地方“土地財(cái)政”之合憲性控制

摘 要：地方“土地財(cái)政”的憲法基礎(chǔ)，不僅在于“租稅并存的財(cái)政分權(quán)體制”，更在于憲法文本所確立的“趕超型戰(zhàn)略”。其不僅促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)高速增長等憲法上“國家目標(biāo)規(guī)定”之實(shí)現(xiàn)，亦在實(shí)質(zhì)上侵害到公民的“自由權(quán)”、“生存權(quán)”等基本權(quán)利，其間已經(jīng)隱含了憲法規(guī)范的效力沖突。為此，我國需依循“人權(quán)保障”的憲法理念，在整個(gè)財(cái)稅法制領(lǐng)域貫之以“量能課稅（費(fèi)）”、“生存照顧”等法治原則，建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并推進(jìn)法治化的財(cái)政支出制度改革，以消減地方“土地財(cái)政”的擴(kuò)張沖動，遏制其負(fù)面效應(yīng)之滋生。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政 合憲性控制 基本權(quán)利

中圖分類號：DF2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-8330（2014）01-0132-08

自1978年以來，伴隨著大量人口流動和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，中國城市化率年均提高1.42個(gè)百分點(diǎn)，2007年城市化率已達(dá)44.9%，非農(nóng)人口達(dá)59379萬人，比1983年增加33013人。①中國城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，不僅展示了中國改革開放以來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成果，也折射出“中國發(fā)展模式”的諸多問題——地方政府所高度依賴的“土地財(cái)政”，它作為中國現(xiàn)當(dāng)代城市化進(jìn)程中重要的“內(nèi)在驅(qū)動力”，不僅為實(shí)現(xiàn)中國憲法文本中“國家目標(biāo)規(guī)定”之契機(jī)，亦為實(shí)施中國憲法上基本權(quán)利條款之障礙，其中已經(jīng)蘊(yùn)含了憲法規(guī)范之潛在、深層的效力沖突。筆者擬嘗試以憲法學(xué)視角解讀中國“土地財(cái)政”的制度根源、憲法效應(yīng)，闡明其中憲法規(guī)范沖突適用的基本思路，求教于學(xué)界同仁。

一、地方“土地財(cái)政”產(chǎn)生的憲法基礎(chǔ)

（一）地方“土地財(cái)政”產(chǎn)生的直接原因：“租稅并存”的財(cái)政分權(quán)體制

盡管我國自1958年以來曾經(jīng)多次實(shí)施“權(quán)力下放”改革，但是從新中國成立以來所推行的財(cái)政體制來看，不論是嚴(yán)格意義上的“統(tǒng)收統(tǒng)支”還是“分類分成”，或者是“總額分成”及“財(cái)政包干”，我國財(cái)政制度均體現(xiàn)出“財(cái)政分工規(guī)則制定權(quán)層層集中”的實(shí)質(zhì)性特點(diǎn)，政府間的財(cái)政權(quán)力與財(cái)產(chǎn)權(quán)利亦沒有被明確界分。實(shí)際上，我國《憲法》第89條第4項(xiàng)已明確規(guī)定：國務(wù)院有權(quán)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)職權(quán)的具體劃分。據(jù)此，國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（下稱《決定》），其中規(guī)定我國自1994年起開始實(shí)行“分稅制”。而1995年《預(yù)算法實(shí)施條例》第7條亦要求，縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關(guān)規(guī)定，確定本級政府對下級政府的財(cái)政管理體制。為此，財(cái)政部1996年要求各地根據(jù)中央的分稅制模式，制定省以下的分稅制制度。②從現(xiàn)有的情形來看，省與市縣之間的財(cái)政分權(quán)，各地之間并不完全統(tǒng)一。收入穩(wěn)定而且數(shù)額較大的稅種如增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地適用稅一般由省與市縣共享，而收入較少的稅種如資源稅、城建稅、房產(chǎn)稅、車船使用和牌照稅、耕地占用稅、印花稅、契稅、土地增值稅等一般專屬市縣政府，亦有部分省市規(guī)定主要行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)的稅收收入劃歸省級政府獨(dú)有，如20個(gè)省將金融保險(xiǎn)營業(yè)稅全部作為省級固定收入。而縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政分權(quán)則主要有“分稅制”、“收支包干制”與“統(tǒng)收統(tǒng)支制度”三種類型。③由此而言，因縣鄉(xiāng)等基層政府缺乏主體稅種、缺乏穩(wěn)定的收入來源，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，其財(cái)政收入主要依賴于上級政府的財(cái)政撥付。

在目前憲法和基本法律均沒有明確界分中央與地方政府事權(quán)的前提之下，盡管《決定》等相關(guān)文件也試圖明確界分政府間的事權(quán)，但是此種行政性的分權(quán)框架無法永久性地約束中央政府等高層政府本身，它必然隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷調(diào)整。而在每一次“權(quán)力下放”式的政府調(diào)整過程中，地方政府、尤其是縣鄉(xiāng)等基層政府往往被賦予更多的公共職能，卻沒有被賦予相應(yīng)的稅種充作財(cái)政收入；作為現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制下只是政策制定與實(shí)施的“弱勢一方”，其財(cái)政收入主要依靠國有土地出讓金等國有資產(chǎn)收益，它們在法律性質(zhì)上屬于“租”而非“稅”，其憲法和法律主要依據(jù)如下條款：《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。”《土地管理法》第55條也規(guī)定：“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)?！倍吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第8條、第9條則明確規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)簽訂出讓合同?！薄巴恋厥褂脵?quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行?！睂?shí)際上，地方人民政府所獲取的新增建設(shè)用地之70%的土地有償使用費(fèi)能否真正“用于耕地開發(fā)”，《土地管理法》并沒有設(shè)定這一條款的效力保障機(jī)制。在現(xiàn)行稅權(quán)分配體制已呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡的狀態(tài)下，市、縣人民政府既然負(fù)責(zé)土地使用權(quán)的出讓并可以獲取其收益，則其財(cái)政收入必然逐漸滋生對于土地收益的嚴(yán)重依賴性。此即地方“土地財(cái)政”的憲法和法律制度的根源之所在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001—2003年全國土地出讓金合計(jì)9100億元，約占同期全國地方財(cái)政收入的35%；2004年全國土地出讓金（僅限土地一級市場）達(dá)5894億元，占同期地方財(cái)政收入的47%；2005年出讓金所占比重略有下降，但是總額仍有5505億元，2006年出讓金總額達(dá)7676.89億元。有些縣市土地出讓金占預(yù)算外收入的50%以上，有些地區(qū)甚至達(dá)到了80%以上。④這些數(shù)據(jù)充分說明了中國地方政府之于“土地財(cái)政”的高度依賴性。

