論民主制行政法治范式

程關(guān)松

[摘要]現(xiàn)代憲政對(duì)行政法治的制度安排所采用的是官僚制行政范式。在現(xiàn)代社會(huì)日益復(fù)雜化、高風(fēng)險(xiǎn)的情勢下，官僚制行政法治范式表現(xiàn)出深嵌其結(jié)構(gòu)中的內(nèi)在局限性，其根本缺陷是其在執(zhí)法過程中有背離執(zhí)法為民的可能性。民主制行政法治范武以其對(duì)現(xiàn)實(shí)的有效回應(yīng)能力和執(zhí)法為民的價(jià)值觀契合以人為本的社會(huì)主義法治理念。

[關(guān)鍵詞]民主制行政法治范式；以人為本；執(zhí)法為民

[中圖分類號(hào)]DF9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672—7320(2009)01—0022—06

一、民主制行政法治范式的形成

民主制行政法治范式是現(xiàn)代憲政選擇中被西方憲法理論和憲政實(shí)踐邊緣化的一種范式，這種范式因其與資本主義社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的內(nèi)在沖突而被拋棄。官僚制行政法治范式因其與資本主義社會(huì)的精英結(jié)構(gòu)相契合而成為資本主義行政法治的基本范式。當(dāng)然，民主制行政法治范式在資本主義憲政實(shí)踐中也得到一定程度的發(fā)展，但這與官僚制行政法治范式自身的內(nèi)在局限性是無法解脫和分不開的。社會(huì)主義法治理念的核心是以人為本，執(zhí)法為民是社會(huì)主義行政法治的本質(zhì)要求。民主制行政法治范式契合以人為本的社會(huì)主義法治理念，同時(shí)也能通過民主的行政法律制度設(shè)計(jì)和民主的行政運(yùn)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民的社會(huì)主義行政法治目標(biāo)。

現(xiàn)代西方憲政對(duì)行政法治的制度安排所采用的是官僚制范式。它的基本理念是通過人民主權(quán)防止、控制行政機(jī)關(guān)對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯。依管理范式而構(gòu)建的官僚制行政法治理論是以控制行政權(quán)力為中心的，官僚制行政追求人民主權(quán)的終級(jí)權(quán)威。然而，官僚制行政法治范式的固有局限是民主制行政法治產(chǎn)生的根本原因。我們必須在充分認(rèn)清行政權(quán)的實(shí)踐品性以及在對(duì)既有的官僚制行政法治理論深刻反思的基礎(chǔ)上才能追尋到行政法研究的新范式。

民主制行政法治產(chǎn)生的社會(huì)原因是社會(huì)高度復(fù)雜化。開放性，主體多元、利益多樣使得建立在間接民主邏輯上的官僚制行政無法有效回應(yīng)時(shí)代變遷的要求，無法承載以人為本的法治價(jià)值，無法實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民的行政法治目標(biāo)。產(chǎn)生民主制行政的直接原因是：當(dāng)市場失靈時(shí)，社會(huì)訴求政府干預(yù)以求公正；當(dāng)政府失靈時(shí)，政府訴求市場以求效率；但當(dāng)市場與政府同時(shí)失靈時(shí)，官僚制行政則無法回應(yīng)。

同時(shí)，民主制行政法治范式的產(chǎn)生與治理理念的興起密切相連。由于間接民主的固有局限，公共治理理念由此興起。公共治理理念尋求在行政過程中直接民主對(duì)間接民主的修正和補(bǔ)充。全球治理委員會(huì)將治理界定為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。治理理念的基本特征是：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。俞可平認(rèn)為，治理的基本要素為：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效。治理理念的實(shí)質(zhì)是在行政法治過程中通過行政法治實(shí)現(xiàn)以人為本的終極目的，核心機(jī)制是在行政管理中導(dǎo)入公民參與，沒有公民參與，就沒有現(xiàn)代意義上的行政法治。

