中國公務(wù)員地區(qū)收入差距研究

王艷　朱啟國

摘 要：公務(wù)員是中國行政機(jī)構(gòu)重要的人才資源，公務(wù)員素質(zhì)的優(yōu)劣關(guān)系到國家的政府水平，影響著政府的建設(shè)，而影響公務(wù)員素質(zhì)能力高低的一個(gè)關(guān)鍵因素就是公務(wù)員工資。目前中國公務(wù)員地區(qū)間收入還存在著一定的差距。廣義上包括不同地區(qū)間不同部門的差距和同一地區(qū)間不同部門的差距，差距的存在影響著地區(qū)間的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；地區(qū)收入差距；困境；改革

中圖分類號：F240 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）06-0063-02

一、公務(wù)員收入相關(guān)政策變遷

新中國成立以來，公務(wù)員工資制度經(jīng)歷了幾次大的變革。1956年國家進(jìn)行了第一次工資制度改革，全面取消配給制和物價(jià)津貼，直接以貨幣形式規(guī)定工資標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位按照工作人員的職務(wù)高低確定職務(wù)等級和工資標(biāo)準(zhǔn)。1985年，國家廢除了三十年的等級工資制，實(shí)行以基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制，建立了國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工正常的晉級增資制度。1993年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》，規(guī)定公務(wù)員工資實(shí)行職級工資制，允許各地根據(jù)財(cái)力情況解決地區(qū)性津補(bǔ)貼。出現(xiàn)了公務(wù)員收入分配領(lǐng)域的“體制內(nèi)平均主義，體制外差距過大” 的局面。2006年7月1日開始實(shí)施的《公務(wù)員工資制度改革方案》，取消了基礎(chǔ)工資和工齡工資。公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎金，實(shí)行績效考核，在定期考核中被確定為優(yōu)秀、稱職的，按照國家規(guī)定享受年終獎金。這些制度對于保證國家政權(quán)機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。

二、公務(wù)員收入現(xiàn)狀

1.公務(wù)員收入水平與地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。公務(wù)員收入水平受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響較大。在省級行政區(qū)劃上，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，則公務(wù)員收入越高，反之亦然[1]。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，公務(wù)員收入水平較高，如浙江、上海、北京等，其人均 GDP也相對較高。中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢，人均 GDP也相對較小，其公務(wù)員收入水平較低，如貴州 、河南、陜西等，在地方也如此。據(jù) 2006 年廣東省“兩會”代表李德鋒反映，近些年來，廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員津貼與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距在不斷拉大，茂名下屬縣區(qū)公務(wù)員津貼是省直機(jī)關(guān)的1/8，是珠三角部分地區(qū)的 1/13，有的縣甚至無法按時(shí)發(fā)放公務(wù)員工資[2]。據(jù)山東省人事系統(tǒng)某官員介紹，山東省、市、縣各級公務(wù)員的工資差距整體上都比較大，山東省直機(jī)關(guān)比地級市多1 000多元，地級市比縣級市高一倍。

2.公務(wù)員收入與部門發(fā)展。同一類型的中央部門和地方部門由于所屬地和財(cái)政承受能力不同，公務(wù)員收入也不盡相同。像工商、稅務(wù)等收費(fèi)單位，主要面向企業(yè)和群眾，這些部門屬于省直管，收入較高。這些單位直接服務(wù)對象是企業(yè)群眾，因此也存在部分公務(wù)員利用非法手段增加灰色收入的現(xiàn)象。

3.公務(wù)員收入與制度發(fā)展。中國目前的公務(wù)員工資是以2006年《公務(wù)員工資制度改革方案》（以下簡稱《方案》）為標(biāo)準(zhǔn)的，公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎金。目前基本工資收入占公務(wù)員整體收入的比重偏低，工資制度缺乏透明度?，F(xiàn)行公務(wù)員工資制度的主要特征是“低工資、多補(bǔ)貼、泛福利”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在多數(shù)地區(qū)或部門中，公務(wù)員的基本工資、職務(wù)工資、級別工資之和在其合理貨幣總收入中所占比重低于二分之一，有的僅占三分之一或更小比重，實(shí)施地區(qū)附加津貼的制度至今尚未出臺。