（二）地方“土地財(cái)政”產(chǎn)生的深層原因：“趕超型”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略

地方土地財(cái)政的制度根源是否為“分稅制”？近年來，這一問題已經(jīng)引起了社會各界的廣泛爭論，尤其是前總理朱镕基在清華大學(xué)百年校慶上對于“分稅制推高房價(jià)論”所提出的尖銳批評更是引人矚目：“我們制定了一個(gè)錯(cuò)誤的政策，就是房地產(chǎn)的錢，都收給地方政府，而且不納入預(yù)算，這不得了。這個(gè)錢就是搜刮民膏，所以把地價(jià)抬得那么高。這個(gè)絕對不是分稅制的錯(cuò)誤。地方?jīng)]少收錢?！雹葸@一觀點(diǎn)引起不少官員及民眾的共鳴。全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員賀鏗也認(rèn)為：“所謂分稅制導(dǎo)致地方財(cái)政不足并不能成立。土地財(cái)政與分稅制沒有因果關(guān)系，地方政府賣地是因?yàn)槠渌脑?。形成今天這個(gè)情況，應(yīng)該說各個(gè)部門都有責(zé)任。從思想上來講，大家都希望把事情辦得好一點(diǎn)，但是財(cái)力是有限的。最開始有關(guān)觀點(diǎn)就是經(jīng)營城市，經(jīng)營城市不就是把土地倒來倒去嗎？這個(gè)理念的積極作用是促進(jìn)了一部分城市發(fā)展得比較快，消極方面是引起了社會不公和房地產(chǎn)泡沫。我們的立法也跟不上去，土地收入這一大筆錢應(yīng)該怎么管，有沒有中央和地方的問題？有沒有計(jì)入預(yù)算？土地收入在很長一段時(shí)間都是沒有計(jì)入預(yù)算的，這是不對的。土地收入應(yīng)該怎么使用，這一點(diǎn)立法也很滯后，現(xiàn)在也還沒有什么法律依據(jù)?！雹蕖皬膰H上的情況來看，美國是稅收分權(quán)最為徹底的國家，州和郡（市、鎮(zhèn)）地方稅收只占本級財(cái)政支出的45%左右，其缺口靠聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付以及地方政府的債券收入彌補(bǔ)。日本‘都道府縣稅與‘市町村稅分別用于本級財(cái)政，但也僅占地方本級財(cái)政支出的30%左右。由此可見，與一些國家的情況相比，我國的縣級政府稅收占財(cái)政支出的比例并不太小，但應(yīng)當(dāng)看到的是，美、日等國的地方財(cái)政缺口是由規(guī)范的、法制化的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)的，而我國目前的轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)未規(guī)范化、法制化?！雹呷绱丝磥恚覈?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度之規(guī)范化、法制化的障礙究竟何在？地方政府在獲取了地稅收入和巨額土地收益之后，為何還會背負(fù)日益嚴(yán)重的債務(wù)呢？筆者認(rèn)為，地方巨額負(fù)債以及“土地財(cái)政”之滋生，全部歸咎于“分稅制”或許確有不妥，其實(shí)質(zhì)性原因在于中國憲法文本所確立的國家目標(biāo)規(guī)定，以及與之相關(guān)聯(lián)的“趕超型戰(zhàn)略”。所謂“趕超型”戰(zhàn)略，從狹義上講是指一種“不顧資源的約束而推行超越發(fā)展階段的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”，其政策工具有：“低利率政策”、“低匯率政策”、“低工資和能源、原材料低價(jià)政策”及“低農(nóng)產(chǎn)品和其他生活必需品及服務(wù)價(jià)格政策”。⑧此外，農(nóng)業(yè)稅、工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，以及社會保障等公共消費(fèi)性的低投入、生產(chǎn)建設(shè)性的高投入等財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，甚至中央政府以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長為目的的“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，均屬于憲法上“趕超型戰(zhàn)略”的政策工具或制度載體。⑨進(jìn)而言之，我國實(shí)行改革開放以后，受GDP增長速度的政績考核標(biāo)準(zhǔn)等因素的影響，地方政府并未按照發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的要求主動轉(zhuǎn)換政府職能，而是承襲了過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)，刻意追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度，深度涉足企業(yè)投資經(jīng)營領(lǐng)域，這也屬于新型“趕超型戰(zhàn)略”之一種。譬如，在中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的各種原因中，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被置于首位。⑩這說明，以GDP增長速度作為考察地方政府官員政績的重要指標(biāo)，以及現(xiàn)有地方財(cái)政投融資體制對于地方政府的“軟約束”等體制性因素，將誘使地方政府脫離其財(cái)政承受能力恣意追求經(jīng)濟(jì)高速增長，進(jìn)而迫使它們積極尋求稅收之外的財(cái)政來源。