行政法治最基本的要素是公民有參與行政管理的權(quán)利。“善治是政府與公民之間的積極而有成效的合作，這種合作成功與否的關(guān)鍵是參與政治管理的權(quán)力?！绷_豪才、宋功德認(rèn)為：“所謂公共治理，就其構(gòu)成而言，是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成。”在行政過程中，行政機(jī)關(guān)與公民之間構(gòu)成一種互動(dòng)關(guān)系。這種行政互動(dòng)關(guān)系要求行政過程具有開放性，行政機(jī)關(guān)與公民之間具有一種法律條件下的商談性。在這種商談中，實(shí)質(zhì)正義基礎(chǔ)上的法律程序的一個(gè)結(jié)果就是在法律秩序內(nèi)部增加了公民參與法律運(yùn)行的機(jī)會(huì)。在行政的民主化過程中，被官僚制行政范式擠兌的公民參與權(quán)開始從局外進(jìn)入行政過程之中，并獲得了法律的正當(dāng)性。這是民主制行政法治形成的根本原因。民主范式成為管理范式的一種修正、補(bǔ)充方案成為行政法治的基礎(chǔ)。行政過程的封閉性被打破，與此相適應(yīng)的是，行政過程的開放性、交涉性和互動(dòng)關(guān)系的生成。自此，公民權(quán)和社會(huì)權(quán)不斷深入行政過程之中，成為行政過程中具有平等法律地位的一種互動(dòng)主體與具有平等話語權(quán)的對(duì)話力量，影響行政決策的形成和具體行政行為的實(shí)施。

民主制行政法治從邊緣類型的范式走向中心還由于參與民主理論和實(shí)踐的發(fā)展。自由民主的基本理念認(rèn)為間接民主和直接民主之間是排他性的。然而，現(xiàn)代社會(huì)提供了克服直接民主障礙的技術(shù)手段，阻礙直接民主功能實(shí)現(xiàn)的二大障礙——規(guī)模限制和信息不對(duì)稱在現(xiàn)代社會(huì)有克服可能。協(xié)商民主理論為大民主單元和平解決利益爭端提供了理論基礎(chǔ)，其證明了高度組織化的強(qiáng)勢民主單元之間溝通、交涉、互動(dòng)的可行性。商談民主理論認(rèn)為從最小的民主單元到最大的民主單元之間有平等的商談話語權(quán)。程序民主理論為行政互動(dòng)關(guān)系的建立提供了制度平臺(tái)。

二、民主制行政法治范式在實(shí)現(xiàn)法律以人為本目的中的基本功能

(一)以人為本的民主制行政法治范式的內(nèi)在機(jī)理

以人為本是民主制行政法治范式構(gòu)建的理論基礎(chǔ)和價(jià)值先導(dǎo)；民主制行政法治范式的構(gòu)建是社會(huì)主義法治理念在行政實(shí)踐領(lǐng)域中的展開，也是能夠使執(zhí)法為民的行政法治目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的制度形態(tài)。

民主制行政法治范式的構(gòu)建可以在行政法律程序的約束下，使行政機(jī)關(guān)在行政自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，在公民自我理解的基礎(chǔ)上形成雙方均可以接受的、具有法律約受力的公共共識(shí)。這就改變了行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的對(duì)抗性，改變了行政權(quán)單一運(yùn)行的剛性結(jié)構(gòu)，從而也改變了行政權(quán)自體運(yùn)行的軌跡，不僅從價(jià)值上導(dǎo)向以人為本，而且從規(guī)范和機(jī)制上保證了執(zhí)法為民的行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從法律現(xiàn)實(shí)有效性的角度分析，民主制行政法治范式的構(gòu)建還可以克服行政權(quán)被必然性宰制的命運(yùn)。行政互動(dòng)關(guān)系的形成可以克服行政權(quán)運(yùn)行中理性有限的局限。行政權(quán)的主體和公民共同參與行政過程，共同進(jìn)入行政活動(dòng)的場域，可以擴(kuò)大行政行為所需要的理性和信息基礎(chǔ)，化解時(shí)間等必然性因素給行政主體帶來的壓力。

