共生態(tài)困境：政府、市場雙重失靈的治理

江永清　徐　輝

[摘 要]當前，政府與市場雙重失靈的新現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，人們發(fā)現(xiàn)，市場失靈背后都有政府失敗的因素，政府的相關(guān)管制政策和價值也存在偏頗。理順公共政策的價值取向和維度，實行政府、市場、社會的立體互動，從多維度治理政府和市場雙重失靈，是政府制度創(chuàng)新的迫切課題。

[關(guān)鍵詞]政府失敗；市場失靈；丁伯根法則；網(wǎng)絡(luò)治理

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1672—7320(2009)01—0118—05

一、問題的提出與背景透視

三鹿奶粉事件發(fā)生，多例嬰兒死亡，舉國震驚。三鹿嬰兒奶粉事件發(fā)生后，國務(wù)院辦公廳發(fā)出廢止食品質(zhì)量免檢制度的通知，國家質(zhì)檢總局廢止免檢管理辦法。

三鹿事件不是一個孤立的現(xiàn)象。我們再把事件的時空背景拉長，從近兩年的安全生產(chǎn)事件、齊齊哈爾假藥事件、安徽阜陽毒假奶粉事件、欣弗事件，再到最近的三鹿嬰兒奶粉事件等等，這些事件遍及社會問題各個領(lǐng)域，通過一根線索聯(lián)系起來，那就是它們都與企業(yè)責任和政府監(jiān)管密不可分。企業(yè)責任為何難以自行實現(xiàn)?政府的監(jiān)管又為什么出現(xiàn)真空?面對市場失靈和政府失敗共生時態(tài)，傳統(tǒng)的市場途徑解決政府失敗問題、政府途徑解決市場失靈問題的老路已經(jīng)難以為繼。這種雙重困境有三個明顯的特點：(1)市場失靈總能從政府失敗中找到明顯的原因，或者在政府失敗中找不到明顯的原因，但跟政府管理密切相關(guān)。(2)政府失敗中總能找到市場失靈的影響，利益鏈條、尋租行為常能導(dǎo)致政府官員被“俘獲”。(3)僅從政府途徑解決市場問題，或者市場途徑解決政府問題往往難以取得實際效果?；蛟S“市場與政府間的選擇是復(fù)雜的……，因為這不是純粹在市場與政府間的選擇，而經(jīng)常是在這兩者的不同組合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇”。

我們國內(nèi)的三鹿、欣弗、安全生產(chǎn)事件，與美國安然事件、次貸危機等并不能割裂開來看。實際上，這是一個政府范式在全球范圍內(nèi)失靈的問題，即解制或放松規(guī)制范式的崩潰。它所折射的市場和政府關(guān)系問題出現(xiàn)一個新的鏡像——政府和市場雙重失靈。在西方，一些國家的市場神話在第一次世界大戰(zhàn)后的資本主義大蕭條中破滅了。隨后，根治市場失靈，凱恩斯主義的政府神話開始流行。市場失靈是指市場無法有效率地分配商品和勞務(wù)的情況。對經(jīng)濟學(xué)家而言，這個詞匯通常用于無效率狀況特別重大時，或非市場機構(gòu)較有效率且創(chuàng)造財富的能力較私人選擇為佳時。另一方面，市場失靈也通常被用于描述市場力量無法滿足公共利益的狀況。在此著重于后者，即市場無法克服外部性、內(nèi)部性問題。在經(jīng)歷了20世紀70年代的“滯脹”之后，政府神話也破滅了。在經(jīng)濟學(xué)，特別是宏觀經(jīng)濟學(xué)中，“滯脹”特指經(jīng)濟停滯(Stagnation)與高通貨膨脹(Inflation)、失業(yè)以及不景氣同時存在的經(jīng)濟現(xiàn)象。通俗地說就是指物價上升，經(jīng)濟停滯不前。它是通貨膨脹長期發(fā)展的結(jié)果。于是，政府失敗論開始盛行。所謂政府失敗，是指公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共產(chǎn)品利用效率降低，政府的活動并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說的那樣“有效”。布坎南認為，公共決策失效、政府的內(nèi)部性和尋租行為等導(dǎo)致了政府失敗。20世紀80年代以來，市場自由主義開始復(fù)興，丹尼爾·耶金在其《制高點：重建現(xiàn)代政府與市場之爭》中認為，從世界范圍的變化潮流來看，在政府與市場的制高點爭奪中政府開始衰落，市場開始占據(jù)優(yōu)勢。在英、美等國家出現(xiàn)了以民營化、放松規(guī)制為重點的新公共管理運動，這一運動以新自由主義價值觀為主導(dǎo)。正是在這種背景下，國際國內(nèi)都出現(xiàn)了公共政策價值的失衡。針對這些失衡，出現(xiàn)了所謂的“第三條道路”。1995年，布萊爾公開使用“第三條道路”來表述自己的政治哲學(xué)，宣稱工黨要超越新自由主義和社會民主主義，建構(gòu)新的思路?！俺阶笥摇钡摹靶抡巍?，“公平與效率”結(jié)合的“新經(jīng)濟”，“權(quán)力與義務(wù)”并重的“新福利”，“國家與公民社會”統(tǒng)一的“新治理”。然而，第三條道路沒有什么新的主張，也沒有走出所謂的新道路。安然事件的爆發(fā)，到次貸危機的全面擴散，市場不能夠解決自身的自我約束問題和信用問題，而政府也暴露出在現(xiàn)代經(jīng)濟社會管理中的能力和效率問題。放松規(guī)制的政策開始面臨嚴峻的考驗，而全球范圍內(nèi)干預(yù)的力度和強度卻在大幅加深。