正是基于前述諸種原因，“經(jīng)營城市”一度為各地方城市政府所推崇——“所謂城市經(jīng)營，是指按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，綜合運(yùn)用土地資源、地域空間及其他經(jīng)濟(jì)要素，從總體上整合城市資源的配置，使經(jīng)濟(jì)效益最大化。具體來說就是各級政府把城市中的各種經(jīng)濟(jì)要素、土地資源、人力作用資本（道路、橋梁）和相關(guān)延伸資產(chǎn)（路橋的冠名權(quán)）等，運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)的手段進(jìn)行經(jīng)營，將獲取的收益用于城市建設(shè)，以彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足”。無可否認(rèn)，近年來中國地方政府利用債券融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資和資源融資等手段，確實(shí)促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，但是，所謂“市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律”要真正發(fā)揮作用，其前提是市場競爭的真實(shí)存在，使得產(chǎn)品的價(jià)值能夠通過價(jià)格機(jī)制得以體現(xiàn)，由此而對市場參與者構(gòu)成預(yù)算硬性約束。而實(shí)際上，地方政府不僅可以憑借其行政權(quán)力控制城鄉(xiāng)土地的買方市場，更可利用其行政權(quán)和城市國有土地的使用權(quán)壟斷或者操縱房地產(chǎn)賣方市場。于是，在所謂的“城市經(jīng)營”中，“市場規(guī)律”被嚴(yán)重扭曲，資源難以真正得到高效配置，地方政府從土地出讓金中所獲取的高額收入與房地產(chǎn)一家行業(yè)的暴利不僅侵害到億萬人民的生存權(quán)（如住房權(quán)），還可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。另一方面，在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制和預(yù)算管理體制下，地方政府既然缺乏充裕的稅收來源，其預(yù)算外收入、制度外收入又不能得到有效約束，則所謂“土地出讓金”不可避免地成為某些地方政府極其依賴的財(cái)政收入。

二、地方“土地財(cái)政”導(dǎo)致的憲法效應(yīng)

（一）社會經(jīng)濟(jì)的高速增長：“土地財(cái)政”之于憲法上國家目標(biāo)規(guī)定的積極意義

我國《憲法》在“序言”中明確規(guī)定：“我國將長期處于社會主義初級階段。國家的根本任務(wù)是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)……”依據(jù)這一段憲法規(guī)定，中國的“國家目標(biāo)”由1978年憲法的“社會主義強(qiáng)國”調(diào)整為“富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家”，而“國家根本任務(wù)”則由前幾部憲法所規(guī)定的“工業(yè)化”修改為“社會主義現(xiàn)代化”。由此而言，以經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為形式的“社會主義現(xiàn)代化”，實(shí)乃中國憲法文本所設(shè)定的“國家發(fā)展目標(biāo)”，正是此種國家目標(biāo)規(guī)定賦予中國政府較之于其他國家更多、更大的經(jīng)濟(jì)職能。有學(xué)者指出：“一個(gè)發(fā)展中的國家，決定土地使用的權(quán)力最重要。沒有土地就沒有什么可以發(fā)展。土地得到有效率的運(yùn)用，其他皆此要。如果競爭下土地的租值上升，經(jīng)濟(jì)是在增長……競爭的激烈程度決定著土地使用效率的高低。人與人之間競爭，戶與戶之間競爭，機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間競爭——傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)分析，這些是所有的競爭了。中國的情況，是在同層的地區(qū)互相競爭，而因?yàn)榭h的經(jīng)濟(jì)權(quán)力最大，這層的競爭最激烈?！敝袊谋容^優(yōu)勢在于人力資源豐富，便于勞動密集型產(chǎn)業(yè)的成長；地方政府之間在爭取更多財(cái)政收入的動機(jī)之下所展開的激烈競爭，不僅“盤活”了土地等國有資源并提高了資源使用效率，更使中國已有的比較優(yōu)勢得到了前所未有的充分發(fā)掘。故而，在一個(gè)稅權(quán)高度集中的財(cái)政分權(quán)體制中，地方政府依然可以通過土地等國有資產(chǎn)、利用地方商業(yè)銀行迅速實(shí)施大規(guī)模融資，這是近二十年來中國“經(jīng)濟(jì)奇跡”產(chǎn)生的重要原因。然而，不可忽略的是，在目前行政決策機(jī)制民主化、法治化程度亟待發(fā)展的條件之下，政府經(jīng)濟(jì)投資決策上的盲目與失誤就可能轉(zhuǎn)化為嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致地方政府財(cái)政債務(wù)的惡化；而地方政府為了“招商引資”，則可能會不惜以犧牲農(nóng)民、農(nóng)民工的利益，犧牲環(huán)境的代價(jià)為基礎(chǔ)而換取GDP高速增長的所謂“經(jīng)濟(jì)成就”。由此而言，如果單純以“經(jīng)濟(jì)高速增長”作為注解憲法文本上“國家目標(biāo)規(guī)定”之張本，中國憲法文本上的“國家根本任務(wù)”條款、“國家目標(biāo)規(guī)定”與憲法上其他條款如基本權(quán)條款之間的效力沖突，遂已若隱若現(xiàn)，成為當(dāng)今中國憲法解釋學(xué)上之重要課題。

