中國應對高等教育國際化的法律問題探析

黃　進　李曉述

[摘要]在經(jīng)濟全球化和高等教育國際化的時代背景下，中國高等教育界面臨著一系列的法律課題，如高等教育辦學主體多元化的法律保障，國際學歷認可與認證法律制度的完善，國際化人才培養(yǎng)的法律機制的健全，國際教育合作中學生利益的法律保護，高等職業(yè)教育和高等繼續(xù)教育的法制化建設等，如何從法律實踐的角度尋求應對措施值得研究。

[關鍵詞]高等教育；國際化；法律問題；法律體系；法律保障

[中圖分類號]DF9[文獻標識碼]A[文章編號]1672—7320(2009)01—0007—05

高等教育國際化的歷史可以溯源至歐洲的古希臘和中國的春秋戰(zhàn)國時期，而真正現(xiàn)代意義上的高等教育國際化則肇始于19世紀，發(fā)展于20世紀，尤其是在第二次世界大戰(zhàn)之后的西方世界得到了迅猛的發(fā)展。20世紀70年代后，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和科學技術的飛躍，歐美發(fā)達資本主義國家已廣泛討論并普遍接受這一現(xiàn)象和時代潮流Ⅲ(第15頁)。在中國，直到20世紀90年代，這一課題才開始引起高等教育學界的注意。在經(jīng)濟全球化已成為時代大背景的今天，盡管人們對其定義和內涵仍然有著各種不同的理解和詮釋，但“高等教育國際化”這一概念在經(jīng)過反復探討和爭辯后已逐漸為中國高等教育界乃至中國社會所認同。近年來，國內學者對高等教育國際化的研究日趨全面和深入，從20世紀90年代對高等教育國際化的起因、歷程、發(fā)展趨勢，經(jīng)濟全球化對高等教育國際化進程的推動，西方發(fā)達國家高等教育國際化的經(jīng)驗等方面的研究，發(fā)展到高等教育國際化的內涵，WTO對高等教育國際化的影響，國際化與民族化的關系，強勢文化與弱勢文化，國際化與人才培養(yǎng)，以及中國如何應對高等教育國際化的挑戰(zhàn)等研究領域。本文試圖從法律實踐的視角對中國應對高等教育國際化這一時代挑戰(zhàn)所面臨的法律問題予以探討。

一、高等教育辦學主體多元化的法律保障

在歐美等西方發(fā)達國家，高等教育的辦學主體是多元化的，國家、地方、教會、私人都可以是高等教育的辦學主體，可謂各領風騷，而且美國的私立高等學校甚至出現(xiàn)了異彩綻放的局面。即使是屬于“東亞文化圈”的日本，也早已改變其“國家主導型”的辦學模式，推行“大學法人化”，鼓勵私學發(fā)展。長期以來，我國高等教育的辦學主體比較單一，形成了以國家和政府為主體的一元化格局。改革開放以后，主要受經(jīng)濟全球化等因素的影響，高等教育辦學主體逐步從一元向多元轉化。除公辦高等教育之外，民辦高等教育和外國機構投資的高等教育開始占有一席之地。然而，令人遺憾的是，盡管國家已于2002年頒布了《民辦教育促進法》，但該項法律的制度設計頗有爭議，而且其真正貫徹落實還有待時日，民辦高等教育依然在夾縫中謀求生存之道。至于外辦高等教育，更只是零星出現(xiàn)的火花而已，其燎原之日遙遙無期。究其原因，中國社會，包括中國高等教育的決策者，對非公辦高等教育的認識和認同依然是個問題。此外，非公辦高等教育的法律機制問題令人深思。