在我國政府與市場關(guān)于制高點的爭奪中，改革主要是針對政府失敗，實現(xiàn)市場回歸，公共政策的價值取向是發(fā)展至上，效率至上，強調(diào)放松經(jīng)濟規(guī)制和社會規(guī)制，還權(quán)于企、還權(quán)于民、還權(quán)于社會。但是，這個轉(zhuǎn)軌過程注定了有許多制度欠缺和管理缺位與越位，導(dǎo)致一些災(zāi)難性的后果。三鹿事件只不過是這些事件中的一個縮影。

二、三鹿事件的成因分析——政府與市場的共生態(tài)困境

三鹿奶粉事件等一系列事件的慘痛教訓(xùn)告訴我們，政府和市場的雙重困境是一個新的命題，需要從市場和政府雙重截面剖析：

(一)從政府失敗的視角

1、從制度和政策供求關(guān)系看，體制改革和管制機制制度供求失衡。長期以來，公共政策的價值取向是效率至上，強調(diào)市場的經(jīng)濟效率和活力，放松管制。但是，在這個過程中，由于忽視了市場對政府制度的依賴，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)軌時期的管制，具體表現(xiàn)為：(1)宏觀體制創(chuàng)新與微觀管理機制建設(shè)供求失衡，經(jīng)濟規(guī)制和管理機制的創(chuàng)新滯后于經(jīng)濟體制創(chuàng)新的速度，維護企業(yè)社會責任規(guī)制方面的創(chuàng)新沒有跟上。從“華源”、“欣弗藥品”事件和三鹿毒奶粉事件看，問題不是出在采購環(huán)節(jié)，就是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對于食品、藥品采購環(huán)節(jié)需要有更嚴格的立法進行管制。(2)政府職能供求失衡。地方政府對經(jīng)濟增長、對財政收入的饑渴，使之不能正確全面地履行政府職能。(3)地方政府和中央政府價值取向的失衡。中央政府強調(diào)均衡發(fā)展，以公平正義為價值基點構(gòu)建社會主義和諧社會，而地方政府財政力量不足，一心想做大“蛋糕”，為了發(fā)展不惜犧牲農(nóng)民利益、不惜污染環(huán)境等現(xiàn)象屢見不鮮。

2、從產(chǎn)權(quán)和利益激勵看，政府和企業(yè)關(guān)系復(fù)雜，管制政策執(zhí)行難。為了管制市場，政府出臺了很多好的政策，但好的政策沒有有效執(zhí)行，有些只是象征性地執(zhí)行。正如有的學(xué)者所云，有些公共政策的內(nèi)容是象征性的，其產(chǎn)生的效果十分微弱，其初始用意也不過是讓目標群體認為他們的問題正在解決之中或者已經(jīng)解決，從而減輕政府的壓力。三鹿集團是石家莊市骨干企業(yè)，地方的納稅大戶，同時又是全國知名品牌，地方政府對企業(yè)不利信息的掩蓋和保護助長了企業(yè)的不法行為。據(jù)報道，早在2008年8月初三鹿集團就已得知奶粉中含有三聚氰胺，當?shù)卣擦⒓唇槿肓耸录奶幚?。然而，在媒體尚未全面曝光之前，當?shù)卣@然在暗助三鹿隱瞞真相，試圖低調(diào)處理此事件，以保護這家當?shù)氐墓歉善髽I(yè)。地方政府的出發(fā)點是好的，但并沒有起到好的作用，而是適得其反。的確，在利益方面，經(jīng)濟增長成為一些基層官員政績評價的核心指標，GDP和財政收入、城市建設(shè)面貌，成為晉升的砝碼，經(jīng)濟增長也成為官員根本利益之所在，成為企業(yè)與地方官僚合作的第一驅(qū)動。同時，官員自身權(quán)力缺乏有效