（二）城鄉(xiāng)居民的“生存困境”：“土地財(cái)政”之于憲法上公民基本權(quán)利的消極影響

財(cái)政資源的稀缺性是任何國家、任何時(shí)代的政府都必須面對的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。我國尚處于社會主義初級階段，人均國民生產(chǎn)總值及政府財(cái)政收入非常有限，但是地方政府不僅承擔(dān)了諸如“社會保障”方面的公共服務(wù)職能，還受“政績考評”等因素之影響而積極涉足經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域，如此一來，地方財(cái)政必然支出極度擴(kuò)張，并因此而使城鄉(xiāng)居民背負(fù)沉重的“稅負(fù)”（包括人民為使用土地等國有資產(chǎn)所付出的“對價(jià)”）；與此同時(shí)，政府的公共服務(wù)支出費(fèi)用卻往往被擠占、扣減，中低收入階層陷入“生存困境”遂由此不可避免。具體而言，地方“土地財(cái)政”之于公民基本權(quán)利的影響主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，“土地財(cái)政”之于公民的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”等自由權(quán)。當(dāng)?shù)胤截?cái)政淪為“土地財(cái)政”之后，則地方政府在土地開發(fā)過程中利用行政權(quán)力維護(hù)地產(chǎn)壟斷市場，甚至故意壓低土地補(bǔ)償金，此種與民爭利的行為遂不可避免。對此，有學(xué)者非常尖銳地指出：“在競爭的壓力下，地方政府尋求自我發(fā)展空間的努力往往導(dǎo)致兩敗俱傷：地方政府紛紛樹立起種種壁壘，阻礙要素的自由流動，使得全國資源合理配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整舉步維艱。各地在吸引外資的競爭中對土地地價(jià)與稅收的一降再降甚至倒貼，對環(huán)境污染型企業(yè)的一讓再讓，以及在項(xiàng)目投資商各地競相比拼而導(dǎo)致大量重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)，令許多地方付出慘痛的代價(jià)?！薄叭找嫦∪钡耐恋刭Y源被地方政府低價(jià)出讓作為競爭的籌碼，與此同時(shí)，土地收入‘赤字造成的成本損失，必然誘使政府通過低價(jià)征收土地來補(bǔ)償。為擴(kuò)大土地供給增量，近年來各地強(qiáng)行征地、野蠻拆遷的事件屢見不鮮。而農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)極低，農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償。”土地資源不僅是地方政府獲取財(cái)政收入的重要來源，而且其本身還被直接用于“招商引資”、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之目的。土地資源的稀缺性、不可再生性，使得地方政府“經(jīng)營城市”的方案，一再適用針對城市國有土地上居民房屋的所謂 “強(qiáng)制拆遷”，以取得可以再次拍賣并再次獲取國有土地有償使用費(fèi)用的國有土地；而在城市國有土地資源（即將）被耗盡的條件下，則地方政府只能倚重于針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的所謂“公益征收”。為了平復(fù)被征收人的“抵抗”，地方政府甚至不惜采取限制公民人身自由的強(qiáng)制手段。譬如，在2003年“湖南省嘉禾縣違法拆遷”事件中，嘉禾縣委、縣政府以商業(yè)目的為由強(qiáng)行拆遷民居，并采用“誰影響嘉禾一陣子，我影響他一輩子”的標(biāo)語，甚至采用所謂“四包”、“兩停”等措施，致使某些公務(wù)員被迫離婚，甚至將抵制拆遷的李某夫婦等人予以刑事逮捕。本案最終因上級政府直至國務(wù)院的干預(yù)而得到妥善解決，但是近年來各地方政府為了迎合“土地財(cái)政”之需要、罔顧民眾權(quán)益之事件仍頻繁發(fā)生。此等案件說明，地方“土地財(cái)政”之恣意擴(kuò)張，已經(jīng)蘊(yùn)藏著侵害公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等“自由權(quán)”的巨大隱患。

第二，“土地財(cái)政”之于公民的“住房權(quán)”等社會權(quán)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查，地方政府所征收、征用的土地，有30%～40% 左右被用于基礎(chǔ)設(shè)施、道路、學(xué)校等公共目的用地，30%～40% 左右用于工業(yè)用地，另外大約還有30%用于商業(yè)和住宅用地；如果其中有一半要建經(jīng)濟(jì)適用房，只有15%才是真正的商業(yè)用地和房地產(chǎn)。也就是說，地方政府要供應(yīng)的土地里面，85%是沒有多少利益的，只有15%的地是可以掙錢的；地方政府要想從土地上獲得利益，就必須拿占總數(shù)15%的商業(yè)用地，賺大于另外85%的非營業(yè)性用地的成本。“正是在這樣一種機(jī)制的刺激下，地方政府自然要拼命的炒高房地產(chǎn)，絞盡腦汁使占小部分的商業(yè)用地價(jià)值最大化成為自然的邏輯”?？梢哉f，中國城市化進(jìn)程中巨量增加的城鎮(zhèn)人口，乃是地方政府通過“土地財(cái)政”恣意獲取土地使用費(fèi)收益的社會基礎(chǔ)；而在土地使用費(fèi)巨幅增長之同時(shí)，城鎮(zhèn)居民、尤其是城鎮(zhèn)新移民中的中低收入階層勢必由此而陷入生存困境，他們的社會權(quán)——尤其是其“住房權(quán)”將陷入困境。所謂住房權(quán)（the right to adequate housing），又稱“適足住房權(quán)”，“是指公民有權(quán)獲得可負(fù)擔(dān)得起的適宜于人類居住的，有良好物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的，具有安全、健康、尊嚴(yán)，并不受歧視的住房權(quán)利”。據(jù)廉思博士等人的調(diào)查結(jié)論，近年來在各大城市出現(xiàn)了一個(gè)規(guī)模龐大的“大學(xué)畢業(yè)生低收入聚居群體”（他們被形象地稱為“蟻?zhàn)濉保?，他們大都居住在面積狹小、租金低廉的出租屋內(nèi)，人均居住面積10平方米及以下的被訪者占69.6%，人均租住面積在11～20平方米之間的占到了24.8%，人均20平方米以上的被訪者僅占5.5%，月租金人均377.24元。居住面積小、條件差是眾多大學(xué)畢業(yè)生生存狀況的顯著特征，如果加上農(nóng)民工等城市新移民群體，那么“蟻?zhàn)濉钡囊?guī)模將更加龐大。此種生存困境并非城市政府“土地財(cái)政”所獨(dú)使然，卻與城市政府積極獲取土地使用權(quán)收益、消極承擔(dān)居民生存權(quán)保障職能的財(cái)政投融資政策及行為具有必然之聯(lián)系。

三、地方“土地財(cái)政”行為的憲法規(guī)制

葛克昌先生指出：“課稅之基本原則即為量能課稅原則之倫理要求，個(gè)人之租稅負(fù)擔(dān)應(yīng)依其經(jīng)濟(jì)上的給付能力來衡量，而決定其所應(yīng)付的納稅義務(wù)。此種負(fù)擔(dān)原則，應(yīng)成為租稅立法之指導(dǎo)理念、稅法解釋之準(zhǔn)則、稅法漏洞填補(bǔ)指針、行政裁量之界限，同時(shí)量能課稅原則也使稅法成為可理解、可預(yù)計(jì)及可學(xué)習(xí)之科學(xué)?！边M(jìn)而言之，量能課稅原則源自憲法上的“平等權(quán)”條款，它所體現(xiàn)的“人權(quán)保障”理念，當(dāng)為財(cái)政法制的最高原則，得直接拘束地方政府的土地收益等行為，甚至還可間接影響國家財(cái)政支出及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等諸制度領(lǐng)域——蓋保障人權(quán)既是現(xiàn)代民主憲政國家成立的邏輯起點(diǎn)，亦是其制度存續(xù)與運(yùn)作的價(jià)值歸宿。以中國《憲法》而言，其第33條第2款、第3款明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，“國家尊重和保障人權(quán)”，已明晰中國國家建設(shè)和發(fā)展的終極價(jià)值或最高目標(biāo)。故而，憲法上之國家目標(biāo)規(guī)定或基本任務(wù)條款不能作孤立解釋。為了尋求經(jīng)濟(jì)高速增長而恣意侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、平等權(quán)，難謂具有憲法上之正當(dāng)性依據(jù)；以資本積累規(guī)模擴(kuò)大為首要目標(biāo)的“新型趕超”戰(zhàn)略及其制度模式，當(dāng)在“人權(quán)保障”等憲法理念、“量能課稅（費(fèi)）”等憲法原則的引領(lǐng)之下有所調(diào)整。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度及公共財(cái)政支出制度，在實(shí)質(zhì)上為憲法上“平等權(quán)”等基本權(quán)的客觀法秩序功能之重要體現(xiàn)，更須在此引導(dǎo)下實(shí)施制度改革與制度建設(shè)。

（一）建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以消解地方“土地財(cái)政”的擴(kuò)張沖動

正如寇鐵軍先生所言：“政府間轉(zhuǎn)移支付作為集權(quán)與分權(quán)的調(diào)節(jié)器，在處理中央與地方財(cái)政關(guān)系方面有著積極的影響；政府間轉(zhuǎn)移支付作為達(dá)到縱向均衡和橫向均衡的手段，對緩解雙向非均衡發(fā)揮著重要作用；政府間轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)作必然帶來財(cái)力、物力配置格局的變化?！敝袊?994年實(shí)行分稅制以后，中央政府等高層政府的財(cái)政能力迅速提升，但是隨著農(nóng)業(yè)稅和教育費(fèi)附加等稅費(fèi)改革措施的推行，縣鄉(xiāng)政府等基層政府的財(cái)政能力被嚴(yán)重削弱，在財(cái)政上嚴(yán)重依賴于上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前我國政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”（包括“一般性轉(zhuǎn)移支付”、“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”等項(xiàng)目）和“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”與“稅收返還”等項(xiàng)目。依據(jù)財(cái)政部頒發(fā)的《2008年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，“一般性轉(zhuǎn)移支付資金”分配選取影響財(cái)政收支的客觀因素，適當(dāng)考慮人口規(guī)模、人口密度、海拔、溫度、少數(shù)民族等成本差異，結(jié)合各地實(shí)際財(cái)政收支情況，采用規(guī)范的公式化方法進(jìn)行分配。具體而言，“一般性轉(zhuǎn)移支付”按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定。用公式表示為：某地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付額=（該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入）×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。凡標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入大于或等于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的地區(qū)，不納入一般性轉(zhuǎn)移支付范圍。而依據(jù)財(cái)政部2000年頒發(fā)的《中央對地方專項(xiàng)撥款管理辦法》，所謂“專項(xiàng)撥款”則包括“基本建設(shè)支出”、“企業(yè)挖潛改造資金”、“地質(zhì)勘探費(fèi)”、“科技三項(xiàng)費(fèi)用”、“支援農(nóng)村生產(chǎn)支出”、“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出”、“各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出”、“撫恤和社會福利”等等?！皩ｍ?xiàng)撥款”的分配采取“基數(shù)法”、“因素法”相結(jié)合的分配方法，以“因素法”為主，并逐步向規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配方法過渡。盡管《中央對地方專項(xiàng)撥款管理辦法》也強(qiáng)調(diào)：按照“因素法”進(jìn)行分配的，選取的“因素”應(yīng)具有客觀性、普遍性和可操作性，設(shè)立的計(jì)算公式應(yīng)規(guī)范、簡便，要準(zhǔn)確反映因素量化的要求，但是實(shí)際上，中央政府各部門在“專項(xiàng)撥款”之“給付對象”、“給付金額”等問題上極具裁量之空間，此為媒體所謂“跑部錢進(jìn)”等現(xiàn)象的制度根源。省級政府對于省以下各級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式、模式與財(cái)政部規(guī)定的制度基本相同，但是各省市區(qū)根據(jù)本地的實(shí)際情況，在客觀因素的選取、人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、稅收返還比例系數(shù)等方面，與中央政府的做法略有差異。是故，張啟春先生認(rèn)為：“由于稅收返還還只是一種資金轉(zhuǎn)移形式，而不是收入分享形式，它按照收入來源地進(jìn)行資金分配，哪個(gè)省份經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，‘兩稅增長越快，中央對其進(jìn)行稅收返還的額度也就越大。這種照顧既得利益的制度設(shè)計(jì)，從根本上起到了直接拉大貧富省份之間的財(cái)政能力差異的作用，上解中央兩稅按基數(shù)返還地方的方式，使大部分轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力失去了均衡功能。”“專項(xiàng)補(bǔ)助雖然更能體現(xiàn)中央政府在支持地方政府提供某項(xiàng)公共產(chǎn)品方面的政策意圖，存在發(fā)揮均等化作用的潛力，但過去實(shí)踐卻發(fā)現(xiàn)它同樣不利于區(qū)域間的橫向平衡?！碑?dāng)前我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中“專項(xiàng)撥款”、“稅收返還”所占比重太大，不利于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度之規(guī)范化與法治化發(fā)展。而今后數(shù)十年間，我國的城鄉(xiāng)之間，東部、西部與中部地區(qū)之間、各省區(qū)之間乃至于省區(qū)內(nèi)各市縣之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或許還將保持較大差異。為實(shí)現(xiàn)基本權(quán)之均等保護(hù)，須借助于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化與法治化，緩解基層政府等地方中低層政府的財(cái)政壓力。為此，須盡量減少“專項(xiàng)撥款”之比重并增加“一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金”之總量，并促進(jìn)其規(guī)范化、法治化之發(fā)展。而國家亦可專設(shè)“中央政府統(tǒng)籌稅”與“省區(qū)政府統(tǒng)籌稅”、“縣市政府統(tǒng)籌稅”等稅種，以取代傳統(tǒng)的“稅收返還”制度，增加中央與地方高層政府的財(cái)政平衡能力，以逐步實(shí)現(xiàn)憲法文本所設(shè)定的崇高目標(biāo)。

