府治理文化中的新特點(diǎn)。

構(gòu)建政府——公民之間的互動平臺和對話通道，政府治理需要嘗試三重轉(zhuǎn)型：其一，從固定的解決方案轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣降睦嫫胶?，在?fù)雜的矛盾糾紛中，法律永遠(yuǎn)不可能預(yù)先給出一個設(shè)定好的清晰的圓滿的解決方案，因此要求政府公職人員在處理的過程中，以法律的規(guī)定為基本框架，所有合法的利益都應(yīng)當(dāng)?shù)玫絻A聽和尊重，實現(xiàn)基本的平衡。其二，提供的解決方案從重視實質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重程序性，各方利益得到平衡的前提是大家都能充分地表達(dá)，因此，建立新型的民主平臺，在行政程序中讓各方充分表達(dá)自身的訴求，保證辦事程序的公開與透明。其三，政府的角色從糾紛的決定者轉(zhuǎn)變?yōu)閱栴}的參與者，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嘗試改變其一貫的“決定、命令”的行為方式，在了解背景及民眾利益訴求后，嘗試將自己作為問題本身的當(dāng)事人，考慮及完善解決問題的具體方案。

公權(quán)力的行使需要進(jìn)行有效的約束，需要保持其慣有的謙抑性，但同時私權(quán)利也不應(yīng)一味高呼“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”，而是應(yīng)當(dāng)找尋公私利益兼容并蓄的良好機(jī)制，在構(gòu)建現(xiàn)代政治治理文化中，為政府與民眾之間建立良好的溝通協(xié)商途徑，把握對話合作的適當(dāng)尺度，疏通制度障礙。

第三，積極發(fā)展社會自治組織，為構(gòu)建政府治理文化擴(kuò)展治理主體。社會轉(zhuǎn)型時期，多領(lǐng)域、多層次的社會治理難題紛紛出現(xiàn)，同時伴隨著各種秩序需求的增長，例如電子商務(wù)交易的規(guī)制、食品藥品安全的管理等等，這些問題如果單獨(dú)依靠政府部門的行政力量，往往是無法應(yīng)付和處理好的。因此，現(xiàn)代政府治理文化中，政府不再是治理的全部依靠，政府成為治理的引領(lǐng)和導(dǎo)向，而要依托各種社會自治組織的發(fā)展與壯大，通過“積極培育成熟的市場和社會自治，合乎時宜地實現(xiàn)政府抽身或轉(zhuǎn)身，厘定政府有效邊界”。 [9]

黨的十六屆六中全會首次將民間組織定義為社會組織，十七大報告中再一次確認(rèn)，并把社會組織放到全面推進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”的高度進(jìn)行全面系統(tǒng)的論述。社會組織是指依法注冊登記，在經(jīng)濟(jì)和社會活動中發(fā)揮服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、維權(quán)、自律等作用的社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位及中介組織。發(fā)展社會自治組織，一方面既要堅持政府主導(dǎo)方向，另一方面又要大力扶持多元主體發(fā)揮自治功能，推動傳統(tǒng)管理逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會治理的目標(biāo)。因此，當(dāng)前培育現(xiàn)代政府治理文化的重要途徑之一，即是將政府治理放入社會公共管理網(wǎng)絡(luò)之中，行政機(jī)關(guān)調(diào)控與社會組織自治互動，政府治理力量與社會調(diào)節(jié)力量互補(bǔ)，將適合由社會組織提供的公共事務(wù)和社會組織有能力解決的事項交給社會組織承擔(dān)，并通過社會組織擴(kuò)大公民理性參與政治，合理表達(dá)利益訴求，從而促進(jìn)社會和諧，實現(xiàn)政府治理文化中主體的多元建構(gòu)。

第四，健全完善政務(wù)公開制度，為構(gòu)建政府治理文化提供有效監(jiān)督。隨著現(xiàn)代公民對于政府行為知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的要求的逐漸強(qiáng)烈，政府信息的公開已經(jīng)成為大勢所趨，只有實現(xiàn)政府掌握和形成的信息公開，以公開為常態(tài)，以個別涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私等內(nèi)容不公開為例外，約束政府權(quán)力，才能實現(xiàn)政府與公民良性溝通，及多元主體共同治理的重要保障。強(qiáng)化政府信息公開，首先保障公民的充分知曉，充分參與，這是政府理性行為的基礎(chǔ)，信息的不對稱往往容易造成不合理甚至違法決策的形成；其次讓正義以看得見的方式來實現(xiàn)，更容易定紛止?fàn)?，公開而明確的行為與決策過程，更容易防止私利的產(chǎn)生；最后只有透明的政府，才能讓黑暗的違法行為被發(fā)現(xiàn)，才能讓法律予以阻止并產(chǎn)生威懾力量。因此，現(xiàn)代政府治理文化必定是透明公開，有效監(jiān)督的行政文化。

近年來，隨著《政府信息公開條例》的頒布，我國政府信息公開制度建設(shè)已經(jīng)有了初步的發(fā)展，但是離建立完備的透明和公開的機(jī)制還是有相當(dāng)?shù)木嚯x，需要進(jìn)一步的成熟與完善。首先，應(yīng)當(dāng)在公開渠道上應(yīng)堅持步步為營，即從政府主動公開，公民申請公開，到具體案件處理中的理由說明，再到審計機(jī)構(gòu)的審查和新聞媒體的監(jiān)督這一系列的過程中；其次在公開環(huán)節(jié)上應(yīng)當(dāng)保證特殊情況外的所有過程和結(jié)果都實現(xiàn)充分的透明，尤其是重大和突發(fā)事件在公布時間和公布內(nèi)容上，切忌選擇性、剪裁式公開；最后，在公開方式上進(jìn)行完善和創(chuàng)新，一方面完善傳統(tǒng)的公開方式，另一方面創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)這一便利且個性化的選擇方式，將“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念運(yùn)用在政府治理之中，開拓“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的新渠道，充分利用微博、微信等新興網(wǎng)絡(luò)平臺，采用更加靈活的公布形式，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)平臺的良好互動，接受民眾監(jiān)督，聽取民眾訴求，邁出新時期政務(wù)公開的創(chuàng)新一步。

結(jié)語

總之，傳統(tǒng)的政府管理模式已無法適應(yīng)當(dāng)今社會復(fù)雜治理的需要，現(xiàn)代轉(zhuǎn)型時期的社會經(jīng)濟(jì)治理都對政府行為提出了從管理向治理轉(zhuǎn)換的新要求，在此基礎(chǔ)上形成的政府治理文化，應(yīng)當(dāng)是控制行政權(quán)力的法治文化，是對話協(xié)作的溝通文化，是協(xié)同共治的多元文化，是信息公開的透明文化。深入推進(jìn)現(xiàn)代政府建設(shè)，既要以制度建設(shè)為保障，更須重視培育與制度相適應(yīng)的政府治理文化，以政府治理文化引領(lǐng)現(xiàn)代政府治理體系的建設(shè)，從而保證建設(shè)法治國家總目標(biāo)的實現(xiàn)。

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【責(zé)任編輯：宇輝】