4.公務(wù)員收入“泛福利化”。2006年《方案》提到實(shí)施地區(qū)附加津貼制度的方案“另行制定，適當(dāng)時(shí)候出臺”。“適時(shí)出臺”的制度至今尚未出臺。從外國經(jīng)驗(yàn)來看，公務(wù)員的薪酬結(jié)構(gòu)一般以工資收入為主，發(fā)放津貼為輔。據(jù)此前人力資源和社會保障部在北京、云南等地調(diào)查，公務(wù)員津補(bǔ)貼情況的結(jié)果顯示，中國同樣級別的公務(wù)員，發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)，收入相差達(dá)3倍 。主要原因是除了基本工資之外，津貼、補(bǔ)助及獎金占大頭，各地發(fā)放的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。如2007—2009年武漢市某行政部門發(fā)放征管考核獎、社?？己霜?、年度考核獎等津補(bǔ)貼13項(xiàng)共計(jì)909.23萬元，補(bǔ)貼累計(jì)金額較大。這種通過暗補(bǔ)的補(bǔ)助方式造成公共資金的擠占挪用和嚴(yán)重的公共資源浪費(fèi)。

三、公務(wù)員收入困境分析

1.地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工資標(biāo)準(zhǔn)差異大。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，財(cái)政收入也不盡相同。雖然公務(wù)員的職級工資國家有明確規(guī)定，但是公務(wù)員的津貼是由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平而制定，地區(qū)財(cái)政支付能力對公務(wù)員收入特別是公務(wù)員的津補(bǔ)貼收入構(gòu)成直接的影響和預(yù)算約束。

根據(jù)國際一般情況，公務(wù)員的薪酬結(jié)構(gòu)一般以工資收入為主，發(fā)放津貼為輔，工資收入占總收入的70%～80%，津貼占20%～30%[3]。同樣是公務(wù)員，所在部門不同，收入異也很懸殊，除此之外，公務(wù)員工資還受職級、性別、年齡、工齡 、文化程度、任現(xiàn)職年限等的影響。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，深圳市司法機(jī)關(guān)的一名科員，工資單顯示：每月稅后固定收入為6 547元，包括基本工資和津補(bǔ)貼5 658元，加班費(fèi)889元。山東某縣一位科級公務(wù)員，在縣里就是局長一級的干部，基本工資加上津補(bǔ)貼是2 200元，每月住房公積金扣8%，養(yǎng)老保險(xiǎn)扣2%，醫(yī)療保險(xiǎn)扣2%，加起來要扣12%，扣除后工資是1 500元～1 600元。深圳市一個(gè)科員的工資，是山東某縣的科級領(lǐng)導(dǎo)的4倍[4]。

2.地區(qū)福利差異大。從全國范圍來看，公務(wù)員的平均薪資并不高，但這沒有包括一些政府部門在制度規(guī)定外給公務(wù)員發(fā)放津貼、補(bǔ)助，如餐補(bǔ)、房補(bǔ)、防暑費(fèi)、取暖費(fèi)、書報(bào)費(fèi)、洗理費(fèi)等五花八門的隱性收入，在省市實(shí)權(quán)部門工作的公務(wù)員享受的待遇最好。財(cái)政部賈康認(rèn)為 “很多地方和部門，公務(wù)員工資單之外的收入早已大于工資單上的收入?！泵磕甑墓珓?wù)員報(bào)考情況可以看出來有些單位的一個(gè)職位，竟會有上千人競爭，而有些部門職位則沒有人報(bào)考。

3.制度零碎化。公務(wù)員工資制度缺乏完善的法律保證，未建立公平、合理的工資水平評估機(jī)制，中國公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)雖然原則上是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，企業(yè)人員工資水平和物價(jià)指數(shù)做出相應(yīng)的調(diào)整，但在實(shí)際執(zhí)行過程中并沒有完全建立一個(gè)公平、合理的公務(wù)員工資水平評估機(jī)制?！傲硇兄贫?，適當(dāng)時(shí)候出臺”的地區(qū)附加津貼制度的方案也沒有出臺實(shí)施。endprint

四、合理調(diào)整公務(wù)員收入差距的對策

1.合理調(diào)整公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)。《公務(wù)員法》 確定公務(wù)員的工資是將企業(yè)職工的工資水平作為參照系來不斷調(diào)整公務(wù)員的工資水平，并使公務(wù)員的工資水平與國有企業(yè)職工的工資水平大體持平。中國公務(wù)員工資水平可以參照社會平均工資標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮公務(wù)員系統(tǒng)外職工的工資水平，保證整個(gè)社會工資收入的大體平衡。以避免因公務(wù)員工資過高而增加國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而引起民眾的不滿；工資過低，又會造成公務(wù)員隊(duì)伍的流失和腐敗現(xiàn)象的滋生。建立科學(xué)的職務(wù)分類體系和崗位評價(jià)體系，使工資標(biāo)準(zhǔn)與崗位掛鉤，根據(jù)不同崗位的職責(zé)、任務(wù)和資質(zhì)要求確定工資標(biāo)準(zhǔn)，并成為崗位聘任的基礎(chǔ)，使工資標(biāo)準(zhǔn)對事不對人以在工資分配中解決能上不能下、能高不能低的問題。