據(jù)中央電視臺報(bào)道，自2008年國務(wù)院推出4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激方案后，在一周之內(nèi)，各地政府也紛紛宣布大規(guī)模投資計(jì)劃，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年年底，各省市的投資總額已經(jīng)超過10萬億。參見《各省市地方政府宣布投資總額已超過10萬億》，載環(huán)球網(wǎng)：http：//china.huanqiu.com/roll/2008-11/291327.html，最后訪問時(shí)間：2011年5月1日。

財(cái)政學(xué)者認(rèn)為：“或有負(fù)債”是指由于過去事項(xiàng)或既存事實(shí)引起的各類潛在義務(wù)，履行這些義務(wù)可能導(dǎo)致政府支出壓力加大。目前，地方政府的或有負(fù)債主要包括“顯性或有負(fù)債”與“隱性或有負(fù)債”兩種，其中前者主要包括“地方企事業(yè)單位使用的外國政府貸款”、“國債轉(zhuǎn)貸資金”、“地方政府擔(dān)?！?、“核實(shí)的糧食企業(yè)虧損掛賬”、“公益性國有企業(yè)的救助”、“社會保障資金收支缺口”、“地方政府成立的為政府融資服務(wù)的金融公司的不良資產(chǎn)”，后者主要有“地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)”、“下級政府的財(cái)政收支缺口和債務(wù)”、“一般競爭性國有企業(yè)虧損和其債務(wù)最后清償”、“對非公共部門債務(wù)的清償”等等。參見劉尚希、于國安主編：《地方政府或有負(fù)債：隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年版，第4—19頁。

詹向陽：《論中國不良債權(quán)債務(wù)的化解》，中國金融出版社2000年版，第75、77、89頁。

（二）推進(jìn)法治化的財(cái)政支出制度改革，以消減地方“土地財(cái)政”的負(fù)面效應(yīng)

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)系以公共服務(wù)投入為主還是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入為主，近年來伴隨著所謂“公共財(cái)政”課題而倍受爭議。1993年，葉振鵬與張馨提出了“社會主義國家財(cái)政由公共財(cái)政和國有資產(chǎn)財(cái)政組成”的“雙元財(cái)政”觀點(diǎn)，而后張馨、安體富、高培勇、劉迎秋等人正式提出了構(gòu)建“公共財(cái)政”的主張。1996年、1997年，張馨發(fā)表的《論公共財(cái)政》等文受到了許多財(cái)政學(xué)者的激烈批評，使得“公共財(cái)政”概念的存廢一度成為中國財(cái)政學(xué)界的關(guān)注焦點(diǎn)。1998年底召開的全國財(cái)政工作會議提出了初步建立公共財(cái)政基本框架的改革目標(biāo)，表明了中國政治決策層對此的基本態(tài)度，但是理論界有關(guān)“公共財(cái)政”的理論爭議卻并未因此而終結(jié)。關(guān)于“公共財(cái)政”之理論構(gòu)建目的，高培勇先生認(rèn)為：“從對國外財(cái)政收支模式的觀察中，我們發(fā)現(xiàn)，在許多方面，市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政收支模式是有相似之處的。這就是，以滿足社會公共需要或糾正市場失靈為口徑界定財(cái)政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。為了將實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)制度國家的財(cái)政收支模式同我國長期實(shí)行的所謂‘生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政模式相區(qū)別，并且，以此為基礎(chǔ)，探索我國自己的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建方向，我們給與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行模式冠之以‘公共財(cái)政?！卑凑?007年1月1日正式實(shí)施的政府收支分類改革，我國現(xiàn)行支出分類采取國際通行做法，同時(shí)使用功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類兩種方法，前者分為一般公共服務(wù)、外交、國防等大類，下面再分款、項(xiàng)兩級，后者又設(shè)置工資福利支出、商品和服務(wù)支出等12類，下設(shè)“對企事業(yè)單位的補(bǔ)貼”、“轉(zhuǎn)移性支出”、“基本建設(shè)支出”等款項(xiàng)。從表面上看，我國現(xiàn)行支出分類辦法似乎說明公共財(cái)政模式已基本建立。但實(shí)際上，政府的建設(shè)性支出資金依然一直保持著持續(xù)、高速增長的態(tài)勢，遭遇金融危機(jī)之后此種財(cái)政投資的規(guī)模擴(kuò)張更加迅猛。而自1983年7月1日以來，我國政府已經(jīng)停止了傳統(tǒng)的由財(cái)政直接向國有企業(yè)撥款以提供企業(yè)流動資金的做法，改由銀行向企業(yè)提供流動資金（這種做法又稱為“撥改貸”）。由于我國的金融機(jī)構(gòu)主要是由國家投資所設(shè)立，其本身的性質(zhì)和經(jīng)營管理方式具有濃厚的行政色彩，極容易受到中央政府宏觀調(diào)控政策之影響。由此，當(dāng)中央政府主張適用較為寬松的財(cái)政貨幣政策時(shí)，地方政府就可能會通過地方國企從國有銀行獲取融資支持，并展開大規(guī)模的政府投融資計(jì)劃。盡管從名義上看，地方國企為此獨(dú)立承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，但是從根本上講，此種投資風(fēng)險(xiǎn)及代價(jià)依然構(gòu)成地方政府“或有負(fù)債”的重要來源。故而，有財(cái)政學(xué)者指出，企業(yè)資金銀行供給制的實(shí)質(zhì)是銀行資金財(cái)政化，其本質(zhì)仍然是企業(yè)資金國家供給制，其理論誤區(qū)在于：忽略了銀行信貸資金與財(cái)政資金的本質(zhì)差別，忽略了信貸資金回流和付息的內(nèi)在要求，導(dǎo)致錯(cuò)把信貸資金用于無回流、無償?shù)馁Y金用途，使銀行信貸資金周轉(zhuǎn)陷入嚴(yán)重困難。在筆者看來，“撥改貸”的改革措施之所以導(dǎo)致銀行資金財(cái)政化，并釀成金融機(jī)構(gòu)巨額不良資產(chǎn)的金融風(fēng)險(xiǎn)乃至財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，其根本原因在于財(cái)政投資決策上的非法治化、反公共化運(yùn)行機(jī)制。如果地方政府利用寬松的信貸政策套取國有商業(yè)銀行的信貸資金實(shí)施不理性的經(jīng)濟(jì)投資，最終將導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并使政府背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使地方政府更加陷入對于“土地財(cái)政”的嚴(yán)重依賴。如此，先由國際金融危機(jī)引發(fā)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，進(jìn)而引致國內(nèi)金融危機(jī)與政府財(cái)政危機(jī)，最終導(dǎo)致人民之“營業(yè)自由權(quán)”等傳統(tǒng)自由權(quán)，以及“社會保障權(quán)”等新興社會權(quán)，均面臨制度性保護(hù)不足的嚴(yán)重問題。此為今日中國財(cái)政制度建設(shè)所須努力避免的“歷史陷阱”。