(一)以法律形式確定辦學主體的多元化

在經(jīng)濟全球化時代，教育已是服務貿(mào)易的內容之一。經(jīng)濟利益的刺激，使得跨國(境)教育成為國際服務貿(mào)易的一種重要形式。我國加入《服務貿(mào)易總協(xié)定》后，必然要履行開放教育市場的承諾，而中國巨大的教育市場對西方發(fā)達國家而言具有無限的吸引力。毫無疑問，西方發(fā)達國家的教育機構和教育投資者將成為進軍我國教育市場的主力軍。在相當長的一段時期，我國將面臨在教育服務貿(mào)易方面的逆差，而此種逆差，在特定的歷史發(fā)展階段，是對我有利或者說是雙贏的。如果我們由于諸如“喪失教育主權”或“西方文化的滲透”之類的擔心而將外資高等教育拒之門外，中國的高等教育可能會失去一股發(fā)展動力。因此，在完善《民辦教育促進法》及其《實施條例》的同時，應參照引進外商投資的規(guī)定，制定相關法律，如《中外合作舉辦高等教育促進法》等，以法律的形式確定高等教育辦學主體的多元化。同時，現(xiàn)行法律所規(guī)定的“扶持與獎勵”等條款要落到實處，保護非公辦高等教育辦學主體的積極性，使其在良好的社會法制環(huán)境中生存和發(fā)展。

(二)健全非公辦高等教育的法律機制

首先，要貫徹落實《(民辦教育促進法)實施條例》的規(guī)定，將民辦高等教育納入法治化的軌道。同時，出臺并完善有關外資機構參與中國高等教育發(fā)展的相關法律法規(guī)，建立規(guī)范非公辦高等教育的法律體系。目前，外資機構進入中國教育市場的積極性較高，我國政府應加強引導和規(guī)范管理，使其在法律范圍內良性發(fā)展。

其次，有必要針對現(xiàn)行教育法律法規(guī)中不甚明確、容易引起歧義的條文進行法律解釋。例如，我國《教育法》第25條規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構?！倍安坏靡誀I利為目的”這一條文可以有多種理解，目前缺乏法律意義上的、有法律效力的權威性解釋。

此外，盡管能否將教育作為一種生產(chǎn)性投資還存在爭議，但可以從法律角度確立某些教育領域的“利益回報機制”。教育投資應當是既有公益性，又有功利性，是公益性和功利性的有機統(tǒng)一。教育投資者追求合理的回報應該是能夠接受的，而且可以在法律上確立其投資的合理回報。這一點有利于中國教育，包括高等教育的發(fā)展和繁榮。我國《民辦教育促進法》第51條規(guī)定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其它的必要費用后，出資人可以在辦學結余中取得合理回報。”此條規(guī)定似乎解決了“利益回報”問題，但實際上該條規(guī)定過于模糊，在實踐中可操作性并不強。

二、國際學歷認可與認證法律制度的完善

我國高等教育國際化的前提條件之一是我國的學歷學位教育獲得國際社會的公認，而簽署國際協(xié)定是完成這一條件的便捷方式。截至2006年11月，我國已先后與26個國家和地區(qū)簽訂了政府間學歷學位互認協(xié)議?；谶@些協(xié)議，我國的本科生可以直接進入?yún)f(xié)議國家碩士階段學習，碩士生可以進入?yún)f(xié)議國家博士階段學習。同樣，對方國家的學生在我國也可享受同等待遇。毫無疑問，學歷互認工作需要大力推進，這也是從法律上減少高等教育國際化的障礙。

推動國際學歷互認，還需要我國高等教育界建立認證制度，以教育行政法規(guī)的形式在需要與國際接軌的專業(yè)領域設立認證機制。在美國，工程與技術認證委員會(Accreditation Board for Engineering&Teehnology;)負責對工程技術教育的認證；在法國，工程類專業(yè)學位證書的名稱受國家法律保護，只有經(jīng)過工程師資格委員會認可的院?？稍试S授予該學位證書；在其它西方國家，如英國、德國、澳大利亞等國，工程師學位也存在嚴格的認證制度。筆者認為，在我國高等教育領域，至少在工程類專業(yè)，可以仿效西方發(fā)達國家開展認證工作，而且需要上升到立法層面。

此外，開展國際學歷認證還要求我國完善學位授予管理制度。目前我國學位管理方面的法律文件主要有1980年頒布的《中華人民共和國學位管理條例》等。無需贅言，面對高等教育國際化的新形勢，學位授予管理制度也要適應時代的要求。各高校也應該在遵循有關法律法規(guī)的基礎上，在不違背法律

法規(guī)精神的范圍內，針對時代特征，銳意創(chuàng)新，完善本校的學位管理制度。例如，可以仿效英國高等教育質量保證機構(Quality Assurance Agency)的“學科標準”(Subject Benchmark)，制定有關本校學位授予的、更細化、操作性更強的專業(yè)教學質量標準，從而完善本校的學位授予管理制度。

再者，為順應高等教育國際化的時代潮流，有必要將我國締結或者加入的、聯(lián)合國教科文組織等國際組織發(fā)起制訂的國際條約以國內立法的形式加以實施。在此方面是有國外的先例可供參照的，例如，丹麥和挪威先后將歐盟指令和公約轉化為國內法，頒布了《外國資格證書法》、《資格證書委員會規(guī)定》、《公共行政法》、《大學與法學院法》等法律法規(guī)。

三、國際化人才培養(yǎng)的法律機制的健全

對于大學的使命和作用，不同的學者有不同的理解。但普遍認為，人才培養(yǎng)應該是大學的主要使命之一。人才培養(yǎng)是一個系統(tǒng)工程，涉及到方方面面。在全球化的今天，時代對人才培養(yǎng)也提出了新的要求，即培養(yǎng)具有國際經(jīng)歷、國際視野和國際競爭力的國際化人才。因此，國際交流既是人才培養(yǎng)的重要手段，也應該是人才培養(yǎng)的內容之一。

在歐洲聯(lián)盟，以國際交流促進人才培養(yǎng)已成為歐盟國家的共識，并以歐盟指令的形式將其上升到法律層面。在歐盟內部，為推動歐盟“博洛尼亞進程(Bologna Process)”(也稱“波倫亞進程”)而實施了“伊拉斯莫(Erasmus)計劃”，鼓勵歐盟高校的學生獲取國際學習的經(jīng)驗。該計劃提高了歐盟高校學生的素質，推動了歐盟高校的人才培養(yǎng)。在歐洲著名高校，約有30％左右的學生在大學期間有海外學習的經(jīng)歷。例如，芬蘭赫爾辛基大學僅在暑假期間，派往海外合作大學學習的學生就有500多人。在高等教育改革相對保守的法國，政府也調整和制定了相關法律，確定了新的學士、碩士和博士三個階段的學位結構并采納了歐洲學分系統(tǒng)，以掃清歐盟內部學生流動的障礙。此外，歐洲很多大學都設有國際關系或國際事務辦公室，工作重點就是積極協(xié)助學生獲取海外學習的經(jīng)歷。

而在我國，盡管高等院校日益開放，國際交流與合作日趨頻繁，在校大學生能有機會出國學習者依然是鳳毛麟角，平均而言，應該不超過在校學生的1％。除了經(jīng)濟方面的制約因素外，從法律的角度而言，我國政府和高校可以采取如下措施推動此項工作：

1．簽署政府間學生交流協(xié)議：我國政府可以與友好國家探求建立官方的學生互換渠道，進而簽署學生互換協(xié)議；也可以與友好國家建立區(qū)域性的高等教育國際聯(lián)盟，并仿效歐盟“伊拉斯莫計劃”的模式，鼓勵學生在聯(lián)盟區(qū)域內流動。

2．將國際學生交流納入國家高等教育發(fā)展計劃，從教育立法的角度予以肯定和加強。若能如此，則有法可依，國家預算方面也可以加大財政投入，以政府獎學金的形式鼓勵學生出國交流(目前中國國家留學基金管理委員會的政府獎學金名額太少，門檻太高，受益面太小)。

3．高等院校，尤其是一流大學，應該出臺促進國際學生交流方面的激勵政策，將學生海外學習經(jīng)歷納入學校的學籍、學位管理制度之中，可以為學生提供獎學金，承認其海外學習所獲得的學分，適當延長學制等。

四、國際教育合作中學生利益的法律保護

高等教育國際化的特征之一是國際間人員的大量流動，尤其是學生的跨境活動。在中國，中外合作辦學正成為大學國際化的重要手段之一。作為中外合作辦學的內容之一，這些項目中的大部分人將赴境外學習。此外，還有相當多的學生在國內完成國外大學的學業(yè)并獲得國外大學的文憑。

國際教育服務貿(mào)易中學生利益的法律保護問題已日益引起各國政府的關注。許多國家已制定保護國際學生利益的相關法律文件，從法律機制方面啟動了保護性措施。相應舉措大致有如下幾個方面：

(一)制定保護學生利益的專門法規(guī)

在西方發(fā)達國家，國際學生利益受到教育法、民法、公平交易法、消費者權益保護法等多方面法律的保護。但由于教育服務的特殊性，在很多情況F往往不能很好地適用現(xiàn)有的法律規(guī)定，或者現(xiàn)行的法律規(guī)定過于寬泛，因而有必要制定專門的法律對該問題加以規(guī)范。

在教育作為其主要產(chǎn)業(yè)之一的澳大利亞和新西蘭，國際學生的利益保護問題很早就納入專門法規(guī)的調整范圍。從2000年起，澳大利亞政府先后頒布了《海外學生教育服務法》、《海外學生教育服務法實施條例》、《學生服務行規(guī)》；新西蘭政府也制定了《國際學生指導保護行業(yè)規(guī)則》、《國際學生指導保護行業(yè)規(guī)則指南》等。近年來，新加坡政府也先后出臺了《學生保護計劃》和《新加坡消費者協(xié)會教育信托方案》。

有關的國際組織對這一問題也相當關注。2005年10月，聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)和經(jīng)濟發(fā)展與合作組織(OECD)公布了《跨境高等教育辦學質量指南》(Guidelines for Quality Provision inCross-border Higher Education)?！吨改稀返闹饕吣繕酥患词潜Ｗo學生和學習者的利益，因而也成為該領域具有指導意義的綱領性文件。

實際上，除了參與中外合作辦學項目或機構的中國學生的利益保護問題之外，隨著外國來華學生人數(shù)的增長，留學生的權益保護問題也提上了日程，譬如，外國留學生在華的“國民待遇”問題，在實踐中還有諸多因素需要考慮，相關的法律也亟須修訂。

(二)提高教育服務市場準入標準

一般而言，各國政府對教育服務市場采用的是審批制度，但對市場準入的標準各不相同。毫無疑問，完善審批制度，以法律形式提高市場準入標準，將是提升教育服務提供機構的資質，進而保障學生權益的有效途徑。具體而言，政府可以修訂相關教育法規(guī)，或在公司法等基本法律中對申辦教育機構以特別條款的形式加以特別限定。至少，教育行政主管部門在審批時應該依法要求申辦者滿足一定的必要條件。例如，申辦者的財政能力、雇員素質等方面的資質證明，強調對學生利益的保護，明確退費、理賠機制，提供經(jīng)濟擔保等。

(三)完善評估體制和退出機制

目前，我國政府對高等學校本科教學工作較為重視，開展了聲勢浩大的、全國性的“本科教學評估”。而對跨境教育機構和國際教育合作項目的評估，卻力度不夠或流于形式，往往只是在年終之時，要求其提交年檢報告而已。筆者認為，目前對跨境教育機構和國際教育合作項目的評估工作，至少有三個方面需要加強：(1)評估應該是隨機的、定期的，這樣才利于發(fā)現(xiàn)問題，教育機構才會保持自律性；(2)評估的重點內容應包括學生利益的保護；(3)政府評估和社會評估、行業(yè)評估應結合起來，評估的結果才會更客觀、更公正。

此外，對于目前國內眾多的中外合作辦學機構和項目，尚需完備退出機制，以保護學生利益。對于依法關閉或被迫停止的項目和機構，要保證在冊學生的有序退出，并得到妥善安排，目前實施的《中外合作辦學條例》的相關規(guī)定有待進一步細化。

五、高等職業(yè)教育和高等繼續(xù)教育的法制化

高等職業(yè)教育的歷史較短，卻在世界各國，尤其是在西方發(fā)達國家的高等教育體系中，占有重要的一席之地。西方強國很早就以立法的形式確認并推動高等職業(yè)教育的發(fā)展。例如，德國1969年頒布了《職業(yè)教育法》，1981年頒布了《職業(yè)教育促進法》，1991年又頒布了《聯(lián)邦德國職業(yè)學?？倕f(xié)定》；美國1963年通過了《職業(yè)教育法》，1984年通過了《柏金斯法案Ⅰ(職業(yè)教育法案)》，1990年通過了《柏金斯法案Ⅱ(職業(yè)教育與應用科技法案)》，1998年通過了《柏金斯法案Ⅲ(職業(yè)與技術教育法案)》；法國1963年制定了《職業(yè)訓練法》，1 984年頒布新的《職業(yè)繼續(xù)教育法》；英國于1964年頒布了《產(chǎn)業(yè)訓練法》；日本于1951年頒布了《產(chǎn)業(yè)教育振興法》，1969年通過了《職業(yè)訓練法》Ⅲ(第5頁)。

我國的高等職業(yè)教育起步很晚，法制化建設也發(fā)展較慢。可喜的是，1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》為我國高等職業(yè)教育的發(fā)展奠定了法律基石。2005年11月，中國國務院出臺了《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，為我國高等職業(yè)教育的發(fā)展創(chuàng)造了新的契機。

然而，我們必須清醒地看到，我國高等職業(yè)教育的發(fā)展實際上還處在初級階段，法制化之路還很漫長，法律體系尚需完善。對于教育研究工作者而言，需要認真借鑒發(fā)達國家高等職業(yè)教育的有益經(jīng)驗，加強對高等職業(yè)教育的立法研究，推動我國政府不斷完善高等職業(yè)教育的法律體系。

與高等職業(yè)教育的相比，我國的高等繼續(xù)教育處于更尷尬的境地。我國目前的高等繼續(xù)教育陷入學歷教育的誤區(qū)，課程設置、教學模式、管理體制等都僵化落后，無法應對國際競爭。發(fā)展我國的高等繼續(xù)教育，應對國際化的挑戰(zhàn)，從法律角度而言，首先應該是加強立法，提供法律依據(jù)，其次是為高等繼續(xù)教育的革新提供法律保障，包括如下兩個方面：

一是推進高等繼續(xù)教育的產(chǎn)業(yè)化改革。即改革傳統(tǒng)的高等繼續(xù)教育模式，利用市場機制，整合教育資源，使高等繼續(xù)教育適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的雙重發(fā)展。這一點，國家教育行政部門應該做出決策，從教育法規(guī)的高度加以推動。

二是加強高等繼續(xù)教育的國際合作。應該從政策層面鼓勵我國的高等教育機構與國外教育機構拓展在高等繼續(xù)教育領域的合作，引進優(yōu)質的教育資源，提高我國高等繼續(xù)教育的國際競爭力。我國《中外合作辦學條例》對此有所涉及，但尚未細化。在實際工作中應領會此項法律的精神，促進高等繼續(xù)教育的健康發(fā)展。

(責任編輯車英)