2.統(tǒng)一公務(wù)員的的福利補(bǔ)貼。首先，在公務(wù)員津補(bǔ)貼發(fā)放中考慮公務(wù)員的資歷因素，同一職務(wù)公務(wù)員津補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)按照任職年限和參加工作年限來確定，使得同職務(wù)不同任職時(shí)間的公務(wù)員在津補(bǔ)貼收入上合理拉開差距。其次，將在職公務(wù)員津補(bǔ)貼中的生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，根據(jù)各地實(shí)際物價(jià)指數(shù)和生活成本合理設(shè)定在職公務(wù)員生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，不同職務(wù)公務(wù)員的生活補(bǔ)貼均為同一標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)津補(bǔ)貼的公平性原則。最后，應(yīng)該加強(qiáng)西部或者邊遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員的補(bǔ)貼，有利于公務(wù)員的穩(wěn)定和吸引優(yōu)秀公務(wù)員。

3.推行公務(wù)員福利制度化和陽光化。要真正規(guī)范公務(wù)員隱性收入，有效途徑是把預(yù)算外資金全部納入政府預(yù)算控制，實(shí)行徹底的收支兩條線，杜絕預(yù)算外資金，公務(wù)員收入由國家統(tǒng)一劃撥。首先，逐步提高公務(wù)員正規(guī)渠道的薪酬水平。同時(shí)逐步壓縮、歸并那些細(xì)碎、煩瑣的具體標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)拉開薪酬檔次，合理體現(xiàn)薪酬中崗位、年功、業(yè)績等不同要素。其次，建立有效的監(jiān)督制度和協(xié)調(diào)各部門、單位發(fā)放總水平的調(diào)控制度。第三，協(xié)同公共財(cái)政的預(yù)算管理改革，把公務(wù)員收入分配納入部門預(yù)算，實(shí)行‘收支兩條線、走上國庫集中支付、全過程接受監(jiān)督的制度軌道。第四，與政府系統(tǒng)現(xiàn)存事業(yè)單位的改革相配合，逐步使公務(wù)員薪酬與今后仍需由財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)的少數(shù)事業(yè)單位人員的薪酬，以及應(yīng)當(dāng)社會化、企業(yè)化事業(yè)單位人員的薪酬各行其道，各自形成規(guī)范的制度與合理的機(jī)制。

4.加強(qiáng)對公務(wù)員工資收入的監(jiān)管?，F(xiàn)在，許多發(fā)達(dá)國家都制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，以保障公務(wù)員工資的公平性與合理性。例如，美國的《聯(lián)邦工資比擬法》、日本的《一般職員工資法》、法國的《公務(wù)員總章程》 等。中國沒有專門為公務(wù)員工資立法，公務(wù)員的工資性政策和法規(guī)不能得到很好的貫徹執(zhí)行，隨意性較大。國家應(yīng)通過立法，將公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)、增資方式、調(diào)整程序等用法律的形式確定下來，實(shí)現(xiàn)依法管理。國家也應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)的宏觀調(diào)控部門的建設(shè)，加大監(jiān)管力度，營造一個(gè)高效、暢通的政策實(shí)施環(huán)境，使政策的實(shí)施既能順暢，又能透明。

參考文獻(xiàn)：

[1] 潘學(xué)峰，王陽亮.公務(wù)員收入地區(qū)差距的實(shí)證分析[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（3）.

[2] 陳都.中國公務(wù)員收入差距問題研究[J].商品與質(zhì)量，2011，（7）.

[3] 詹紅巖.試析中國公務(wù)員工資制度改革[J].改革研究，2009，（3）.

[4] 人民網(wǎng).人社部調(diào)研公務(wù)員收入 地方政府擅發(fā)300項(xiàng)津補(bǔ)貼[EB/OL].http：//gx.people.com.cn/GB/179458/15541448.html，2011-08-30.

[5] 曾湘泉，郝玉明，熊通成.財(cái)政支付能力對公務(wù)員收入差距影響研究[J].財(cái)政研究，2010，（1）.

[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint