論新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)水基建內(nèi)資BOT及其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)治

論新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)水基建內(nèi)資BOT及其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)治

周艷波曹培忠

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023)

摘要：山東某地新型投資例證再次印證了在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水事糾紛的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。以農(nóng)水基建設(shè)為例，僅靠政府投入肯定是不夠的，效果也不夠理想，不能滿(mǎn)足農(nóng)村社會(huì)的民生需求，必須實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，其中內(nèi)資BOT就是重要的創(chuàng)新內(nèi)容。在農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，引進(jìn)內(nèi)資BOT是否成功，關(guān)鍵是正確識(shí)別和合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；從風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源上講，內(nèi)資BOT風(fēng)險(xiǎn)主要是來(lái)自政府和村委會(huì)的合同違約，進(jìn)而引發(fā)糾紛。糾紛救濟(jì)措施應(yīng)當(dāng)結(jié)合新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，明確BOT主體資格和縮小BOT投資范圍，約束政府權(quán)力，理順城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度，減少土地糾紛。實(shí)踐證明：農(nóng)民已經(jīng)用自己的智慧，實(shí)踐著B(niǎo)OT，無(wú)論是社會(huì)效果還是經(jīng)濟(jì)效益，都說(shuō)明農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中可以采取內(nèi)資BOT模式，但是要防范“偽城鎮(zhèn)化”潛在的風(fēng)險(xiǎn)和糾紛。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施；內(nèi)資BOT模式；風(fēng)險(xiǎn)防范；糾紛救濟(jì)

收稿日期：*2014-11-07

基金項(xiàng)目：2013年山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目(13CFXZ03)；2014年山東省法學(xué)會(huì)項(xiàng)目(SLS2014G46、SLS2014G12)；江蘇省普通高校學(xué)術(shù)學(xué)位研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目(647)；2014年山東農(nóng)業(yè)大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究院課題(14xsk2-07)以及泰安市社科聯(lián)重點(diǎn)課題調(diào)研成果之一

作者簡(jiǎn)介：周艷波(1969-)，女，吉林延邊人，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，專(zhuān)業(yè)方向?yàn)槊袷略V訟法學(xué)和國(guó)際法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-335X(2015)05-0098-08

Abstract:The investment case in some area of Shandong proves again that water dispute is possible during the process of the new style urbanization. Take the agricultural irrigation infrastructure. Only government investment is not adequate and its effect is not ideal to meet the needs of rural society; therefore, the innovation of system is necessary, and the domestic investment BOT is an important one. In the field of the agricultural irrigation infrastructure, the key to the success of domestic investment BOT is the risk identification and sharing. The risks mainly come from the government and rural committee's breaching of the contract, which leads to disputes. The measures for dispute remedy must include the new style urbanization, establishing the status of BOT and narrowing its scope of investment, and restricting the government power so as to deal with the relationship between the urbanization and reduction of land disputes. The practice shows that farmers have achieved BOT with their wisdom and that in terms of both the social result and economic benefits the domestic investment BOT style can be adopted in the agriculture irrigation infrastructure; however, possible risks and disputes in the process of pseudo-urbanization should be prevented.

誠(chéng)如2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨說(shuō)：“21世紀(jì)對(duì)于世界產(chǎn)生重要影響的最大的兩件事情之一就是中國(guó)的城鎮(zhèn)化?！毙乱粚谜岢鲆浴靶滤幕睂?shí)現(xiàn)中國(guó)民族的“偉大復(fù)興”，其中新型城鎮(zhèn)化是重要措施。在這一政策背景下，如何改變以往以土地城鎮(zhèn)化為特征的“偽城鎮(zhèn)化”*我國(guó)學(xué)者在有關(guān)報(bào)刊中就中國(guó)的城鎮(zhèn)化提出了歷史性反思，認(rèn)為以往的城鎮(zhèn)化是對(duì)于農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。參見(jiàn)孫維國(guó).“偽城鎮(zhèn)化”優(yōu)思.中國(guó)青年報(bào)[N],2013-2-4.，基于中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的國(guó)情，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，進(jìn)行制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本和政府投入的有機(jī)結(jié)合，無(wú)疑是深化改革的重要內(nèi)容。

基于此，本文從農(nóng)業(yè)水利基本建設(shè)存在的問(wèn)題入手，分析了國(guó)際盛行的BOT投資模式的法律特征和關(guān)鍵法律問(wèn)題，在新型城鎮(zhèn)化的政策背景下，厘清了農(nóng)業(yè)水利基本建設(shè)內(nèi)資BOT模式中的風(fēng)險(xiǎn)和糾紛，并通過(guò)一個(gè)模型，分析了其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

一、以往涉農(nóng)水利基本建設(shè)存在問(wèn)題、原因分析和新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)新設(shè)想