民主制行政法治范式的構(gòu)建還可以有效防止行政權(quán)的濫用。如何防止行政主體規(guī)避使用正式的權(quán)力而尋求非正式權(quán)力的使用是有效規(guī)制行政權(quán)的關(guān)鍵。但是，不管是立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、還是公民通過訴權(quán)的個(gè)體監(jiān)督方式均只是一種事后的監(jiān)督方式，均不可能將侵權(quán)行政行為在行政權(quán)的運(yùn)行過程中阻卻下來。確認(rèn)公民參與的法律意義將開辟一個(gè)及時(shí)性行政監(jiān)督的新路徑。公民參與的法律意義在于能及時(shí)地防范、阻卻行政主體不當(dāng)使用非正式權(quán)力，迫使行政主體在常態(tài)情形下只能使用正式權(quán)力，非正式權(quán)力的使用只能在極為特殊的個(gè)別狀態(tài)下才能被例外使用?，F(xiàn)實(shí)的情形是由于行政制度設(shè)計(jì)的缺陷，行政主體規(guī)模性地使用非正式的權(quán)力，事后又以情勢壓力為借口尋求免責(zé)，立法機(jī)構(gòu)或司法部門也往往以情勢作為行政主體免責(zé)或減責(zé)的理由，這反過來又強(qiáng)化和鼓勵(lì)了行政主體濫用非正式權(quán)力的機(jī)

會(huì)。這樣，非正式權(quán)力的使用被正當(dāng)化、普遍化、規(guī)范化了，，但離以人為本的法治理念的實(shí)現(xiàn)更遙遠(yuǎn)r。

民主制行政法治最基本的法律關(guān)系是行政互動(dòng)關(guān)系。行政互動(dòng)關(guān)系的形成和運(yùn)行構(gòu)成民主制行政法治的內(nèi)在機(jī)制。在這一互動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，行政系統(tǒng)的開放性是一個(gè)制度性前提；公民參與具有實(shí)質(zhì)性的法律意義，且以權(quán)利的形態(tài)存在于行政過程之中；法律程序使行政系統(tǒng)的開放性收斂于程序規(guī)范之中，公民參與在法律程序中構(gòu)成行政決定的一部分，并獲得一種法律效力。在這一行政互動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，行政主體(行政機(jī)關(guān)、公民)在貢獻(xiàn)于一個(gè)行政決策的結(jié)果時(shí)是一種同相度的行政互動(dòng)關(guān)系，表現(xiàn)出互動(dòng)結(jié)果的一致性，共同取向于以人為本的行政法治目的；由于行政機(jī)關(guān)與公民在行政過程中的利益訴求和價(jià)值取向各有側(cè)重，溝通、交涉、商談、論爭等一系列環(huán)節(jié)又是一個(gè)法律條件下的逆向互動(dòng)過程，經(jīng)過一系列環(huán)節(jié)的逆向互動(dòng)，最終達(dá)成一個(gè)具有反思與回應(yīng)能力的行政決定，從而達(dá)成對(duì)行政決定的公共理解；剛性的行政法治結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了實(shí)踐上的回應(yīng)性和回應(yīng)能力，最終達(dá)成一個(gè)在價(jià)值上朝著以人為本理念演進(jìn)的民主制行政法治范式；在這一機(jī)制中，執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法為民的目的不止是一個(gè)觀念形態(tài)的存在，而且在行政互動(dòng)關(guān)系中被有效規(guī)范化、機(jī)制化了。

