城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的政策工具選擇

覃 耀 堅(jiān)

(廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西 南寧 530006)

城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的政策工具選擇

覃 耀 堅(jiān)

(廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西 南寧 530006)

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)指出，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理[1]。城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理主體的多元化為政策工具的選擇提供了前提和確定了政策工具選擇的范圍。城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的類型為政策工具選擇提供了依據(jù)。城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理政策工具的選擇必須堅(jiān)持效果效率和充分公平的標(biāo)準(zhǔn)，使政策工具選擇更加科學(xué)、合理。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境；多元治理；政策工具

城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的政策工具選擇具有多樣性且不同的政策工具具有一定的替代性，問(wèn)題的重點(diǎn)在于堅(jiān)持用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇政策工具。因此，對(duì)影響政策工具的各種因素進(jìn)行全面深入的分析是實(shí)施有效選擇的基礎(chǔ)工作。合理的政策工具選擇才能對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生有效的治理效果，從而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化有序健康地發(fā)展。

1城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理政策工具選擇的前提

城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境多元主體治理模式是政策工具選擇的前提。城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境是城鎮(zhèn)人口賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)空間，根據(jù)生態(tài)環(huán)境的整體結(jié)構(gòu)、功能特點(diǎn)和基本屬性等，可將城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境分為三大類：一是水域生態(tài)環(huán)境，主要包括河流、護(hù)坡、水庫(kù)等；二是地域生態(tài)環(huán)境，主要包括政府機(jī)關(guān)、商貿(mào)、住宅、工業(yè)企業(yè)、開發(fā)區(qū)、綠化、公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、古跡旅游等建設(shè)用地；三是空域生態(tài)環(huán)境，即一氧化碳、二氧化碳、霧霾和空氣粉塵等。城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境大部分都屬于公共產(chǎn)品的范疇。對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理存在多種模式，具體來(lái)說(shuō)，主要有以下幾種：

1.1政府壟斷的單一模式

政府在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理中既是資金的提供者，也是城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境主要的執(zhí)行者和維護(hù)者。政府的治理方式主要有管制、強(qiáng)制執(zhí)法和嚴(yán)格征稅等，而這容易造成社會(huì)矛盾和沖突的發(fā)生。這種單一模式存在著內(nèi)在的缺陷。首先是資金的短缺。城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理需要充足的資金，這關(guān)系到治理的效率和效果。在政府壟斷的情況下，城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的資金只能依靠政府來(lái)提供。近些年來(lái)，政府通過(guò)實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大了對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的投入，但這只是杯水車薪，不能從根本上解決資金短缺的狀況。由于政府在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理方面的失靈，不僅會(huì)導(dǎo)致政府尋租，還會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境陷入“治理—破壞—再治理—再破壞”的惡性循環(huán)，使過(guò)度治理和治理不足并存。在政府壟斷城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的情況下，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，容易使政府陷入官僚制困境，從而不可避免地產(chǎn)生城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的低效率，甚至是無(wú)效率。此外，政府壟斷還會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的邊際效用遞減，影響治理效果。

1.2政府與企業(yè)結(jié)合的二維模式

在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理方面與企業(yè)進(jìn)行合作治理，既可以克服政府失靈，又可以彌補(bǔ)市場(chǎng)自身的缺陷，這是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境有效治理的重要途徑之一。在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的治理過(guò)程中，政府以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為根本目的，而企業(yè)則是以追求營(yíng)利為最終目標(biāo)，出售產(chǎn)品和服務(wù)獲取最大利潤(rùn)。在政府與企業(yè)的二維治理模式中，政府是公共利益的代表者，為了公共治理發(fā)揮最大效用，會(huì)允許或授權(quán)企業(yè)參與到生態(tài)環(huán)境的治理中來(lái)，因?yàn)槠髽I(yè)既擁有政府無(wú)法比擬的雄厚的技術(shù)基礎(chǔ)和專業(yè)設(shè)備，又能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的源頭治理，而政府只需要對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。在這二維治理模式中，政府最主要的任務(wù)是提供相應(yīng)的政策工具為企業(yè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，提高企業(yè)的積極參與性，從而實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的合作雙贏。