(一)以往涉農(nóng)水利基本建設(shè)投入存在的問(wèn)題和原因分析

雖然政府加大了涉農(nóng)投入，*如為解決“三農(nóng)”問(wèn)題，政府加大了涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出五年(2003-2008)累計(jì)1.6萬(wàn)億元，其中用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)近3000億元，地方也增加了較多的投入，2008年全年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入5955億元，比上年增加1637億元，增長(zhǎng)37.9%。參照溫家寶十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議政府工作報(bào)告的第一部分，http://lianghui2009peoplecomcn/GB/145756/8913018html.但是農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)仍顯薄弱，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足便是重要的方面，[1]以山東農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例證就會(huì)發(fā)現(xiàn)，由于投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在著年久失修、功能老化、更新改造緩慢等問(wèn)題；同時(shí)由于組織管理功能薄弱，許多農(nóng)村水利小型基礎(chǔ)設(shè)施處于無(wú)人管理狀態(tài)，導(dǎo)致設(shè)施損壞嚴(yán)重，不能適用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。

從統(tǒng)計(jì)資料可看出，政府雖加大了投入，但是投資占比偏低，沒(méi)有從根本上解決涉農(nóng)資金問(wèn)題，且出現(xiàn)投資波動(dòng)現(xiàn)象，不利于農(nóng)事可持續(xù)發(fā)展。[2]參見(jiàn)表1。

表1　市場(chǎng)化改革階段的支農(nóng) *投資和權(quán)重

(資料來(lái)源：依據(jù)(1980-2014)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社整理，＊其中支農(nóng)是廣義的農(nóng)業(yè)含義，包括農(nóng)、林、牧和漁，為了便于比對(duì)筆者選取0和5的年份資料。)

基礎(chǔ)設(shè)施需求巨大，在最近推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和需求總量巨增。[3]根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)研究》課題組關(guān)于農(nóng)村建設(shè)中的需求是數(shù)據(jù)顯示十分巨大的。參見(jiàn)表2。

表2　農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和需求

(資料來(lái)源根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)研究》課題組資料整理，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是按照單項(xiàng)百分制統(tǒng)計(jì)的。)

由于管理水平落后，管理機(jī)構(gòu)分散，投資渠道多元，功能效益低下，一方面造成重復(fù)投資，另一方面加大了管理成本，從而造成資金的浪費(fèi)，影響了投資效果。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因就是單一政府投資機(jī)制造成的。[4]參見(jiàn)表3。

表3　農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施損壞原因分析表

(資料來(lái)源中國(guó)法學(xué)會(huì)課題《鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題研究》(結(jié)題編號(hào)CLS(2007)C0717)問(wèn)卷調(diào)查資料概括整理。)

(二)新型城鎮(zhèn)化條件下創(chuàng)新農(nóng)水基建投資機(jī)制的基本設(shè)想

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，政府按工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的基本思路，延伸政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的范圍和領(lǐng)域，促進(jìn)“三農(nóng)“問(wèn)題的解決，僅靠政府投入肯定是不夠的，效果也不夠理想，不能滿(mǎn)足農(nóng)村社會(huì)的需要和民生問(wèn)題，如山東省某地發(fā)生的案件就是例證。依據(jù)地方電視臺(tái)報(bào)道，在2014年的山東春季大旱中，雖然政府投入建設(shè)農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施，修建了田間水利設(shè)施，但是沒(méi)有按照市場(chǎng)機(jī)制配套管理，導(dǎo)致水價(jià)高漲，農(nóng)民寧愿讓莊稼旱死也不使用政府的水，就是一個(gè)典型。因此，為拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化是有效解決問(wèn)題措施之一。為此，只要整合各級(jí)政府和政府各部門(mén)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資資金，建立新型融資模式如BOT，吸收民間資本，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，建立分工明確、相互制約、管理 規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的投資資金使用管理機(jī)制，均衡各方利益，按照市場(chǎng)機(jī)制配置資源，提高投資資金使用效益，就可以解決基礎(chǔ)設(shè)施融難問(wèn)題，從而惠及民生。[5](P50-53)

二、BOT投資模式及其在我國(guó)的實(shí)踐

(一)BOT模式產(chǎn)生的發(fā)展中國(guó)家資金短缺的時(shí)代背景和主要法律特征

BOT投資方式是Build-Operate-Transfer的英文縮寫(xiě)，*依據(jù)資金來(lái)源，可以分為外資BOT(國(guó)際BOT)和內(nèi)資BOT，本文指內(nèi)資BOT。除 BOT 外，由于項(xiàng)目的實(shí)際情 況 不 同 和 具 體 操 作 方 式 的 差 異 ， 其 他 的 變 體 還 有 ：BOOT(build-own-operate-transfer) , BOO(build-own-operate) , BRT(build-rent-transfer), BOOST(build-own-operate-subsidize-transfer)等模式。在1984年由土耳其前首相Turgut Ozal首次提出的，其含義為建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓。最先的概念內(nèi)涵是指東道國(guó)政府通過(guò)特許權(quán)協(xié)議將一定期限的特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)授予外國(guó)投資者，許可其組建項(xiàng)目公司融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，并以該項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)收入作為償還貸款以及收回投資和獲得利潤(rùn)的主要來(lái)源，在特許權(quán)期限屆滿(mǎn)后，外國(guó)投資者須將該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給東道國(guó)政府。[6]后來(lái)這一縮略詞就成為該模式的通行術(shù)語(yǔ)。