近年來，盡管地方負(fù)債已經(jīng)呈現(xiàn)日益嚴(yán)重之趨勢，為了緩解房價(jià)快速增長所帶來的民生壓力，中央政府在保障性住房建設(shè)等問題上向地方政府施加了強(qiáng)大的政治壓力。2011年6月11日，全國保障性安居工程工作會議在石家莊召開，住建部部長姜偉新提出：“今年的1000萬套保障性安居工程建設(shè)任務(wù)，既是經(jīng)濟(jì)任務(wù)又是政治任務(wù)。各地必須在11月底前全部開工，確保年內(nèi)基本建成400萬套以上?！睋?jù)住建部匡算，建設(shè)1000萬套保障房，所需資金約為1.3萬億元左右，其中中央財(cái)政撥款1292.66億元，占比不到10%，余下部分需地方自籌。周政華先生認(rèn)為：由于經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、拆遷安置房，地方政府已經(jīng)形成了“政府低價(jià)供地—開發(fā)商開發(fā)—符合條件的居民購買”的成熟模式，整個(gè)過程無須財(cái)政資金扶持；故而真正考驗(yàn)地方政府者，為380萬套公租房和廉租房，其所需資金為5000億元左右，需地方融資3700億元左右。可以預(yù)見，由于保障房建設(shè)會直接沖擊中國的房地產(chǎn)市場，進(jìn)而影響地方政府的土地出讓金等財(cái)政收入，故而，要求地方政府耗費(fèi)財(cái)政資金進(jìn)行大規(guī)模的保障房建設(shè)，似無異于“與虎謀皮”。尤其是所謂經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等保障性住房之建設(shè)，不僅蘊(yùn)含了權(quán)力尋租的巨大空間，亦隱含著國有資產(chǎn)巨額流失之可能。唯廉租房、公租房較為符合社會福利之目的，卻又面臨資金短缺、質(zhì)量堪憂等困境。因此，在當(dāng)前地方財(cái)政管理模式尚未有效轉(zhuǎn)型的條件下，保障性安居工程建設(shè)的實(shí)際效果實(shí)難以預(yù)料。為此，通過立法設(shè)定地方財(cái)政支出的構(gòu)成比例及具體項(xiàng)目，并賦予人民通過司法訴訟尋求給付對待之權(quán)利，以適當(dāng)擴(kuò)張財(cái)政預(yù)算的外部效力，促進(jìn)地方財(cái)政支出制度的法治化，或許是現(xiàn)階段消減地方土地財(cái)政之消極效應(yīng)的可行之道。就長遠(yuǎn)而言，對于憲法上“國家目標(biāo)規(guī)定”與基本權(quán)利條款之效力沖突，最終只能通過地方民主制度建設(shè)，在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的民主化、公共化，實(shí)現(xiàn)我國財(cái)政制度的歷史轉(zhuǎn)型。

The Constitutional Control of Local “Land Finance”

Abstract： The constitutional foundation of local “l(fā)and finance” not only lies in the “fiscal decentralization system of lease and tax coexistence”， but also depends on the “catching-up strategy” stipulated by constitutional texts. Although the constitutional effect of land finance has driven the accomplishment of social economic fast development and “regulations on national goals” of the Constitution， it has actually infringed upon citizens basic rights such as “rights to liberty” and “right to survival”， which has implied the conflict of effects in constitutional norms. Therefore， it is suggested to conform to the constitutional conception of “human rights safeguard” and adhere to ruling of law principles of “tax and expenses imposed by capacity” and “care for survival” in the whole fiscal taxation system. Further， the normalized fiscal transfer payment system should be established and legalized fiscal expenses payment system should be improved so as to mitigate the expansion impulse of local “l(fā)and finance” and to suppress the generation of negative effects.