1.3政府、企業(yè)和社會(huì)聯(lián)合治理的多元模式

在多元的聯(lián)合治理模式中，政府、企業(yè)和社會(huì)組織共同參與到城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的治理中來(lái)，三者之間形成了相互補(bǔ)充、相互支持、相互監(jiān)督的關(guān)系。政府在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的過(guò)程中處于主導(dǎo)地位，可以出臺(tái)相關(guān)政策和完善法律法規(guī)，吸引企業(yè)參與到生態(tài)環(huán)境治理中來(lái)。而社會(huì)組織作為政府的“減壓閥”和“穩(wěn)定器”，與政府相比，社會(huì)組織更具專業(yè)性和靈活性，有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境更為敏感和關(guān)注，能創(chuàng)造出比政府更低的公共治理成本和帶來(lái)更高的效率。與企業(yè)相比，社會(huì)組織更具有志愿性和公益性。鑒于目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展規(guī)模較小，力量薄弱，政府可以通過(guò)購(gòu)買等形式給予社會(huì)組織鼓勵(lì)和扶持，發(fā)揮其在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理中應(yīng)有的作用。此外，社會(huì)組織是由具有不同利益動(dòng)機(jī)的群體組成的，不能作為統(tǒng)一的整體從社會(huì)的全局考慮問(wèn)題，這就需要政府給予引導(dǎo)和規(guī)范管理，使其從社會(huì)整體利益出發(fā)。

在這三種模式中，多元治理模式可以對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行全覆蓋，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的全方位治理。政府政策工具的選擇是多元治理模式有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提，因此，政府要從多元治理模式出發(fā)設(shè)計(jì)政策工具。

2城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理政策工具選擇的種類

對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的政策工具應(yīng)該進(jìn)行分類，以方便政府確定選擇的范圍。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政策工具分類有著不同的分類方式。在這里，我們將借鑒華中科技大學(xué)徐頑強(qiáng)教授提出的公共政策工具的類型所作的分類，將政策工具劃分為七大類，并按照政府介入程度由高到低進(jìn)行排序，即管制、直接供給、市場(chǎng)性政策工具、財(cái)政性政策工具、社區(qū)治理、志愿者組織、個(gè)人與家庭。

下面，按照不同的政策工具在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理中的重要程度，對(duì)主要的政策工具分別進(jìn)行描述：

2.1政治性工具

政治性工具就是政府在政治權(quán)威和公權(quán)力的前提下，運(yùn)用法律、法規(guī)等約束和規(guī)范公民、社會(huì)組織等相關(guān)主體的行為，促進(jìn)社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政治性工具主要包括管制和直接供給。管制首先是確定一個(gè)政策目標(biāo)，然后對(duì)政策目標(biāo)群體某些特定的進(jìn)行強(qiáng)行要求和禁止[2]。其中管制的內(nèi)容有經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制，經(jīng)濟(jì)管制主要是對(duì)自然資源產(chǎn)品價(jià)格、市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本、修復(fù)效益，以及對(duì)一些高污染企業(yè)的進(jìn)入和退出行為進(jìn)行管制。企業(yè)參與城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)管制是不可或缺的政策工具；而社會(huì)管制在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面也發(fā)揮著重要的作用，例如對(duì)一些污染企業(yè)進(jìn)行取締[3]。直接提供就是在公共預(yù)算的前提下，由政府直接提供產(chǎn)品和服務(wù)，在政策工具中屬于消費(fèi)性支出政策。城鎮(zhèn)建設(shè)用地和綠化用地等更多地要靠政府直接提供。政府直接提供的社會(huì)性需求領(lǐng)域較為廣泛且處于政府內(nèi)部運(yùn)作，必須掌握重要的信息和資源，允許內(nèi)部化交易，是一種成本較低的政策工具。但由于政府是參與生態(tài)環(huán)境活動(dòng)的唯一主體，可能導(dǎo)致治理成本過(guò)高，而且，還存在著在治理過(guò)程中由于政府部門職能交叉使工作人員執(zhí)行困難。更為重要的是，在現(xiàn)行財(cái)政體系和轉(zhuǎn)移支付不足的情況下，根本不能對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行高效治理。

2.2經(jīng)濟(jì)性工具

經(jīng)濟(jì)性工具就是在市場(chǎng)規(guī)律正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，利用工商管理技巧和經(jīng)濟(jì)刺激措施來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)目標(biāo)群體行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)的手段。政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)性工具，既給予企業(yè)充分的自主權(quán)，又能不同程度介入其決策的形成過(guò)程。經(jīng)濟(jì)性工具主要有市場(chǎng)性政策工具和財(cái)政性政策工具這兩種，其中市場(chǎng)化政策工具的內(nèi)容包括市場(chǎng)自由化、市場(chǎng)促進(jìn)化和市場(chǎng)活潑化。市場(chǎng)自由化主要是允許更多的參與者(企業(yè)、社會(huì)組織)進(jìn)入到城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理中來(lái)，解除市場(chǎng)管制。市場(chǎng)促進(jìn)化主要是創(chuàng)造市場(chǎng)化的產(chǎn)品，政府可以發(fā)放污染許可證，允許企業(yè)排放一定量的污染物，但要其付費(fèi)。市場(chǎng)活潑化主要是通過(guò)契約外包，與營(yíng)利或者非營(yíng)利性組織簽訂契約，來(lái)提供垃圾清理、街道清潔、道路綠化等公共服務(wù)。總之，市場(chǎng)機(jī)制的政策工具的最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置，提高社會(huì)治理效率，促進(jìn)城鎮(zhèn)健康發(fā)展。在財(cái)政性政策工具方面，政府可以通過(guò)征費(fèi)、課稅等方式，對(duì)企業(yè)污染造成的負(fù)外部性成本行為(如空氣污染)征收稅費(fèi)，約束企業(yè)行為，從而達(dá)到政府治理目的[4]。