1、發(fā)展中國(guó)家資金短缺的時(shí)代背景

上世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐的加快和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，與技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和資本密集型產(chǎn)品的貿(mào)易擴(kuò)大，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了根本性改變，發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)在快速發(fā)展的知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易過(guò)程中，對(duì)于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了沖擊，特別是烏拉圭回合談判前后，美國(guó)憑借科技、資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，占領(lǐng)市場(chǎng)，有巨大的資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)；對(duì)此發(fā)展中國(guó)家的態(tài)度不同，一方面他們羨慕發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技和文化的繁榮，希望自己借鑒，快速發(fā)展；另一方面，不得不犧牲經(jīng)濟(jì)主權(quán)和市場(chǎng)，換取資金和技術(shù)，雖然認(rèn)為西方的資金技術(shù)的代價(jià)重大，有些技術(shù)捆綁不利的條件，權(quán)益不對(duì)等，但是為了解決資金短缺問(wèn)題，也就只好出現(xiàn)了上述模式，實(shí)際上是“用市場(chǎng)換資金和技術(shù)”的通俗解釋。

2、BOT模式的主要法律特征

基于發(fā)展中國(guó)家為了緩解資金緊張，利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，吸引資金創(chuàng)設(shè)與建設(shè)項(xiàng)目捆綁在一起的新型融資方式，從中可以看出該模式有著復(fù)雜法律關(guān)系的債權(quán)合同，也就是BOT基本的法律屬性是一種特殊合同，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先是主體具有特殊性。合同的一方為東道國(guó)政府，另一方為外國(guó)私人投資者或外商投資企業(yè)。[7]實(shí)踐中，由于BOT方式本身是作為東道國(guó)政府吸收外資的一種方式興起的，因此簽訂BOT合同的另一方當(dāng)事人均是外國(guó)企業(yè)或外資企業(yè)，如太原舊關(guān)高速公路項(xiàng)目BOT合同的私人簽約方系美國(guó)萬(wàn)德福公司。其次是客體具有特殊性。[8]BOT所涉標(biāo)的一般為大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如交通、電力、橋梁、機(jī)場(chǎng)、港口等。這些基礎(chǔ)設(shè)施一般都具有項(xiàng)目規(guī)模大，投資風(fēng)險(xiǎn)高，收入來(lái)源穩(wěn)定，建設(shè)周期較長(zhǎng)，技術(shù)含量高的特點(diǎn)，一般在東道國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占重要地位。再者是政府一方享有為維護(hù)公共利益所必要的特權(quán)。在簽訂BOT合同時(shí)，政府成為締約當(dāng)事人，其一方面以平等主體的身份與對(duì)方簽約并自愿放棄了其享有的命令、指揮等權(quán)力；另一方面，政府為了維護(hù)公共利益，其都享有一些維護(hù)公共利益所必需的特權(quán)，包括監(jiān)督權(quán)，對(duì)違約方的制裁權(quán)，單方面變更和中止合同權(quán)等。[9]基于國(guó)際投資中國(guó)家利益的特點(diǎn)，BOT模式具有自己的本質(zhì)特點(diǎn)之一就是行政主體轉(zhuǎn)移權(quán)力的這一特許權(quán)協(xié)議。[10](P23)BOT投資方式往往涉及東道國(guó)國(guó)計(jì)民生的重大公用事業(yè)項(xiàng)目，如果沒(méi)有東道國(guó)政府的特許，外國(guó)私人投資者是無(wú)法進(jìn)入這些項(xiàng)目的，因?yàn)殛P(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大公用事業(yè)項(xiàng)目多數(shù)為政府或公共部門(mén)壟斷專(zhuān)營(yíng)的行業(yè)。BOT的融資方式可以是通過(guò)與銀行借貸，也可以借助債券市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際和國(guó)內(nèi)融資，融資過(guò)程潛在著經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。[11]在BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目主辦人在融資時(shí)，貸款人是針對(duì)該特定的特許權(quán)項(xiàng)目提供貸款，貸款清償效果和保障依賴(lài)于項(xiàng)目產(chǎn)生的收益及其他股東和參與者在合同中約定的義務(wù)。三是國(guó)際投資中的BOT立法有著明顯的國(guó)際法的特點(diǎn)，各國(guó)的立法方式也不同。[12]

(二)國(guó)際投資新秩序下的BOT發(fā)展態(tài)勢(shì)

