北極公海漁業(yè)管理制度初探

北極公海漁業(yè)管理制度初探

鄒磊磊1張俠2鄧貝西2

(1.上海海洋大學(xué) 海洋政策與法律研究所，上海 201306；2.中國極地研究中心， 上海 200136)

摘要：氣候變化下的北極漁業(yè)發(fā)展備受矚目。由于缺乏針對性管理制度與管理組織，北極公海漁業(yè)管理面臨著挑戰(zhàn)，而北極5國在漁業(yè)管理制度構(gòu)建中所表現(xiàn)的主導(dǎo)意愿使北極漁業(yè)管理更趨復(fù)雜化。雖然未來北極公海漁業(yè)管理有很多可能的模式，變幻的自然環(huán)境、復(fù)雜的北極地緣政治、北極與非北極國家之間的博弈使北極漁業(yè)管理的走向未明。但是，本著實現(xiàn)北極漁業(yè)資源可持續(xù)性發(fā)展的目標，北極與非北極國家之間的國際合作才是構(gòu)建合理、合法北極公海漁業(yè)管理制度的前提。

關(guān)鍵詞：北極公海漁業(yè)；北極5國；漁業(yè)管理制度；國際合作

收稿日期：*2015-04-19

基金項目：國家留學(xué)基金委“2014年國家公派高級研究學(xué)者及訪問學(xué)者項目”(201408310028)；國家海洋局“南北極環(huán)境綜合考察與評估專項”子項目“極地法律體系研究”(CHINARE2015-04-05-04)；國家海洋局“2014年中國極地科學(xué)戰(zhàn)略研究基金”子項目“北極理事會框架下的北極原住民組織參與北極事務(wù)方式與作用問題研究”(20140203)階段性成果

作者簡介：鄒磊磊(1974-)，女，上海人，上海海洋大學(xué)海洋政策與法律研究所副教授，博士，主要從事極地漁業(yè)管理機制研究。

中圖分類號：DF935

文獻標識碼：A

文章編號：1672-335X(2015)05-0007-06

Abstract:The Arctic fisheries under climate change have been an international concern. For lack of tailored management system and organizations, the Arctic high seas fisheries management encounters various challenges. What makes it worse is the stewardship that five Arctic coastal states are trying to impose on the construction of Arctic high seas fisheries management system. Although there are various possible patterns for the future Arctic high seas fisheries management, it still remains unpredictable due to the changing climate, complicated geopolitics in the Arctic, and intense political game between Arctic coastal states and non-Arctic coastal states. However, the international cooperation between two parties is the essential prerequisite for the sustainable development of the Arctic fisheries resources.

廣義上的北極漁業(yè)包括北冰洋及北冰洋邊緣海漁業(yè)。北冰洋通過白令海峽與太平洋相通，通過挪威海、格陵蘭海及巴芬灣與大西洋連接，為氣候變化下北極海域形成新漁場創(chuàng)造了一定條件。由于經(jīng)年海冰，北冰洋中央海域尚不存在實際意義上的漁業(yè)，而挪威海、格陵蘭海、巴倫支海等北冰洋邊緣海卻是世界著名漁場。由于北冰洋被北美大陸、歐亞大陸及格陵蘭所包圍，除中央海域之外，北冰洋大部分海域處于北極5國(加拿大、美國、俄羅斯、挪威，格陵蘭(丹麥))管轄范圍。除了北冰洋中央海域，北極公海還包括挪威海Banana Hole、巴倫支海Loop Hole以及白令海Doughnut Hole。鑒于上述事實，北極漁業(yè)涵蓋北極各國管轄下的北冰洋及北冰洋邊緣海漁業(yè)、北極公海漁業(yè)，而這些區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)發(fā)展參差不齊、政治環(huán)境也迥然各異，但作為北極海域生態(tài)體系的組成部分，各區(qū)域的北極漁業(yè)之間息息相關(guān)。同時，隨著氣候變化下北極的可接近性，北極日益受到各方的關(guān)注；作為未來北極資源開發(fā)的潛在形式，北極漁業(yè)也備受矚目，對北極漁業(yè)管理制度構(gòu)建的不同見解歸根結(jié)底反映了不同國家集團利益驅(qū)使下的不同訴求。氣候變化下多元化的北極漁業(yè)發(fā)展、暗流涌動的北極權(quán)益之爭、風(fēng)云變幻的北極地緣政治使北極漁業(yè)管理更趨復(fù)雜化。