2.3社會(huì)性工具

社會(huì)性工具建立在自愿基礎(chǔ)上，很少或幾乎沒(méi)有政府的介入，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置、分配社會(huì)福利為目標(biāo)。其主要包括社區(qū)治理、志愿者組織、個(gè)人與家庭。城鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)的垃圾處理、綠化等，可以由社區(qū)居民自行規(guī)劃，政府可在此基礎(chǔ)上給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。志愿者組織又被稱為“社會(huì)中介組織”或“民間組織”，可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理方面的失靈。城鎮(zhèn)大部分生態(tài)環(huán)境的治理，志愿者組織都可以參加，如街道清潔、植樹種花、生態(tài)文明宣傳、垃圾回收、環(huán)保巡邏糾察等。志愿者組織參與城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理有利于減低政府公共治理成本，但這必須以志愿者組織的發(fā)育狀況為前提?？傊?，隨著公民社會(huì)的崛起和第三部門的發(fā)育，社會(huì)性工具的使用將會(huì)得到不斷的加強(qiáng)。

3城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理政策工具選擇的的依據(jù)

在消費(fèi)特點(diǎn)上對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分類是政策工具選擇的依據(jù)。從消費(fèi)特點(diǎn)上對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分類，可以分為純公共產(chǎn)品的生態(tài)環(huán)境、俱樂(lè)部產(chǎn)品性質(zhì)或公共資源性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境。

3.1純公共產(chǎn)品性質(zhì)生態(tài)環(huán)境的政策工具選擇

純公共產(chǎn)品性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境在消費(fèi)過(guò)程中，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，較為典型的是空氣、環(huán)境保護(hù)、免費(fèi)公園、公共座椅、公共廁所等。俱樂(lè)部產(chǎn)品性質(zhì)或公共資源性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，大部分的生態(tài)環(huán)境都屬于這一類，如公共草坪、礦產(chǎn)資源、公共牧場(chǎng)、公共池塘、公共河流、公共漁場(chǎng)等等。對(duì)于這類性質(zhì)的公共產(chǎn)品，政府應(yīng)該選擇政治性政策工具來(lái)進(jìn)行治理。

3.2俱樂(lè)部產(chǎn)品或公共資源性質(zhì)生態(tài)環(huán)境的政策工具選擇

城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境從純公共產(chǎn)品性質(zhì)向俱樂(lè)部性質(zhì)的產(chǎn)品或公共資源性質(zhì)的產(chǎn)品的不同分布，政府的干預(yù)和介入程度逐漸減弱[5]。環(huán)境保護(hù)、免費(fèi)公園、公共座椅、公共廁所等屬于純公共產(chǎn)品應(yīng)選擇政治性政策工具，由政府來(lái)提供。政府可以選擇直接提供。而對(duì)于占城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境大部分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或公共資源性質(zhì)的產(chǎn)品，如公共草坪、礦產(chǎn)資源、公共牧場(chǎng)、公共池塘、公共河流、公共漁場(chǎng)等，政府應(yīng)該更多地選擇經(jīng)濟(jì)性政策工具和社會(huì)性政策工具來(lái)進(jìn)行治理。

在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的治理過(guò)程中，要根據(jù)不同政策工具的特點(diǎn)和功能，選擇有效治理城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的政策工具，最重要的是要以不同種類的生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)為依據(jù)。當(dāng)然，對(duì)同一類生態(tài)環(huán)境的治理可作不同政策工具的選擇，選擇的原則要有利于實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

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責(zé)任編輯：王洪軍

作者簡(jiǎn)介：覃耀堅(jiān)(1989—)，男，廣西覃塘人，碩士研究生。研究方向：城市公共管理。

基金項(xiàng)目：廣西民族大學(xué)研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化生態(tài)建設(shè)中政府職能轉(zhuǎn)變研究——以南寧市為例”(gxun-chx2014028)資助

收稿日期：2014-12-01

中圖分類號(hào)：F292

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-6341(2015)01-0003-02

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2015.01.002