在世界南北懸殊和體制不同大背景下，國(guó)際投資之間的利害沖突一直存在；雖然WTO倡導(dǎo)的自由貿(mào)易理念，如TRIPS協(xié)議，要求成員國(guó)中享有國(guó)民待遇原則，減少貿(mào)易壁壘以及完善各國(guó)之間的投資制度，但關(guān)鍵問(wèn)題一直沒(méi)有解決。[13](P293)主要體現(xiàn)在以下方面：一是投資者的待遇標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，關(guān)于該問(wèn)題國(guó)際上沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，盡管WTO倡導(dǎo)國(guó)民待遇原則，但實(shí)際上是不歧視原則，在此背景下，有些國(guó)家以“例外”為由，人為擴(kuò)大該原則的免除使用范圍，導(dǎo)致出現(xiàn)西方國(guó)家倡導(dǎo)的所謂的“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”，實(shí)際上是以投資為借口來(lái)實(shí)現(xiàn)投資國(guó)的政治目的。二是國(guó)有化的補(bǔ)償問(wèn)題，在BOT模式中的T是英語(yǔ)的TRANSFER的第一個(gè)字母，意思是轉(zhuǎn)讓?zhuān)绾无D(zhuǎn)讓及補(bǔ)償依然存在“充分、有效和及時(shí)”的爭(zhēng)論。[14]三是投資糾紛的解決爭(zhēng)端問(wèn)題，發(fā)展中國(guó)家普遍信奉“卡爾沃主義”，與西方國(guó)家濫用外交保護(hù)權(quán)的做法和主張有較大的分歧。

(三)BOT在我國(guó)的立法和實(shí)踐

1、BOT立法

各國(guó)關(guān)于BOT的立法，根據(jù)本國(guó)的法律傳統(tǒng)和法律制度，采取了不同形式，在一些民商法比較完善的國(guó)家，BOT方式的政府特許可以直接適用東道國(guó)的一般立法的制度和規(guī)則，如大陸法系國(guó)家的法國(guó)適用行政法中的公共特許工程法，而在美國(guó)則適用公共契約法中的政府采購(gòu)法。專(zhuān)門(mén)立法的形式可分為一般成文立法和單項(xiàng)成文立法，一般成文立法是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的BOT法；但是其現(xiàn)有的法律對(duì)BOT方式的運(yùn)作提供了較為完整的法律規(guī)定和制度架構(gòu)，如澳大利亞；而單項(xiàng)成文立法，顧名思義就是指有專(zhuān)門(mén)的BOT法，主要以菲律賓、越南為代表。BOT立法在我國(guó)還不完善，實(shí)踐中指導(dǎo)BOT項(xiàng)目工作的主要文件是1995年有關(guān)部門(mén)發(fā)布的《以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，并未形成適合我國(guó)目前國(guó)情的BOT立法體系和理論體系，不適應(yīng)BOT發(fā)展的需要，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的實(shí)踐和理論研究更為薄弱。

2、我國(guó)BOT實(shí)踐

自20世紀(jì)80年代底產(chǎn)生BOT以來(lái)，我國(guó)BOT事業(yè)發(fā)展很快，成為我國(guó)利用外資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要融資渠道，*我國(guó)先后在廣東沙角B電廠、廣西來(lái)賓電廠和上海延安東路隧道等項(xiàng)目中使用BOT，其中廣東沙角B電廠已經(jīng)交付使用，運(yùn)行狀況良好，為我國(guó)BOT發(fā)展提供了成功的經(jīng)驗(yàn)。之后，在部分地區(qū)的高速路建設(shè)中，出現(xiàn)有中國(guó)特色的BOOT和BTT等融資模式，極大地促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展，為BOT擴(kuò)展到其他領(lǐng)域奠定了重要基礎(chǔ)。為此應(yīng)按照加快體系創(chuàng)新和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，研究BOT模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)當(dāng)注意的法律問(wèn)題，解決基礎(chǔ)設(shè)施融資難問(wèn)題，是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個(gè)十分重要的任務(wù)。

三、農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進(jìn)BOT模式的法理分析

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，解決農(nóng)水基建資金不足引進(jìn)內(nèi)資BOT，必須從法理層面上分析BOT模式涉及到的問(wèn)題，結(jié)合農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)，基于我國(guó)村民自治的法基礎(chǔ)和國(guó)外法律實(shí)踐有較大差別的基本國(guó)情上展開(kāi)。[15](P61)

(一)內(nèi)資BOT投資主體和范圍問(wèn)題

從嚴(yán)格意義上講，BOT是理想的投資模式，但是隨著項(xiàng)目的地點(diǎn)、時(shí)間、外部條件、政府的要求以及有關(guān)的規(guī)定不同，具體的項(xiàng)目又有不同的名稱(chēng)，出現(xiàn)所謂的BOOT(build-own-operate-transfer)、BOO(build-own-operate)，BRT(build-rent-transfer)，BOOST(build-own-operate-subsidize-transfer)等模式。這些變化形式表明，雖然不同的BOT項(xiàng)目具有共同的特性，但是并沒(méi)有一個(gè)固定的模式。

傳統(tǒng)的BOT項(xiàng)目主體有涉外性，同時(shí)主體特性具有行政屬性，即合同的一方為東道國(guó)政府，另一方為外國(guó)私人投資者或外商投資企業(yè)。在農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進(jìn)BOT模式受到群眾自治的限制和村民組織法的限制。因此，為減少糾紛和損失，應(yīng)當(dāng)盡量縮小投資范圍，從村民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織中確定主體資格；同時(shí)還必須注意到原先的BOT所涉標(biāo)的一般為大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施；但是在農(nóng)田水利基礎(chǔ)實(shí)施投資中如何確定BOT范圍，應(yīng)堅(jiān)持漸進(jìn)原則在農(nóng)村的道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施等方面進(jìn)行BOT試點(diǎn)。