然而，氣候變化下北極漁業(yè)的深刻變化及實現(xiàn)北極漁業(yè)資源可持續(xù)性發(fā)展的目標使北極漁業(yè)管理制度的構(gòu)建迫在眉睫。本文將分析北極漁業(yè)管理面臨的挑戰(zhàn)、北極5國的北極漁業(yè)管理政策，并在此基礎(chǔ)上探討未來可能出現(xiàn)的北極漁業(yè)管理模式；作為非北極國家，中國也擁有國際法所賦予的合理的北極權(quán)益訴求，本文也將在結(jié)語處探討中國的北極漁業(yè)應(yīng)對舉措。

一、北極漁業(yè)管理的挑戰(zhàn)

(一)“泛北極漁業(yè)管理制度”的缺失

大部分北冰洋海域尚未出現(xiàn)大規(guī)模商業(yè)捕撈，“陸地包圍海洋”的地理特點又使北極地緣政治呈現(xiàn)復(fù)雜性及區(qū)域多樣性。如此的自然及政治環(huán)境下，北極缺乏針對性的“泛北極漁業(yè)管理制度”也就不出人意料了。雖然，原則上北極漁業(yè)管理遵循《聯(lián)合國海洋法公約》、《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》、《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》、《生物多樣性公約》等影響廣泛的國際公約及措施，但由于北極漁業(yè)管理中自然及政治環(huán)境的特殊性，上述公約及措施均具有局限性：《聯(lián)合國海洋法公約》僅提供海洋管理框架，并未提供北極冰封區(qū)域漁業(yè)管理的具體措施，公約條款也未很好體現(xiàn)預(yù)防性漁業(yè)管理理念；《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》僅關(guān)注跨界及高度洄游魚類種群，限制了其在北極漁業(yè)管理中的廣泛適用性；《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》不具有法律約束力；《生物多樣性公約》對國家管轄范圍外及跨界的生物資源保護缺乏實質(zhì)性措施，僅倡導(dǎo)國際合作，并把執(zhí)行權(quán)下放各個國家。另外，北極各國之間也相繼簽署了雙邊及多邊協(xié)定，比如挪威—俄羅斯?jié)O業(yè)事務(wù)合作協(xié)議，格陵蘭(丹麥)—挪威共同漁業(yè)關(guān)系協(xié)議，格陵蘭(丹麥)—俄羅斯共同漁業(yè)關(guān)系協(xié)議、美國—蘇聯(lián)(俄羅斯)共同漁業(yè)關(guān)系協(xié)議等，但這些北極區(qū)域性協(xié)議具有分區(qū)域、分魚類的特點，沒有形成適用于北極的“泛北極漁業(yè)管理制度”，也意味著，現(xiàn)階段跨越行政區(qū)域的基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理很難在北極地區(qū)得以執(zhí)行。

(二)北極區(qū)域性漁業(yè)管理組織的缺失

北極海域還未形成區(qū)域性漁業(yè)管理組織承擔(dān)起北極漁業(yè)的管理職責(zé)。北極理事會能夠協(xié)調(diào)北極事務(wù)、推動北極合作，但缺乏區(qū)域性漁業(yè)管理組織應(yīng)該具備的制定強制性操作準則的權(quán)威性和專業(yè)性。[1](P53)[2](P169-170)在北冰洋邊緣海存在一些區(qū)域性漁業(yè)管理組織或雙/多邊協(xié)議下的漁業(yè)委員會，但迄今為止無一能勝任北極漁業(yè)管理的職責(zé)。舉例來說，雖然東北大西洋漁業(yè)委員會的管轄范圍既涉及部分北極國家管轄下的海域，也包括北冰洋的部分公海區(qū)域，但現(xiàn)階段該組織管理范圍并未拓展到整個北極海域或北冰洋公海海域；而諸如中西太平洋漁業(yè)委員會、大西洋金槍魚類保護委員會等區(qū)域性漁業(yè)管理織組所確定的管理范圍北部界限雖然可以延伸到北極部分海域，但其管理的高度洄游魚類“北遷”前景未明的前提下，迄今未有跡象表明這類漁業(yè)組織會把管轄范圍拓展到更北部的北極海域；而北極國家間雙/多邊協(xié)議下產(chǎn)生的、諸如挪俄漁業(yè)委員會等組織的管轄范疇僅局限于各國管轄海域，基本不涉及北極公海。因此，北極漁業(yè)管理呈現(xiàn)出“碎片式”狀態(tài)，[1](P51)[3]具體變現(xiàn)為：北極各國各自開展迥異的、各自管轄范圍下的北極漁業(yè)制度；區(qū)域性漁業(yè)管理組織僅管理有限的北極海域；而北冰洋公海漁業(yè)管理幾乎處于缺失狀態(tài)。