(二)以人為本的民主制行政法治范式的基本特征

奧斯特羅姆將民主制行政的基本特征概括為：(1)每個(gè)人都有資格參與公共事務(wù)處理的平等至上主義的假設(shè)；(2)所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選擇的代表考慮；(3)把命令的權(quán)力限制在必要的最小的范圍；(4)把行政機(jī)關(guān)的地位從主子的行政機(jī)關(guān)變成公仆的行政機(jī)關(guān)。

圍繞以人為本的法治理念和執(zhí)法為民的行政法治目標(biāo)，我們認(rèn)為：民主制行政法治范式以多樣性與互助性、開放性與包容性、交涉性與程序性、回應(yīng)性與可替代性等為其基本特征，這些基本特征是社會(huì)主義法治理念在行政法治領(lǐng)域中的必然展現(xiàn)。

1、多樣性與互助性

官僚制行政的同一性特質(zhì)會(huì)使得它“對(duì)不同的需要的反映會(huì)日益變得毫無區(qū)別”。在官僚制行政體制下，個(gè)人會(huì)變得越來越同質(zhì)化，無助、依附、缺乏創(chuàng)造性，這反過來又會(huì)強(qiáng)化公民對(duì)全能政府的依賴以及政府的父愛主義精神，助長政府的專斷?！霸谌魏我粋€(gè)這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置里，都是由政府的精神統(tǒng)治著，盡管這種精神多么賢明，多么有益，它都造成在民族里生活形式單調(diào)，帶來一種外來的行為方式?！泵裰髦菩姓膭?lì)公民與行政之間的互動(dòng)，它是以承認(rèn)和尊重公民的多樣性為前提的?！扒∏∈怯捎诙嗳寺?lián)合而產(chǎn)生的多樣性是社會(huì)給予的最大財(cái)富，無疑，這種多樣性總是隨著國家干預(yù)程度的上升而逐漸喪失。”多樣性是行政互動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)，也是民主制行政法治范式形成的社會(huì)基礎(chǔ)。

官僚制行政的一個(gè)假設(shè)前提是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在代議機(jī)關(guān)形成的法律中已獲得了合法性。其對(duì)法律的執(zhí)行使它成為公共利益的代言人，因此，官僚制行政排斥互助性，從而使政治過程中被邊緣化的利益得不到保障。與此同時(shí)，它也扼殺了新興利益的增長。官僚制行政加劇了公共利益和私人利益之間的對(duì)立，增加了行政運(yùn)行的成本。民主制行政是在承認(rèn)公共利益和私人利益之間具有互助性、互補(bǔ)性的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的?；ブ粌H能夠滿足共同體之間的同質(zhì)性，而且還能滿足共同體成員之間的多樣性。“在不盡其數(shù)的、多種多樣的，也許甚至是相互爭斗的個(gè)人之中，有一種充滿智慧的秩序?！薄啊ブ瞧降鹊娜藗冎g的協(xié)議?！薄啊ブ慕Y(jié)果是一切矛盾的利益的一種合理調(diào)和?！被ブ允敲裰髦菩姓ㄖ蔚幕緱l件和制度預(yù)設(shè)。人們“如不學(xué)會(huì)自動(dòng)地互助，就將全部陷入無能為力的狀態(tài)”?；ブ允敲裰鲌?zhí)行政法治得以確立的哲學(xué)基礎(chǔ)。

2、開放性與包容性

官僚制行政是一個(gè)封閉的管理體系，其獨(dú)立壟斷法律的執(zhí)行權(quán)和社會(huì)管理權(quán)，不允許公民和其它社會(huì)組織分享公共權(quán)力和公共權(quán)威，也不與公民和其它組織交換信息。其理性化過程來自官僚制行政內(nèi)部，嚴(yán)格依等級(jí)規(guī)則和程式進(jìn)行，無法從外部獲取行政決策所必須的信息資源和批判性的反思資源。民主制行政作為官僚制行政的回應(yīng)物其基本的方法論就是：開放行政體制，借以解決官僚制信息不足，決策資源匱乏，追求程式性的弊端，同時(shí)也解決了行政政策合法性不足的問題。民主制行政的開放性為公民和社會(huì)組織的利益訴求提供了一個(gè)互動(dòng)、合作、交涉的法律平臺(tái)。民主制行政為社會(huì)治理提供了一個(gè)在平等基礎(chǔ)上持續(xù)互動(dòng)的合作網(wǎng)絡(luò)。