(二)引進(jìn)BOT模式涉及到的風(fēng)險(xiǎn)和救濟(jì)問(wèn)題

BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分擔(dān)是BOT成敗的關(guān)鍵，只有按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分析風(fēng)險(xiǎn)，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持平等原則處理好各方的利益關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)BOT的融資目的。傳統(tǒng)的BOT模式涉及到融資項(xiàng)目，包括一系列的合同，組織關(guān)系復(fù)雜；因此合同風(fēng)險(xiǎn)是主要的，如何評(píng)估和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)一直是BOT研究的重要問(wèn)題。[16]同時(shí)還有其他風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為強(qiáng)制收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、批準(zhǔn)延期風(fēng)險(xiǎn)、貪污腐敗風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)的可靠性風(fēng)險(xiǎn)等。在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資中內(nèi)資金B(yǎng)OT風(fēng)險(xiǎn)體系中，主要是來(lái)自政府和村委的風(fēng)險(xiǎn)，由此引發(fā)的糾紛也比較多，從課題調(diào)研的情況有得到了印證(參見(jiàn)下節(jié))。

(三)BOT糾紛的救濟(jì)機(jī)制

傳統(tǒng)的BOT模式涉及到的糾紛，在國(guó)際社會(huì)的處理機(jī)制上已經(jīng)十分成熟，建立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)—解決投資爭(zhēng)議國(guó)際中心(international center for the settlement of investment dispute，ICSID)，形成了一套嚴(yán)格的制度和程序，有利地維護(hù)了世界經(jīng)濟(jì)秩序。[17]在我國(guó)由于受到農(nóng)民的法律意識(shí)、經(jīng)濟(jì)水平和傳統(tǒng)文化的影響，發(fā)生糾紛之后如何處理，是采取ADR還是公力救濟(jì)？亦或其他解決方式，若選擇糾紛解決的方式不當(dāng)，就很容易引發(fā)社會(huì)群體事件，導(dǎo)致社會(huì)失去穩(wěn)定。因此，應(yīng)積極研究我國(guó)成功BOT案件，從中尋求有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

四、農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)資BOT的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和規(guī)治

如上述，雖然國(guó)際社會(huì)關(guān)于BOT風(fēng)險(xiǎn)和糾紛的處理已經(jīng)十分成熟，也建立了相應(yīng)的糾紛解決機(jī)構(gòu)ICSID，形成了嚴(yán)格的制度和程序，[18](P607-609)可畢竟在我國(guó)還是“ 舶來(lái)品”，與中國(guó)目前的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境，特別是農(nóng)村環(huán)境還不能完全適用，例如由于不確定性導(dǎo)致的糾紛問(wèn)題，如何進(jìn)行法律救濟(jì)；在特許協(xié)議的期限內(nèi)，企業(yè)負(fù)責(zé)融資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理、償還貸款和回收投資，但若在特許期內(nèi)，政府實(shí)行國(guó)有化，如何通過(guò)清算合理分配責(zé)任和經(jīng)濟(jì)收益。在城鎮(zhèn)化背景下，往往涉及到土地征用、政府違反合同約定等不確定性因素，這極易引發(fā)社會(huì)糾紛，導(dǎo)致上訪、集會(huì)，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

從BOT法律關(guān)系和特許協(xié)議上看，涉及到投資環(huán)境和投資秩序等問(wèn)題，其中特許協(xié)議的法律屬性就是最主要的問(wèn)題之一，其特征有國(guó)家(政府)屬性和投資項(xiàng)目合同屬性，不同于一般意義上的投資契約屬性，無(wú)論在理論還是在實(shí)踐中都有重大分歧，如內(nèi)資BOT特許協(xié)議是民事合同還是行政合同；如果是行政合同，如何規(guī)范政府和政府違反合同的違約行為，[19]不確定性風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的糾紛應(yīng)如何規(guī)制等系列問(wèn)題都是法律人亟待解決的課題。

(一)農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)資BOT的合同風(fēng)險(xiǎn)和原因分析

傳統(tǒng)的BOT方式融資方式中，建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分配和嚴(yán)格管理是成功的關(guān)鍵，也是各方在項(xiàng)目談判中的核心話(huà)題。從現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)中一般面臨三類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，即戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)；從BOT實(shí)踐上講主要有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和合同風(fēng)險(xiǎn)。*受研究范圍的限制，本文僅僅就農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的合同風(fēng)險(xiǎn)和防范提出建議。

農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施與其他類(lèi)型的項(xiàng)目不同，這種項(xiàng)目投資比較小，主體不僅有基層群眾組織和基層政府，在資金來(lái)源上一般是建設(shè)單位自己籌措，往往通過(guò)民間借款，項(xiàng)目不成功就可能引發(fā)群體事件；必須在項(xiàng)目各個(gè)參與方之間合理地分配各種風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施BOT模式中，不同類(lèi)型的合同主要有縱向的特許合同、土地使用權(quán)合同等；橫向的有建設(shè)合同、借款合同等；從涉及的主體上看，一般是基層政府、村民委員會(huì)和自然人等。在BOT操作過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)主要是來(lái)自縱向的和橫向的，BOT不確定性合同風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的糾紛比較突出。參見(jiàn)表4。