監(jiān)督，讓市場的投機者和資本所有者尋租有機可乘，雙方共同侵蝕公共利益。近年來的藥品事件、安全生產(chǎn)事故都存在官員尋租行為和利益勾結(jié)的問題。

3、從利益博弈的角度看，中央和地方利益分配失衡，財權(quán)和事權(quán)不對稱，增強了地方保護主義。分稅制改革保證了中央財力，但是地方的財力相對不足，有些地方不能夠有效承擔公共服務(wù)職能，轉(zhuǎn)而尋求經(jīng)濟增長和財稅增加。地方對自己企業(yè)的保護心態(tài)來自于對骨干企業(yè)的財政依賴。因為沒有足夠的財力保障，地方政府公正、獨立、嚴格地執(zhí)行食品、藥品監(jiān)管政策的力度就要打折扣，監(jiān)管起來力不從心。三鹿事件發(fā)生的石家莊市雖然是省會城市，財力比較充裕，但是出于對骨干企業(yè)的保護和地方經(jīng)濟的關(guān)切，當?shù)卣疾辉甘惯@個品牌倒下。中央與地方利益的博弈，其實是局部與全局的博弈，結(jié)果常常是地方政府不惜犧牲相關(guān)政策執(zhí)行，把利益集中在本地，而把外部性的社會成本轉(zhuǎn)嫁出去。

(二)從市場失靈的視角

1、從成本經(jīng)濟學(xué)的角度看，市場自律動力機制不足，企業(yè)責任規(guī)制缺位。目前，國際上普遍認同企業(yè)社會責任(Corporate Social Responsibility，簡稱CSR)理念，強調(diào)企業(yè)在創(chuàng)造利潤、對股東利益負責的同時，還要承擔對員工、對社會和環(huán)境的社會責任，包括遵守商業(yè)道德、生產(chǎn)安全、職業(yè)健康、保護勞動者的合法權(quán)益、保護環(huán)境、支持慈善事業(yè)、捐助社會公益、保護弱勢群體等等。歐美國家已在強力推行實施社會責任管理體系SA8000認證。這一規(guī)定要求供應(yīng)商不僅對產(chǎn)品質(zhì)量、數(shù)量負責，還要對勞工權(quán)利負責。在這些社會責任中，保證產(chǎn)品質(zhì)量只是一個起碼的責任。企業(yè)本質(zhì)上是一個社會團體，創(chuàng)造社會財富、追求經(jīng)濟利益、承擔社會責任是其應(yīng)盡義務(wù)。一個企業(yè)能否承擔起應(yīng)有的社會責任，可以進行一個簡單的計算，即如果懲罰的力度×處罰的概率<企業(yè)的非法所得，企業(yè)就會有動機繼續(xù)這種違法行為。同時，企業(yè)還應(yīng)有糾錯成本。當社會懷疑企業(yè)產(chǎn)品損害自己利益時，如果需要消費者來承擔高額的檢測成本和申訴成本，那就會縱容企業(yè)的違法行為。國外對企業(yè)違法行為的處罰是非常重的，從成本的角度講，較重的處罰可以減少企業(yè)違法投機行為。如2007年美國聯(lián)邦法院對美國普度藥品公司處以6.34億美元的巨額罰款，這是美國聯(lián)邦法院迄今為止對美醫(yī)藥行業(yè)企業(yè)作出的數(shù)額最大的處罰。美國聯(lián)邦法院在判決書中稱，普度藥品公司隱瞞了其生產(chǎn)的止痛藥鹽酸羥考酮控釋片的成癮性。根據(jù)判決，普度藥品公司將支付6億美元罰款，余下的3400萬美元罰款將由公司總經(jīng)理、公司法律顧問和公司前醫(yī)藥總監(jiān)個人承擔。這種處罰不僅可以震懾企業(yè)，同樣可以震懾當事人。這種處罰方式在中國目前還沒有。如果要付出這樣大的成本，類似三鹿事件將會大大減少。