官僚制行政是一種一元權(quán)威的剛性體系，缺乏包容性。官僚制行政的排他性特質(zhì)源于其假設(shè)它在代議機(jī)關(guān)制定的法律中已獲得了充分的合法性。所以，任何公民與社會(huì)組織均無合法性與其分享執(zhí)行法律的權(quán)力。民主制行政是在互動(dòng)基礎(chǔ)上的一種包容性的方案，目的是形成互助關(guān)系，其并不排除行政的價(jià)值，因而它不是一個(gè)純粹替代性的方案。民主制行政既追求以人為本的終極法治價(jià)值，也追求效率，它是一個(gè)開放性與制度化的方案，是一個(gè)在執(zhí)法為民價(jià)值引領(lǐng)下的規(guī)范化行政法治機(jī)制。民主制行政追求一種非中心化的秩序，每個(gè)參與的單元通過開放性的程序均有自己的話語權(quán)和利益訴求。民主制行政的一個(gè)基本假設(shè)是無論何種利益只要是法益，并無優(yōu)劣之分，均具有法律上的平等性，也有平等的話語權(quán)，所以，民主制行政法治是以法益平等為前提的。

3、交涉性與程序性

官僚制行政以其一元權(quán)威保證行政行為的效力，并以強(qiáng)制力保證行政行為的效力實(shí)現(xiàn)。因此，行政過程依賴行政權(quán)的單方線性運(yùn)行，行政主體在行政過程中排除交涉性。行政主體依賴自我糾錯(cuò)，同時(shí)又自我免責(zé)，其糾錯(cuò)機(jī)制因缺乏外在的交涉性和壓力而沒有真正的動(dòng)力系統(tǒng)，且針對(duì)錯(cuò)誤又缺乏相應(yīng)的責(zé)任體系，所以官僚制行政日益變得易于犯錯(cuò)，不可控制，使行政行為劇烈地偏離公共目的，且導(dǎo)致補(bǔ)救性的行動(dòng)惡化而不是緩解了問題。官僚制行政法治范式無法實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民的行政目的。官僚制行政的組織性越來越封閉，信息系統(tǒng)越來越經(jīng)驗(yàn)化、經(jīng)院化，甚至以虛假的信息作為行政決斷的根據(jù)。民主制行政關(guān)注決策的合法性支持、外來信息的充分吸收以及批判性價(jià)值。因此，民主制行政具有反思功能，注重行政決策和決定的參照物和背景物，注重信息基礎(chǔ)的拓展。在其反思和回應(yīng)過程中，注重回復(fù)到制度前的制度事實(shí)乃至社會(huì)事實(shí)中去尋求信息資源。所以，它在方法論上是一個(gè)由法律的抽象到案件的具體的過程，反映了方法論上的深刻性和決策、決定的針對(duì)性、有效性。行政主體在與行政相對(duì)人的交涉過程中擴(kuò)大了信息基礎(chǔ)以及決策的可選擇性范圍，同時(shí)，在交涉過程中充分考慮到行政相對(duì)人的合法權(quán)益，因而使行政行為本質(zhì)上具有反思性和回應(yīng)性，取向執(zhí)政為民的價(jià)值目標(biāo)。同時(shí)，通過交涉、反思所作出的行政決定增加了公民服從的自覺性，也提高了行政執(zhí)行的效率。交涉性是民主制行政法治的基本方法論。民主制行政的目的就是要注入一種借參與和回應(yīng)而使行政主體獲得一種反思?jí)毫εc自我矯正能力的精神與制度安排。從內(nèi)在機(jī)制上保證行政機(jī)關(guān)執(zhí)法為民目的的實(shí)現(xiàn)。