表4　農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT模式合同風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型和表現(xiàn)一覽表

(資料來(lái)源： 依據(jù)2014年山東省法學(xué)會(huì)《新型城鎮(zhèn)化條件下山東農(nóng)地糾紛和平安機(jī)制建設(shè)研究》(SLS2014G46)調(diào)研資料)。

從上述表格可以看出，在中國(guó)農(nóng)村，合同主體輕易不會(huì)違反BOT項(xiàng)目合同，BOT項(xiàng)目在村民層面中還是相互包容的。BOT合同風(fēng)險(xiǎn)多來(lái)自政府和合同主體違約造成的，如基層政府換屆、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地征用和拆遷等外在因素的干擾，導(dǎo)致BOT項(xiàng)目的失敗。

出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因是多元的。一是法律困境，在農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施投資中，涉及到農(nóng)村集體所有制的法律困境和障礙，依據(jù)村民組織法等法律規(guī)定，必須經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)同意所簽定的合同才有法律效力，一般內(nèi)資BOT模式是通過(guò)熟人社會(huì)完成。因此，如何處理好基層政府、村委會(huì)和村民代表大會(huì)的關(guān)系，防止糾紛和降低風(fēng)險(xiǎn)，不僅涉及到BOT合同的法律效力，也涉及到社會(huì)穩(wěn)定，這是最基本的。[20]二是土地流轉(zhuǎn)造成的，目前在積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，土地權(quán)益的爭(zhēng)執(zhí)一直沒(méi)有結(jié)束，相反有擴(kuò)大化趨勢(shì)。山東省土地爭(zhēng)議位居“三農(nóng)”問(wèn)題首位，有的土地爭(zhēng)議成為惡性社會(huì)事件，如2014年3月的“平度案件”就是典型的案件之一，具有明顯的對(duì)抗性和持久性，*中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2005年《農(nóng)村土地制度和社會(huì)穩(wěn)定研究報(bào)告》(內(nèi)部資料)。突出問(wèn)題就是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，分配收益的不均衡導(dǎo)致，土地流轉(zhuǎn)失范，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，造成上訪申訴，嚴(yán)重危害社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)民失去土地，土地收益分配不均，生活沒(méi)有保障，引發(fā)極端矛盾和上訪申訴等，主要原因是土地流轉(zhuǎn)造成的。土地流轉(zhuǎn)也給農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT項(xiàng)目帶來(lái)負(fù)面影響，不利于項(xiàng)目實(shí)施，極易導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。三是現(xiàn)實(shí)困境，如政府決策不當(dāng)和群眾的對(duì)立引發(fā)的沖突，如2000年初夏,地處山東中部的濰坊某縣,由于政府強(qiáng)行調(diào)配地下水資源，當(dāng)?shù)卣谖醋龊糜嘘P(guān)農(nóng)民思想工作的情況下,強(qiáng)行調(diào)配地下水資源，引發(fā)政府和農(nóng)民之間發(fā)生沖突,造成當(dāng)?shù)毓哺删凰酪粋?警車(chē)被砸等嚴(yán)重后果。反思這一起本不該發(fā)生的水亂,除了農(nóng)民兄弟的質(zhì)樸無(wú)知之外；另一個(gè)重要原因就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何以國(guó)民待遇原則維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益問(wèn)題。*案件發(fā)生以后，引起學(xué)界和社會(huì)的強(qiáng)烈反思，其中反思重要的內(nèi)容就是關(guān)于WTO 的基本原則在內(nèi)國(guó)法的適用問(wèn)題。在WTO法律體系中, 有一系列的規(guī)則和專(zhuān)項(xiàng)協(xié)議分別涉及農(nóng)業(yè)問(wèn)題及貿(mào)易問(wèn)題, 其中最著名的便是國(guó)民待遇原則。國(guó)民待遇原則作為不歧視原則的一個(gè)重要方面, 是指世貿(mào)組織成員的商品或者服務(wù)進(jìn)入一個(gè)領(lǐng)域后也享有與該國(guó)的商品或服務(wù)相同的待遇。通俗地講, 在自由貿(mào)易市場(chǎng)條件下, 國(guó)民內(nèi)部一律平等, 不能因差別有所歧視, 國(guó)民待遇原則是一種不歧視原則。這一原則在西方的法律制度中早有體現(xiàn), 已成為民法的重要的基礎(chǔ)性法制原則。基于這一原則的普通性, 國(guó)民待遇原則作為不歧視原則已經(jīng)成為衡量一個(gè)國(guó)家法律制度的重要的組成部分和文明程度的重要指標(biāo)。參見(jiàn)曹培忠,周艷波.國(guó)民待遇原則下農(nóng)民合法權(quán)益保障問(wèn)題研究——從一起地下水資源糾紛引發(fā)的命案說(shuō)起[J].河北法學(xué),2003,(6):140.該案件就是由于水利建設(shè)引發(fā)的水亂，這再次證明行政權(quán)力和法律原則的沖突，也為印證了BOT實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)資BOT的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)治