(三)北極5國的主導(dǎo)地位訴求及表現(xiàn)

北極5國不遺余力地強化其在北冰洋中央海域漁業(yè)管理中的主導(dǎo)地位，該5國“聯(lián)盟”的北極漁業(yè)權(quán)益主張與非北極國家存在著潛在的沖突。2008年北極5國“伊盧利薩特宣言”已經(jīng)透露了其主導(dǎo)北極事務(wù)的強烈意愿。[4][5]2010年起的歷次北極5國北極會議也不斷傳達類似的信息，回顧歷次會議的內(nèi)容和聲明就可見一斑：

“基于北冰洋中央海域商業(yè)漁業(yè)活動并未出現(xiàn)，現(xiàn)階段無須成立區(qū)域性漁業(yè)組織管理北冰洋中央海域漁業(yè)”(原文：”There is no need at present to develop any additional regional fisheries management organization or arrangement for this area.” 2014年Nuuk會議；[6]”At present, there is no need to establish any additional RFMO or RFMO(s) for this area.” 2013年Washington會議[7])言下之意，在北極區(qū)域性漁業(yè)組織缺失期，北極5國將承擔(dān)起制定相關(guān)漁業(yè)管理臨時措施的職責(zé)。

“非北極國家僅在未來合適時機可以獲準“被邀請”參與北冰洋中央海域漁業(yè)管理問題的討論”(原文：”Those States (注：北極5國) also acknowledge that other States may have an interest in this topic (注：北冰洋中央海域漁業(yè)) and that they should be included in talks at some point in the future as appropriate.” 2013年Washington會議[7])，可以解讀為，北極5國確立相關(guān)漁業(yè)管理制度后，其他國家才能被允許參加討論。事實證明他們也確實這樣做了，2014年在Nuuk舉行的北極5國會議上，該5國“聯(lián)盟”達成了“在獲得足夠科學(xué)證據(jù)前北冰洋中央海域禁漁”的決定，[8]單邊主義表現(xiàn)明顯。

歷次會議上北極5國指出，其主導(dǎo)地位的訴求基于其北冰洋沿海國的身份：“北極5國在北極漁業(yè)管理中享有重要主導(dǎo)地位”(原文：”The meeting agreed that it is appropriate for the States whose exclusive economic zones border the high seas area in question to take the initiative on this matter” 2014年Nuuk會議；[6]“It is appropriate for the States whose exclusive economic zones border this high seas area to take the initiative on this matter(注：北冰洋中央海域漁業(yè))2013年Washington會議[7])。但是，除該地緣優(yōu)勢之外，歷次會議聲明中并沒有展現(xiàn)令人信服的其他依據(jù)。