2、從信息對稱的視角看，社會制約企業(yè)缺乏條件。在地方保護主義的掩護下，人們對企業(yè)的違法行為很難通過有效的渠道獲知信息。由于信息不對稱，公民對于企業(yè)產(chǎn)品主要是通過廣告和品牌來判斷?？杀氖?，中國企業(yè)的產(chǎn)品廣告和產(chǎn)品質(zhì)量不是必然的正相關(guān)。從這次質(zhì)量檢測中可以看到，伊利、蒙牛、光明、圣元等品牌無一幸免。這種信息不對稱同樣存在于企業(yè)和政府之間、地方政府和中央政府之間。由于信息鏈條的斷裂和人為的掩蓋，此次事件直至釀成嚴重后果，內(nèi)情才大白于天下，社會監(jiān)督和市場監(jiān)管形同虛設(shè)。

三、丁伯根法則、雙重失靈與網(wǎng)絡(luò)治理

丁伯根法則(Tinbergens Rule)是由丁伯根(荷蘭經(jīng)濟學(xué)家丁伯根——首屆諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主)提出的關(guān)于國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策和經(jīng)濟調(diào)節(jié)目標之間關(guān)系的法則。其基本內(nèi)容是：政策工具的數(shù)量或控制變量數(shù)至少要等于目標變量的數(shù)量；而且這些政策工具必須是相互獨立(線性無關(guān))的。根據(jù)丁伯根法則，治理市場與政府雙重失靈必須從多種途徑進行全方位的網(wǎng)絡(luò)治理。

1、矯正政策價值取向，推進政府職能重心、政策的供求平衡。針對發(fā)展中存在的問題，中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，主張積極構(gòu)建社會主義和諧社會，強調(diào)公平正義的價值取向。特別是其中的行政管理體制改革意見明確指出：要全面履行政府職能，增強宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性，嚴格市場監(jiān)管，推進公平準入，規(guī)范市場執(zhí)法，加強對涉及人民生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管。。針對三鹿奶粉事件，國務(wù)院總理溫家寶強調(diào)，各級黨委和政府必須把食品安全和安全生產(chǎn)工作擺到重要的日程上來，任何時候都不能松懈，絕不能以損害人民生命健康來換取企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長。然而，現(xiàn)實中，強烈的合法性意識和落后的經(jīng)濟面貌，迫使地方政府不得不加快發(fā)展，在政策的形成過程中如何促進增長已經(jīng)成為潛意識的價值，因此在制度創(chuàng)新和職能履行中，傾向于保護企業(yè)、保護財政收入，傾向于經(jīng)濟職能。因此，必須從制度供給上力求均衡，實現(xiàn)宏觀體制創(chuàng)新與微觀管理機制設(shè)計的供求平衡；政府職能重心力求平衡，發(fā)展經(jīng)濟和市場監(jiān)管并重，完善管制的手段和途徑，實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌和規(guī)制改進同步。

2、培育公民精神，強化政府責任機制，以權(quán)利制約權(quán)力。不論政府失靈還是市場失靈，公民及其構(gòu)成的基本單元社會組織是這些問題的最終買單者，這些問題的解決，需要公民精神的培育和公民社會合作治理。哈特認為，公民要具有四個崇高的品質(zhì)精神：一是能夠?qū)α膽椃ㄎ募鞒錾羁汤斫夂蛯φ恼咦鞒稣軐W(xué)的價值判斷；二是這些價值不是因為大多數(shù)人接受才信仰，而是因為它涉及“天賦人權(quán)”這些根本的原則，所以人們堅信不移；三是公民能夠擔當自己的道德責任，當政體的價值受到損害時公民必須行動起來，奮起反抗，不僅僅反對腐敗和瀆職，而且對其他人的基本權(quán)利承擔責任；四是具有良好的操守，能夠容忍和寬容，以維持法律規(guī)則和道德的最低要求。對基層政府監(jiān)管不力導(dǎo)致的市場行為失靈，公民采取的措施一般是雙向沖擊，對政府進行直接上訪，對企業(yè)進行“理性的非理性制裁”，即無情拋棄失信企業(yè)的產(chǎn)品，使企業(yè)直接倒閉。齊齊哈爾假藥事件的結(jié)果是企業(yè)走向衰敗，三鹿集團很可能也難逃重組厄運。在強化公民權(quán)利制約政府中需要強化政府責任，從以下方面來深化問責機制：(1)將市場監(jiān)管責任提高到更加重要的位置，推行層級節(jié)制、一票否決。因為市場監(jiān)管維系著群眾生命財產(chǎn)安全，有可能導(dǎo)致嚴重社會事件，因此需要提高到更重要的位置，嚴格問責制。(2)明確生產(chǎn)地和銷售地的共同責任，強化以生產(chǎn)地為主的責任追究。食品、藥品以及安全生產(chǎn)監(jiān)管的源頭在生產(chǎn)一線，在上游環(huán)節(jié)，因此監(jiān)管責任必須強化在生產(chǎn)一端。監(jiān)管最容易在地方保護主義的掩護下放松，因此最優(yōu)的是全過程監(jiān)管，流入地監(jiān)管必須強化堵截和察查、通報的責任。(3)建立責任傳導(dǎo)鏈。一旦案件立案后，責任就開始傳遞，哪個環(huán)節(jié)處理遲緩和松懈，責任就由誰負，這樣問題就會成為燙手的山芋，從而增強處罰力度和速度。