面對(duì)農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)資BOT的風(fēng)險(xiǎn)，如何降低風(fēng)險(xiǎn)，采取有效解決措施是實(shí)現(xiàn)BOT的關(guān)鍵，結(jié)合國(guó)際上通行的作法和山東農(nóng)村社會(huì)的客觀現(xiàn)實(shí)，特別是新型城鎮(zhèn)化的政策背景之下，應(yīng)采取下列規(guī)治風(fēng)險(xiǎn)措施：

1、明確集體組織成員為BOT主體資格和縮小BOT投資范圍

由于BOT模式主體特性具有行政屬性，即合同的一方為東道國(guó)政府，另一方為外國(guó)私人投資者或外商投資企業(yè)，在農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)資BOT模式中，涉及到農(nóng)村集體所有制的法律困境和障礙，依據(jù)村民組織法等法律規(guī)定，必須經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)同意后簽定合同才有法律效力。建議投資主體方限定在一般村民，一是便于如何處理好基層政府、村委會(huì)和村民代表大會(huì)的關(guān)系，使特許合同更有法律效力；二是結(jié)合目前的民生政策的落實(shí)，讓投資主體的村民從BOT項(xiàng)目中切實(shí)獲得利益，增加村民收入，滿(mǎn)足村民的獲得感。鑒于原先的BOT所涉標(biāo)的一般為大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如交通、電力、路橋等，為降低風(fēng)險(xiǎn)，減少糾紛，在農(nóng)田水利基礎(chǔ)實(shí)施投資中盡量和農(nóng)村設(shè)施改造聯(lián)系在一起，縮小BOT范圍。原因在于一方面農(nóng)村中不可能有大型的基礎(chǔ)設(shè)施工程；另一方面農(nóng)村又急需資金改善發(fā)展環(huán)境，解決“三農(nóng)”問(wèn)題。從一般的范圍上看可以先在農(nóng)村的道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施，如灌溉設(shè)施、防滲設(shè)施等工程領(lǐng)域進(jìn)行BOT試點(diǎn)，然后取得經(jīng)驗(yàn)再推開(kāi)。

2、建設(shè)政府投資擔(dān)保機(jī)制，保證BOT項(xiàng)目有序進(jìn)行

鑒于合同風(fēng)險(xiǎn)多數(shù)來(lái)自政府這方主體，特別是在涉及到土地流轉(zhuǎn)、征用、補(bǔ)償?shù)确矫?，只有合理?guī)范政府和約束權(quán)力，建立政府投資擔(dān)保機(jī)制，才能保證BOT項(xiàng)目的有序開(kāi)展。一般來(lái)說(shuō)，BOT項(xiàng)目建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)由投資者承擔(dān)；經(jīng)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。在農(nóng)村水利設(shè)施投資主體多元化的發(fā)展階段，可以由政府出面擔(dān)保，來(lái)降低投資風(fēng)險(xiǎn)。政府擔(dān)保可以確保項(xiàng)目的可行性評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)決定性因素的確定性，這既有利于社會(huì)的穩(wěn)定，又可以切實(shí)保護(hù)投資人的利益；同時(shí)在一定程度上，成功實(shí)現(xiàn)BOT，搞好管理，也解決了農(nóng)村就業(yè)問(wèn)題，減輕了政府在就業(yè)方面的壓力，提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和管理水平，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3、降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范BOT糾紛解決機(jī)制

在我國(guó)由于受到農(nóng)民的法律意識(shí)、經(jīng)濟(jì)水平和傳統(tǒng)文化的影響，發(fā)生糾紛之后如何處理，在比較傳統(tǒng)和保守的地區(qū)，上訪和申訴比較盛行；如何按照投資人的最初設(shè)想妥善解決糾紛，防止挫傷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資者的積極性，必須結(jié)合農(nóng)村社會(huì)的客觀實(shí)際情況，從有利保護(hù)投資者的角度出發(fā)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，采取救濟(jì)措施。首先政府要嚴(yán)格依法行政，最大限度地保護(hù)投資者利益；其次實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)政策，將BOT和當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程結(jié)合起來(lái)，從解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金不足的角度鼓勵(lì)和支持BOT項(xiàng)目；最后是采取政府投入和民間資本投入結(jié)合的方式實(shí)施BOT項(xiàng)目，[21]建立多元投資機(jī)制，以此減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，防止出現(xiàn)坑害投資者利益的現(xiàn)象。同時(shí)BOT自然人等投資主體，一定要科學(xué)管理和精心操作，讓BOT項(xiàng)目成為發(fā)家項(xiàng)目和就業(yè)項(xiàng)目。

五、BOT模式投資經(jīng)濟(jì)效益模型的建立和效益分析

基于以上分析，結(jié)合最近中央關(guān)于建設(shè)農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)管理等“家庭農(nóng)場(chǎng)”模式，本文在成文過(guò)程中，又一次來(lái)到了山東中部發(fā)生水亂的地方進(jìn)行調(diào)研，從農(nóng)民的智慧中尋求社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從歷史脈絡(luò)中探詢(xún)現(xiàn)實(shí)和歷史的結(jié)合，從中發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)民兄弟也在積極探索，步伐明顯地走在了學(xué)術(shù)研究的前面。