Key words：land finance constitutional control basic rights

[作者簡介]周剛志，中南大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

① 樊綱、武良成主編：《城市化：一系列公共政策的集合》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第298—300頁。

② 財(cái)政部在1996年3月26日頒布的《財(cái)政部關(guān)于完善省以下分稅制財(cái)政管理體制意見的通知》（財(cái)?shù)刈諿1996]24號文）指出：“各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市（以下稱地區(qū)）根據(jù)中央對省級的分稅制財(cái)政管理體制模式，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，相繼制定了省以下財(cái)政體制辦法。這些辦法不同程度地體現(xiàn)了分稅制的總體要求。但是，有些地區(qū)在地方各級政府之間的縱向財(cái)力分配方面還存在明顯不合理因素，在稅種劃分、稅收返還操作辦法等方面還存在一些問題，為進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，提出以下指導(dǎo)性意見：為了保證分稅制財(cái)政體制框架的完整性，各地區(qū)要參照中央對省級分稅制模式，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，將分稅制體制落實(shí)到市、縣級，有條件的地區(qū)可落實(shí)到鄉(xiāng)級?！?/p>

③ 李萍主編：《中國政府間財(cái)政關(guān)系圖解》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第134、153頁。

④ 陳國福、卿志瓊：《財(cái)政幻覺下的中國土地財(cái)政——一個(gè)法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》，載《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2009年第1期，第69頁。

⑤ 參見《朱镕基清華談話曝光提及房地產(chǎn)和地方政府》，載香港鳳凰網(wǎng)：http：//house.ifeng.com/video/detail_2011_05/26/6641314_0.shtml，最后訪問時(shí)間：2011年8月1日。

⑥ 王爾德、郭一信、劉倩伶：《賀鏗：分稅制事權(quán)與財(cái)權(quán)不對等是偽命題》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2011年8月3日第006版。

⑦ 樊勇：《縣級稅收：增長速度雖快但穩(wěn)定性不強(qiáng)》，載《中國稅務(wù)報(bào)》2010年11月3日。

⑧ 林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，上海三聯(lián)書店1999年版，第38頁。

⑨ 關(guān)于“趕超型戰(zhàn)略”在中國憲法文本上的體現(xiàn)及其具體內(nèi)容，參見周剛志：《中國憲法文本上的“和平發(fā)展”戰(zhàn)略條款》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2010年第4期。

⑩ 朱鋼、譚秋成、張軍：《鄉(xiāng)村債務(wù)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第49頁。

王鐵軍編著：《中國地方政府融資22種模式》，中國金融出版社2006年版，第8—9頁。

張五常：《中國的經(jīng)濟(jì)制度》，中信出版社2009年版，第144—145頁。

劉亞平：《當(dāng)代中國地方政府間競爭》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第1、102頁。

嘉禾縣珠泉商貿(mào)城是一個(gè)以商業(yè)營業(yè)用地為主的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，累計(jì)投資達(dá)1.5億元，位處嘉禾縣城最中心地帶，工程占地總面積超過12萬平方米。2003年9月30日，珠泉商貿(mào)城置業(yè)有限公司在沒有競爭對手的條件下，以每平方米30元的價(jià)格得到土地使用權(quán)。在此之前的8月7日，嘉禾縣委、縣政府辦聯(lián)合下發(fā)“嘉辦字[2003]第136號文”，要求全縣黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，對珠泉商貿(mào)城拆遷對象做好所謂“四包”工作，即：包在規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷補(bǔ)償評估工作、簽好補(bǔ)償協(xié)議、騰房并交付各種證件；包協(xié)助做好妥善安置工作；不無理取鬧、尋釁滋事；不參與集體上訪和聯(lián)名告狀。對不能落實(shí)“四包”工作的公職人員，將實(shí)行“兩?！碧幚恚磿和Ｔ瓎挝还ぷ?、停發(fā)工資。凡有親屬屬于珠泉商貿(mào)城拆遷對象的公職人員，如果不能說服自己的親屬按縣里要求卷鋪蓋走人，那就要被開除或下放到邊遠(yuǎn)地區(qū)工作。自政策出臺以后，已有160多名公職人員被牽連，先后對11名公職人員進(jìn)行了降職、調(diào)離原工作崗位到邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等待處理。本案被《新京報(bào)》、中央電視臺等媒體曝光之后，嘉禾縣委、縣政府才下發(fā)通知廢止所謂“四包”、“兩?！闭?。參見楊小君編：《重大行政案件選編》，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第388—390頁。

徐德富、涂云龍：《我國地方政府的“土地財(cái)政”行為分析》，載《現(xiàn)代商業(yè)》2007年第1期，第71頁。

Janet Ellen Stearns，Voluntary Bond，The Impact of HabitatⅡon U.S. Housing Policy，Saint Louis University Public Law Review ，1997，p.419.

廉思主編：《蟻?zhàn)澹捍髮W(xué)畢業(yè)生聚居村實(shí)錄》，廣西師范大學(xué)出版社2009年版，第61頁。

葛克昌：《稅法基本問題——財(cái)政憲法篇》，元照出版公司2005年版，第157頁。

寇鐵軍：《中央與地方財(cái)政關(guān)系研究》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1996年版，第97頁。

中華人民共和國財(cái)政部編：《中國財(cái)政基本情況（2008）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第52頁。

劉英：《中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行情況、問題及建議》，載全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會調(diào)研室編：《中外專家論財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年版，第29頁。

張啟春：《中國區(qū)域差距與政府調(diào)控——財(cái)政平衡機(jī)制和支持系統(tǒng)》，商務(wù)印書館2005年版，第179頁。

2008年中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付資金僅有3404億元，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則高達(dá)8888.31億元，中央對地方的稅收返還亦高達(dá)4271.19億元。參見前引中華人民共和國財(cái)政部編書，第52頁。

劉溶滄、趙志耘主編：《中國財(cái)政理論前沿Ⅱ》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第4—5頁。

高培勇：《前言》，載高培勇主編：《公共財(cái)政：經(jīng)濟(jì)學(xué)界如是說》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第2頁。

參見前引中華人民共和國財(cái)政部編書，第23—24頁。

參見周政華：《保障房大躍進(jìn)》，載《中國新聞周刊》2011年8月22日，第22—24頁。