北極5國一廂情愿的主導(dǎo)地位訴求及表現(xiàn)是否合理、合法呢？不可否認，《聯(lián)合國海洋法公約》對此也語焉不詳，各方可以根據(jù)各自利益解讀相關(guān)條款。公約既為沿海國主張公海漁業(yè)管轄提供了一定的依據(jù)，但也不剝奪遠洋漁業(yè)國在公海漁業(yè)開發(fā)與管理中的權(quán)利，從而一定程度上造成了公海漁業(yè)管理實踐中的主體不明。雖然，《聯(lián)合國海洋法公約》賦予各沿海國享有養(yǎng)護“出現(xiàn)在兩個或兩個以上沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)的種群或出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)而又出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟區(qū)外的鄰接區(qū)域內(nèi)的種群”(第63條)的管轄權(quán)，但這絕不意味著把沿海國的管轄權(quán)擴展到公海漁業(yè)，沿海國的漁業(yè)管轄權(quán)僅限于各國專屬經(jīng)濟區(qū)之內(nèi)。但是，鑒于該類魚群跨界遷移的特點，沿海國在與他國就養(yǎng)護與管理措施達成協(xié)議時具有比較核心的協(xié)調(diào)作用，這在世界公海漁業(yè)管理實踐中已經(jīng)得到印證，但沿海國的協(xié)調(diào)作用一般通過區(qū)域性漁業(yè)管理組織為平臺才得以實現(xiàn)。公約第118條則要求沿海國與其他國家就公海漁業(yè)開展廣泛的國際合作：“各國應(yīng)互相合作以養(yǎng)護和管理公海區(qū)域內(nèi)的生物資源”，且這些國家“應(yīng)進行談判，以期采取養(yǎng)護有關(guān)生物資源的必要措施”，同時“在適當情形下進行合作，以設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織”。該條款沒有給予沿海國特殊的權(quán)利進行公海漁業(yè)管理，相反，強調(diào)了遠洋漁業(yè)國參與漁業(yè)管理的權(quán)利與義務(wù)。公約第119條第1款指出在對公海生物資源決定可捕量和制定其他養(yǎng)護措施時，各國應(yīng)采納科學(xué)性依據(jù)；第2款則強調(diào)了國際合作的重要性，原文表述為“在適當情形下，應(yīng)通過各主管國際組織，不論是分區(qū)域，區(qū)域或全球性的，并在所有有關(guān)國家的參加下，經(jīng)常提供和交換可獲得的科學(xué)情報、漁獲量和捕撈努力兩統(tǒng)計，以及其他有關(guān)養(yǎng)護與的種群的資料”；第3款“有關(guān)國家應(yīng)確保養(yǎng)護措施及其實施不在形式上或事實上對任何國家的漁民有所歧視”則強調(diào)了公海漁業(yè)公平性原則。通過分析《聯(lián)合國海洋法公約》上述條款，可以發(fā)現(xiàn)：北極5國在北冰洋公海漁業(yè)管理方面享有針對某些特定魚類種群的特殊管理權(quán)利，但并不意味著北冰洋公海漁業(yè)就應(yīng)該處于北極5國的管理之下；相反，通過國際合作使沿海國與遠洋漁業(yè)國共同參與公海漁業(yè)管理是制定合理合法北極漁業(yè)管理制度的前提。但是，北極5國在北極漁業(yè)管理方面所表達出的強烈主導(dǎo)意愿與其在北極其他事務(wù)上的排他性行為異曲同工；而非北極國家的公海漁業(yè)權(quán)益意識也正在日益加強，兩者之間的暗流涌動的利益沖突必將影響未來北極漁業(yè)管理制度的最終構(gòu)建。

(四)北極漁業(yè)發(fā)展的不可預(yù)測性

北極漁業(yè)的發(fā)展面臨著不可預(yù)測性。首先，氣候變化下的魚類種群結(jié)構(gòu)、數(shù)量及分布變化具有未知性，現(xiàn)階段的科學(xué)研究還未能給出確切的預(yù)測。[9][10]雖然多數(shù)的研究專家認為氣候變化下的北極漁業(yè)將面臨著更多的機會，[11][12]但即使海冰融化、通往北極點的魚類種群洄游通道打通，北冰洋中央海域能否形成漁場還要取決于其他很多內(nèi)部及外部因素，比如適宜的生態(tài)環(huán)境、魚類生理適應(yīng)能力、生態(tài)種群間的互動關(guān)系等。[10]

綜上所述，北極漁業(yè)管理面臨的挑戰(zhàn)根源各異。而使北極漁業(yè)管理更趨復(fù)雜化的還有動態(tài)發(fā)展中的氣候條件、變化中的北極生態(tài)環(huán)境、變幻的北極社會、政治及經(jīng)濟環(huán)境等；且北極特殊的地理位置及氣候環(huán)境使其漁業(yè)管理具有獨特性，國際社會并未有很好的實踐經(jīng)驗可以借鑒。然而，由于北極地緣政治的特殊性，北極漁業(yè)未來發(fā)展廣受關(guān)注，合理并合法的北極漁業(yè)管理機制的構(gòu)建迫在眉睫。

二、北極5國的北極漁業(yè)管理政策

雖然北極5國通過系列舉措意欲主導(dǎo)北極漁業(yè)管理，但縱觀該“聯(lián)盟”中各國的北極漁業(yè)管理政策，不難發(fā)現(xiàn)“聯(lián)盟”內(nèi)部存在著管理理念上的分歧。

美國是“北極相關(guān)海域執(zhí)行禁捕政策”的始作俑者及實踐者。鑒于上個世紀90年代由于缺乏漁業(yè)管理制度、以及美俄作為沿海國缺乏協(xié)作溝通而造成中白令海公海狹鱈資源瀕臨枯竭的前車之鑒，美國宣布：在未獲取足夠科學(xué)信息證明北極漁業(yè)可以實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展之前，從2009年起在其北極專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)執(zhí)行禁捕政策。并且，在鼓勵其他北極國家效仿其禁捕政策的同時，2007年美國國會第17號決議也積極倡導(dǎo)北極5國之間成立漁業(yè)委員會以促進北極海域跨界及高度洄游魚類種群的養(yǎng)護及管理。

加拿大在北極具有很長的海岸線，也決定其北極漁業(yè)政策的多樣性，其東部北極海域較多開展商業(yè)捕撈，而西部基本上開展生計漁業(yè)。但總體而言，加拿大的北極漁業(yè)管理理念趨于理性化，倡導(dǎo)養(yǎng)護與開發(fā)利用并舉。雖然加拿大也認可開展北極漁業(yè)的前提是科學(xué)調(diào)查證明能可持續(xù)性利用海洋生物資源，但也注重北極漁業(yè)對本國社會經(jīng)濟發(fā)展的潛在作用。[13][14]加拿大的《新興漁業(yè)政策》(Emerging Fisheries Policy)鼓勵采用預(yù)防性措施、基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理對待諸如北極漁業(yè)等新興漁業(yè)，但不倡導(dǎo)禁捕等“一刀切”政策。

北極氣候變化下，魚類種群北遷最大的受益者可能是挪威與俄羅斯，因為北遷的魚群中相當部分可能停留在挪威及俄羅斯適宜魚類生存的北極專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)。[10]由于公布數(shù)據(jù)的缺乏，俄羅斯的北極漁業(yè)政策未盡可知；但是出于經(jīng)濟利益的追求，把漁業(yè)作為本國經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)之一的挪威不一定認同美國的禁捕政策，特別是挪威北冰洋漁業(yè)在氣候變化條件下前景美好的前提下。

可見，在沒有統(tǒng)一的“泛北極漁業(yè)政策”、沒有北極區(qū)域性漁業(yè)管理組織的前提下，即使在北極5國內(nèi)部達成一致的北極漁業(yè)管理制度也并非易事。北極漁業(yè)所帶來的不同利益前景和訴求主宰著各自的北極漁業(yè)政策。除非迫不得已需要采用“禁捕”等極端手段限制非北極國家參與北極漁業(yè)活動及相關(guān)制度構(gòu)建過程，否則北極5國內(nèi)部的北極漁業(yè)管理分歧也必將存在。這也是北極漁業(yè)管理走向未明的重要因素之一。