官僚制行政并不排斥程序的功能，但它對(duì)程序的吸收主要是與科層結(jié)構(gòu)相契合的。因此，官僚制行

政中的程序吸收的是程序的形式特征而消除了程序的價(jià)值。被官僚制行政吸收的程序形式性，對(duì)內(nèi)表現(xiàn)為一套僵硬的程式規(guī)則，對(duì)外表現(xiàn)為一種形式主義；這種形式性程序?qū)?nèi)成為維護(hù)科層權(quán)力結(jié)構(gòu)的紐帶，而不是增加內(nèi)在說服性的工具，對(duì)外則成為阻止官僚制行政對(duì)外交涉與公民參與的屏障。民主制行政中的程序具有實(shí)質(zhì)性的獨(dú)立價(jià)值，它與民主政治直接關(guān)聯(lián)，以以人為本的法治價(jià)值為先導(dǎo)?？茖又g的關(guān)系是以圍繞法律的價(jià)值基礎(chǔ)來說理展開的?？茖又g的權(quán)力關(guān)系是以執(zhí)法為民的目的論為法律基礎(chǔ)關(guān)系的，并不是一種盲目的指揮與服從的關(guān)系。權(quán)威關(guān)系的確認(rèn)是以以人為本的法理念為終極根據(jù)的，等級(jí)關(guān)系以服從法律關(guān)系為前提。問責(zé)制不是依權(quán)力等級(jí)而是依法律的規(guī)定建立起來的。在對(duì)外關(guān)系中，程序構(gòu)成行政體系交涉的平臺(tái)，并為公民直接參與行政過程提供實(shí)質(zhì)性價(jià)值交換的場域和公共共識(shí)形成所必須的話語空間。

4、回應(yīng)性與可替代性

官僚制行政的責(zé)任體系是依權(quán)力等級(jí)建立起來的，權(quán)力等級(jí)越高，所配置的法律責(zé)任越輕，權(quán)力等級(jí)越低，所配置的法律責(zé)任越重。因此，在回應(yīng)性上，官僚制行政對(duì)上位權(quán)力的回應(yīng)過度，而對(duì)法律和公民的要求則缺乏回應(yīng)性。公務(wù)員在官僚制行政中只對(duì)上位的權(quán)力負(fù)責(zé)而不對(duì)法律和公民負(fù)責(zé)，執(zhí)法為民的目的難以實(shí)現(xiàn)。“經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的公務(wù)員對(duì)單一權(quán)力中心負(fù)責(zé)，這種等級(jí)秩序的完善，會(huì)削弱大型行政體制對(duì)許多形形色色的公益物品的種種偏好作出反映的能力，也會(huì)削弱其應(yīng)付各種環(huán)境條件的能力?！泵裰髦菩姓呢?zé)任體系是依以人為本這一社會(huì)主義的終極法律價(jià)值建立起來的。因而，行政的首要功能是執(zhí)行體現(xiàn)以人為本的法律而不是權(quán)力等級(jí)的意志。它必須對(duì)法律的規(guī)定和公民的需要作出及時(shí)、負(fù)責(zé)任的回應(yīng)，主動(dòng)滿足公民的需求。公務(wù)員在民主制行政法治中是以對(duì)法律和人民負(fù)責(zé)為依歸的。