(一)農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)資BOT項(xiàng)目介紹

在山東中部地區(qū)，農(nóng)民已經(jīng)用自己的智慧，實(shí)踐著B(niǎo)OT，建設(shè)近10000畝農(nóng)田地下灌溉設(shè)施，充分利用政府的惠農(nóng)政策，建設(shè)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)。但是該項(xiàng)目不是嚴(yán)格意義上的BOT，只能是BO模式，從一定意義上這是創(chuàng)新，重要的制度創(chuàng)新，應(yīng)驗(yàn)了偉人的話(huà)語(yǔ)，是人民創(chuàng)造了歷史，人民只有人民才是創(chuàng)造歷史的唯一源泉。

(二)BOT模式投資經(jīng)濟(jì)效益模型和分析

筆者根據(jù)該項(xiàng)目的投入，從投資核算的角度，建立了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)資BOT模式投資經(jīng)濟(jì)效益模型，從中可以發(fā)現(xiàn)，效益十分可觀。按照一萬(wàn)畝“家庭農(nóng)場(chǎng)”的規(guī)模，以山東省目前物價(jià)水平，經(jīng)過(guò)基層政府和村委會(huì)授權(quán)，建設(shè)農(nóng)田水利基礎(chǔ)內(nèi)資BOT模式，投資和經(jīng)濟(jì)效益分析如下表5。

表5　BOT模式投資經(jīng)濟(jì)效益分析　單位:萬(wàn)元

(說(shuō)明：直接受益A1是按照市場(chǎng)價(jià)格提供水利等灌溉服務(wù)收取的費(fèi)用，一般是20-30元/畝小時(shí)；直接受益A2是BOT模式以后，一般散戶(hù)節(jié)省的水利設(shè)施投資A21和人工費(fèi)用A22，以及糧食增收A23的經(jīng)濟(jì)效益等。以A23為例，具體計(jì)算如下：在關(guān)鍵生物生長(zhǎng)期間，由于BOT等水利模式的作用導(dǎo)致增產(chǎn)，一般是均畝產(chǎn)量的10%，按照2012年山東地區(qū)平均夏糧畝900斤，參照10%增長(zhǎng)率，以目前國(guó)家糧食保護(hù)價(jià)格水平為0.8元計(jì)算，糧食生產(chǎn)利潤(rùn)A23的收益就是80萬(wàn)。以上投資效益分析是參照2012年平均物價(jià)指數(shù)，按照一級(jí)投資預(yù)算概算，同時(shí)考量天氣等自然因素，有些數(shù)據(jù)可能有修正系數(shù)。資料來(lái)源依據(jù)2014年山東省法學(xué)會(huì)《新型城鎮(zhèn)化條件下山東農(nóng)地糾紛和平安機(jī)制建設(shè)研究》(SLS2014G46)調(diào)研資料。)

從以上投資經(jīng)濟(jì)效益模型可以看出：以目前的投資物價(jià)水平和工程量，萬(wàn)畝“家庭農(nóng)場(chǎng)”BOT投資模式按照1.5系數(shù)的修訂，保有投資50萬(wàn)；如果不考慮國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)資源稅收的優(yōu)惠，當(dāng)年回報(bào)率60%；間接收益率近400%，有巨大的盈利空間；實(shí)際上，在產(chǎn)糧大地區(qū)和經(jīng)濟(jì)作物地區(qū)，效益更好。

在筆者結(jié)束調(diào)研的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民以其特有的智慧和經(jīng)驗(yàn)，在勤勞的大地上已經(jīng)開(kāi)始了農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的實(shí)踐，如BOTS實(shí)踐，有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，只是沒(méi)有系統(tǒng)總結(jié)而已。

(三)后續(xù)問(wèn)題—城鎮(zhèn)化進(jìn)程中普遍擔(dān)憂(yōu)的一個(gè)問(wèn)題

該項(xiàng)目是農(nóng)民用自己的智慧，在農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中實(shí)施的內(nèi)資BOT項(xiàng)目，但是在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中面臨著不確定性風(fēng)險(xiǎn)，一是上級(jí)政府修高速公路，征用農(nóng)地；二是城鎮(zhèn)化過(guò)程中，取消村莊集中居住，建設(shè)工業(yè)園區(qū)，引進(jìn)大的工業(yè)項(xiàng)目，投資者和收益者腳下的土地或許成為工業(yè)用地。即使農(nóng)民朋友辛苦創(chuàng)業(yè)，依然面臨著來(lái)自政府等方面的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，潛在在著風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，該項(xiàng)目可能面臨著失敗，如何保護(hù)投資者的利益，保護(hù)農(nóng)民的積極性，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)基設(shè)施，應(yīng)為最核心的問(wèn)題。

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The Domestic Investment BOT Style in the Agricultural Irrigation

Infrastructure and Its Risk Regulation under the Background

of the New Style Urbanization

Zhou YanboCao Peizhong

(Law School, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, China)

Key words: agricultural irrigation infrastructure; domestic investment BOT style; risk prevention; dispute remedy

責(zé)任編輯：周延云