三、未來北極漁業(yè)管理的可能模式

按照國際海洋法慣例，公海漁業(yè)一般由區(qū)域性漁業(yè)組織進行管理。然而，出于自身利益的維護以及擴大，北極5國并不認同北極區(qū)域性漁業(yè)組織存在的必要性，[6][7]基于理由是現(xiàn)階段北冰洋公海不存在商業(yè)漁業(yè)，但這并不符合漁業(yè)管理預(yù)防性原則的理念，未雨綢繆籌建相關(guān)組織并制定相關(guān)政策才是可取之道，同時也不符合《魚類種群協(xié)定》強調(diào)區(qū)域性漁業(yè)管理組織重要性的精神。另外，前文中也述及：現(xiàn)有的、與北極漁業(yè)相關(guān)的組織還不能完全勝任北極漁業(yè)管理者的職責(zé)，導(dǎo)致現(xiàn)階段北冰洋公海漁業(yè)缺失稱職、合法并明確的管理主體。當然，北極5國極有可能希望在區(qū)域性組織成立之前，其“聯(lián)盟”內(nèi)部率先就北極漁業(yè)政策達成一致；甚至，在有利于他們穩(wěn)固北極公海漁業(yè)管理主導(dǎo)者的前提下，不惜采納諸如“禁捕”的“聯(lián)盟”內(nèi)部妥協(xié)性政策，以利用其地緣優(yōu)勢，排斥非極地國家的北極漁業(yè)參與及制度構(gòu)建。作為極端的漁業(yè)養(yǎng)護措施，“禁捕”在特定區(qū)域、特定時期也會被采用，但是基于氣候變化原因而執(zhí)行“禁捕”政策卻是沒有任何實踐先例的，體現(xiàn)了北極5國強烈排斥他國染指北冰洋公海漁業(yè)的意愿。北極5國倡導(dǎo)的“禁捕”政策涵蓋了北冰洋公海海域，但除了美國之外，其他國家在其管轄范圍下的北極海域卻未執(zhí)行“禁捕”政策，這種“內(nèi)外有別”政策不僅讓國際社會質(zhì)疑其“禁捕”政策的真實目的，而且也有悖于《魚類種群協(xié)定》第7條第2款提出的“為公海訂立的和為國家管轄地區(qū)制定的養(yǎng)護和管理措施應(yīng)互不抵觸，以確保整體養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群”的理念，不符合北極漁業(yè)資源可持續(xù)性發(fā)展的最終目標。因此，“禁捕”政策的“醉翁之意不在酒”不言而明，其公正性也受到質(zhì)疑。但是，在北冰洋公海漁業(yè)發(fā)展走向未明、北極5國獨攬北極漁業(yè)制度構(gòu)建的強烈意愿下，是否成立區(qū)域性漁業(yè)組織對北極公海漁業(yè)進行管理，變數(shù)頗多。

以基于生態(tài)系統(tǒng)漁業(yè)管理理念為宗旨，在不同法律地位的北極海域建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的北極漁業(yè)管理制度，這種可以被稱作“泛北極漁業(yè)管理制度”的模式雖然理想，但是現(xiàn)實中很難實現(xiàn)。[15]因為不僅在北極各國之間很難達成一致的漁業(yè)權(quán)益訴求，在非北極各國之間，以及北極各國與非北極各國之間也很難達成；即使能達成，恐怕也只能設(shè)定漁業(yè)養(yǎng)護的最低標準，對北極漁業(yè)管理意義不大。北極海域廣闊，由具有不同特征的生態(tài)體系構(gòu)成，[2](P5)比如巴倫支海、挪威海及冰島海域適宜的海水溫度非常適合漁場的開發(fā)，而北極氣候?qū)幽么笈c格陵蘭海域、白令海海域影響深刻，因此因地制宜地制定針對性養(yǎng)護管理政策才是上上之策。另外，在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下制定“泛北極漁業(yè)管理制度”以專注于北極漁業(yè)事務(wù)，是最水到渠成的事情，但這也與北極各國排斥聯(lián)合國染指北極事務(wù)的初衷相違背。因而，現(xiàn)階段實現(xiàn)“泛北極漁業(yè)管理制度”的希望渺茫，既違背生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的漁業(yè)管理的理念也缺乏政治基礎(chǔ)。

鑒于北極漁業(yè)的特殊性，且與北極相關(guān)、或潛在相關(guān)的現(xiàn)有區(qū)域性漁業(yè)組織及漁業(yè)協(xié)議分區(qū)域、分魚類的局限性，迄今未能有組織及協(xié)議勝任北極公海漁業(yè)的管理重任，而建立新的組織或協(xié)議又面臨著種種困境。是否由北極5國承擔(dān)起北極漁業(yè)管理者的角色？答案應(yīng)該是否定的。因為，《聯(lián)合國海洋法公約》沒有賦予北極5國以沿海國的角色承擔(dān)北極公海管理者的權(quán)利，而且北極公海漁業(yè)管理涉及廣大非北極國家共同的權(quán)益。如何協(xié)調(diào)北極及非北極國家的權(quán)益訴求、如何把現(xiàn)有的國際漁業(yè)管理經(jīng)驗運用到北極、如何以“防范于未然”的預(yù)防性措施及基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理理念實現(xiàn)北極漁業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展、如何制定動態(tài)的北極漁業(yè)管理制度以應(yīng)對未來氣候變化、如何實現(xiàn)北極漁業(yè)與其他北極資源開發(fā)活動之間的對話——是北極漁業(yè)管理制度制定必須解決的紛爭及困境。