官僚制行政是以行政對(duì)法律執(zhí)行權(quán)的壟斷為假設(shè)前提的。因此，官僚制行政拒絕與公民以及公民組織分享法律的執(zhí)行權(quán)，行政的執(zhí)行權(quán)具有不可替代性，行政機(jī)關(guān)是公共福利的唯一供應(yīng)者。官僚制行政建立的是法律執(zhí)行的一元權(quán)力體系和一元權(quán)威，行政權(quán)是一個(gè)自足的自體運(yùn)行系統(tǒng)，執(zhí)法為民依賴公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)的自覺性這一偶然性。民主制行政法治理念認(rèn)為，行政不是唯一的公共物品的供給者，各種社會(huì)組織也可以替代行政組織為社會(huì)提供公共物品和服務(wù)。行政組織為公民提供最基本的公共物品——秩序和安全。公民參與會(huì)提高公共物品的質(zhì)量、擴(kuò)大公共物品的范圍。民主制行政是一種開放、多元的關(guān)于法律執(zhí)行的主張，公民參與具有優(yōu)化公共物品品質(zhì)的價(jià)值。民主制行政以實(shí)現(xiàn)法的人本價(jià)值而不是以一般執(zhí)行法律為導(dǎo)向，它包含各種組織制度化競爭的可能。行政組織未必是最佳的公共物品的供給者，它有潛在的替代者。公民參與是公共物品優(yōu)化選擇的內(nèi)在動(dòng)力?！靶涡紊慕M織安排可以用作提供不同的公益物品和服務(wù)。這些組織可以通過各種各樣的多組織安排得以協(xié)調(diào)，它們包括互利性的貿(mào)易和協(xié)議、競爭性的對(duì)抗、裁定沖突以及有限等級(jí)的命令權(quán)力”。在民主制行政法治所構(gòu)建的競爭性制度體系中，執(zhí)法為民擺脫了社會(huì)和公民福利寄希望于行政機(jī)關(guān)的偶然性依附關(guān)系，而從體制上獲得了一種為民執(zhí)法的必然性，否則，它將被競爭機(jī)制所淘汰。

綜上所述，官僚制行政假設(shè)其權(quán)力的合法性來源于代議機(jī)關(guān)，其對(duì)法律的執(zhí)行代表了公共利益，這為其強(qiáng)制力提供了正當(dāng)性；同時(shí)，官僚制行政是以公共利益優(yōu)越于私人利益為理論條件的。因此，官僚制行政理論認(rèn)為公共利益是一個(gè)先定的構(gòu)成性的概念，它排除交涉性和商談性，行政過程是行政主體對(duì)公共利益的自我理解，它與私人利益之間沒有一種有機(jī)聯(lián)系，且是相互對(duì)立的。民主制行政認(rèn)為，公共利益是私人利益的轉(zhuǎn)化物，最終也是為了個(gè)人的自由和全面發(fā)展，自身并沒有終極意義。公共利益并不優(yōu)越于私人利益，公共利益和私人利益之間是在交涉的基礎(chǔ)上達(dá)成的，公共利益并不能自我理解，它是在各種私人利益商談的基礎(chǔ)上形成的。民主制行政理論認(rèn)為，公共利益和私人利益在法益上是平等的。以人為本的社會(huì)主義法治理念和執(zhí)法為民的行政法治目的只能在公共利益和私人利益的相互轉(zhuǎn)化中才能真正實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)主義法治理念是我國社會(huì)主義法治實(shí)踐的精神指引和價(jià)值先導(dǎo)。作為社會(huì)主義法治理念實(shí)現(xiàn)的重要形式，執(zhí)法為民是行政法治的本質(zhì)要求。社會(huì)主義法治理念是法治的最高理論形態(tài)，在行政法治論域中，民主制行政法治是以人為本的社會(huì)主義法治理念的必然展開和實(shí)現(xiàn)形式；以人為本的社會(huì)主義法治理念是民主制行政法治范式構(gòu)建的理論基礎(chǔ)和價(jià)值先導(dǎo)；民主制行政法治范式的構(gòu)建是社會(huì)主義法治理念在行政實(shí)踐領(lǐng)域中的展開，同時(shí)也是能夠使執(zhí)法為民的行政法治目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的制度形態(tài)。以人為本是民主制行政法治范式的價(jià)值內(nèi)涵，執(zhí)法為民是民主制行政法治范式的根本目的。

(責(zé)任編輯車英)