3、設(shè)計有效成本機制，有效激勵和強化企業(yè)社會責任約束。機制設(shè)計理論始于赫維茨(Hurwicz)20世紀60年代的開創(chuàng)性文獻。在赫維茨的定義中，“機制”被描述為一個信息系統(tǒng)和一個基于信息系統(tǒng)的配置規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，機制設(shè)計理論討論的問題是：對于任意一個想要達到的既定目標(某種資

源配置規(guī)則)，能否設(shè)計出一個經(jīng)濟機制并且怎樣設(shè)計一個經(jīng)濟機制，使得經(jīng)濟活動參與者的個人利益和設(shè)計者既定目標一致——即每個人主觀上追求個人利益時，客觀上也同時達到了機制設(shè)計者既定的目標。企業(yè)社會責任制度化和標準化，可以為政府提供監(jiān)管的依據(jù)。因此，我們必須通過有效的成本利益約束機制使之內(nèi)在化，以持續(xù)有效地激勵企業(yè)追求卓越的社會目標，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一：(1)企業(yè)違規(guī)成本激勵機制。對于企業(yè)違法行為，特別是食品、藥品企業(yè)要設(shè)立質(zhì)量安全保證金制度，跟安全生產(chǎn)一樣，這筆保證金可以滾動留存，但是一旦發(fā)生問題，予以沒收。(2)改進處罰的相關(guān)法律，對于失職、瀆職犯罪行為，開辟死刑等刑罰，提升對相關(guān)人員違規(guī)行為的成本。(3)降低公眾投訴成本和收益比率，如對于公眾投訴的檢測可以由監(jiān)管部門設(shè)立的專門中心以成本價進行，費用由國家補貼一部分。同時，在判賠的收益上參照國外的做法，賠償額度按照企業(yè)的總體違法所得比例進行，增強企業(yè)的自我約束動力。(4)企業(yè)主動糾錯和信息披露機制。在監(jiān)管和處罰的設(shè)定上，給企業(yè)自我糾錯和信息披露以經(jīng)濟激勵和保護，鼓勵企業(yè)在發(fā)現(xiàn)問題時召回產(chǎn)品。

4，調(diào)整利益博弈格局，增強市場監(jiān)管的內(nèi)在動力，營造企業(yè)外部環(huán)境。一是改進監(jiān)管的體制機制，使責任環(huán)環(huán)緊扣，提高質(zhì)檢和工商管理部門監(jiān)管的獨立性，不受地方保護主義干擾。這就涉及第二個問題，即增強地方財力，減少政企高度依賴關(guān)系，減少地方保護主義的動機，使監(jiān)管部門不是以罰代管，姑息養(yǎng)奸。

四、兩點思考

透過三鹿事件，有兩個問題不得不引人深思：(1)人們在市場失靈時指望政府監(jiān)管，但政府卻難堪重負。因為從更深的層次看，市場監(jiān)管的功夫其實是在監(jiān)管之外的宏觀經(jīng)濟調(diào)控。有效的宏觀調(diào)控，保持經(jīng)濟均衡增長，比經(jīng)濟的較快增長可能代價更低。(2)政府、企業(yè)、個人的利益兼顧，中央與地方利益統(tǒng)籌考慮，對于解決問題有不可替代的作用。鄧小平指出：“在社會主義制度下，個人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時利益要服從長遠利益或者叫做小局服從大局，小道理服從大道理?！钡瑫r，國家和集體也必須尊重和保護個人的正當利益。我們提倡和實行國家和集體利益，決不是說可以不注意個人利益，不注意局部利益，不注意暫時利益。對于糧食價格上漲和工業(yè)品漲價的現(xiàn)實，財政補貼的政策應(yīng)當惠及奶農(nóng)、惠及沒有轉(zhuǎn)嫁能力的企業(yè)，讓他們能夠提供更多優(yōu)質(zhì)的安全的奶源和產(chǎn)品，畢竟奶制品對糧食具有一定的替代作用，而醫(yī)藥產(chǎn)品更是關(guān)系人民的健康與生命安全。

(責任編輯葉娟麗)