四、結(jié)語

雖然中國是傳統(tǒng)漁業(yè)大國，但在維護海洋漁業(yè)權(quán)益實踐方面卻缺乏制定長遠、全面策略的經(jīng)驗。隨著北極逐漸成為世界的關(guān)注點，中國應(yīng)該重視新興的極地海洋權(quán)益，因為國際法賦予廣大國際社會合理正當?shù)暮Ｑ髾?quán)益。加強對國際海洋法的研究，將有助于中國明確極地海洋權(quán)益及義務(wù)，從而更好地運用法律保障參與極地漁業(yè)管理及管理制度構(gòu)建。加強政策扶持也是中國形成長遠的極地海洋戰(zhàn)略思想的前提。增強科技力量，積極開展極地漁業(yè)資源科學(xué)研究、調(diào)查勘探，因為只有認識極地才能制定出科學(xué)合理的極地政策，提升中國參與北極漁業(yè)養(yǎng)護與管理的能力。在北極漁業(yè)事務(wù)中，強調(diào)國際法所賦予的權(quán)益也是至關(guān)重要的，北極國家憑借地緣優(yōu)勢、政治及經(jīng)濟優(yōu)勢掌握著制度構(gòu)建過程，并決定著制度構(gòu)建參與者的刪選，作為非北極國家，我們必須呼吁，非沿海國的參與將提升北冰洋公海漁業(yè)制度構(gòu)建的公正性與合法性。

另外，國內(nèi)鮮有學(xué)者致力于北極漁業(yè)管理研究，原因有多種：由于地緣關(guān)系，很長時間以來國內(nèi)政策制定者及學(xué)者忽視北極對中國的潛在影響和重要性，更忽視北極漁業(yè)管理這個新興領(lǐng)域的研究；中國在極地海域開展?jié)O業(yè)活動并不多，從而忽視參與極地漁業(yè)管理機制制定對訴求中國的極地漁業(yè)權(quán)益的重要性；極地漁業(yè)管理機制與極地的政治、自然環(huán)境關(guān)系密切，也意味著極地漁業(yè)管理研究涉及到諸如國際關(guān)系、地緣政治、氣候變化等學(xué)科的研究，這種跨學(xué)科研究本身具有一定的挑戰(zhàn)性。依據(jù)當前形勢，圍繞北極公海漁業(yè)管理的系統(tǒng)研究勢在必行，有助于我們洞悉未來北極漁業(yè)發(fā)展前景、應(yīng)對北極5國漁業(yè)管理主導(dǎo)地位訴求、參與北極公海漁業(yè)管理機制構(gòu)建、形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的中國北極漁業(yè)應(yīng)對舉措。

與南極有《南極條約》體系一統(tǒng)全局不同，北極地區(qū)的相關(guān)制度還未健全，我們必須警惕北極國家把沿海國的管轄權(quán)延伸到公海的意識和趨勢；一旦北極國家在北冰洋公海漁業(yè)管理制度構(gòu)建的程序及方式上獲得了主導(dǎo)地位，這種做法很可能會被沿用到其他北極事務(wù)的管理領(lǐng)域，這是國際社會不希望發(fā)生的事情。作為負責(zé)任漁業(yè)大國，中國尊重北極沿海國在北極漁業(yè)管理中的重要地位，但也倡導(dǎo)國際法框架下的極地漁業(yè)管理國際合作，為北極漁業(yè)可持續(xù)性發(fā)展貢獻力量，以此創(chuàng)造真正意義上的“和諧北極”。

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A Study on the Fisheries Management of the Arctic High Seas

Zou Leilei1Zhang Xia2Deng Beixi2

(1. Institute of Marine Policy and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China;

2. Polar Research Institute of China, Shanghai 200136, China)

Key words: Arctic high seas fisheries; five Arctic coastal states; fisheries management system; international cooperation

責(zé)任編輯：鞠德峰