法治民主與經(jīng)濟民主：制度安排的核心要素

康均心

當(dāng)前，中國正經(jīng)歷一個制度變遷的時代，經(jīng)濟的發(fā)展與繁榮已經(jīng)不僅僅依賴于經(jīng)濟領(lǐng)域的體制改革，而是開始更多地依賴于政治體制改革。這種廣闊的理論研究空間和研究對象給新制度經(jīng)濟學(xué)在中國的推廣與繁榮提供了契機。近十幾年來，制度安排同經(jīng)濟增長之間的相互關(guān)系，成為當(dāng)前中國政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)研究的一個熱點問題。圍繞這一熱點的探討，學(xué)術(shù)界的研究不可謂碩果累累，但比較系統(tǒng)而且深入地闡述制度安排中的經(jīng)濟民主和法治民主問題的佳作，仍值得期待。最近，由武漢大學(xué)葉娟麗教授等翻譯的《繁榮的治理之道》可謂給致力于該領(lǐng)域的旨趣者奉獻了一道色香味俱全的大餐?！斗睒s的治理之道》是近年來研究經(jīng)濟增長與制度安排的代表作之一。它對政治與經(jīng)濟，尤其是政治制度設(shè)計同經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，進行了系統(tǒng)、深入的分析，該書各章雖獨立成篇，但中心議題突出，所有的論述都在論證政治制度安排對經(jīng)濟發(fā)展的積極作用。《繁榮的治理之道》雖為譯作，卻為中國的改革以及理論研究提供了參照和豐富的思想資源。向西方尋找先進真理，即為該書的指導(dǎo)思想。

一、政治制度與經(jīng)濟政策

在《繁榮的治理之道》一書中，經(jīng)濟學(xué)家們通過翔實的歷史資料和經(jīng)驗數(shù)據(jù)，分析了政治秩序、政治制度、民主、法泊等與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系問題。他們認為，經(jīng)濟成功或者失敗的關(guān)鍵，在于國家的政治制度，政治制度的安排要么激勵領(lǐng)導(dǎo)人致力于促進經(jīng)濟增長，要么斷送民族走向繁榮的前景。該書的每一章都分析了制度安排如何刺激和鼓勵經(jīng)濟增長或經(jīng)濟倒退。中心議題就是：促進經(jīng)濟繁榮的關(guān)鍵在于建立一種能夠激勵政治領(lǐng)導(dǎo)者致力于公民福利的政治制度。

然而，政治領(lǐng)導(dǎo)者在制定經(jīng)濟政策時，其動機并不必然出于公民福祉。諾斯等人在第二章中分析英屬北美和西屬拉美獨立后的經(jīng)濟發(fā)展時，指出了政治秩序?qū)?jīng)濟發(fā)展的重要作用，但并未指出領(lǐng)導(dǎo)者為什么要提供秩序，即提供政治秩序的動機。這個問題在第一章、第三章和第四章中得到了解答。在第一章《當(dāng)壞的經(jīng)濟成為好的政治》中，梅斯奎塔和魯特區(qū)分了民主國家和獨裁國家，并分析了主權(quán)國家內(nèi)部政治競爭的制度背景，提出了兩個核心概念：黨團規(guī)模和獲勝聯(lián)盟規(guī)模。黨團即為一國中擁有制度賦予的決定政府組成人員的權(quán)利的人，獲勝聯(lián)盟為黨團中其支持對維持現(xiàn)任統(tǒng)治很必要的那部分人。兩者規(guī)模大小不同，采取的經(jīng)濟政策的側(cè)重也就不同，小規(guī)模的獲勝聯(lián)盟容易產(chǎn)生有利于自己而非國家的經(jīng)濟政策，滋生尋租和腐??；大規(guī)模的獲勝聯(lián)盟由于分配范圍過大，缺乏經(jīng)濟上的吸引力，為了同聯(lián)盟對手競爭，獲勝聯(lián)盟必須向大多數(shù)人提供好的經(jīng)濟政策。因此，政治制度同經(jīng)濟增長之間的關(guān)系并非那么明確，關(guān)鍵在于政治制度同領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生之間的關(guān)系。梅斯奎塔等人提出了三個問題：一是政治制度怎樣影響政府官員的任期；二是為什么一些政治制度相比其他制度更容易遭遇政策的失??；三是一些獨裁者為何故意創(chuàng)制出大規(guī)模的黨團。梅斯奎塔等人把這三個問題集中在一種政治制度中進行分析，即擁有小規(guī)模獲勝聯(lián)盟和大規(guī)模黨團的政治制度。在這種政治制度中，由于獲勝聯(lián)盟成員的政治忠誠，領(lǐng)導(dǎo)人容易得以留任，即使遭受政策失敗，由于政治忠誠，這種政策失敗對領(lǐng)導(dǎo)人留任的威脅并不大。這種小規(guī)模獲勝聯(lián)盟和大規(guī)模黨團相結(jié)合的制度對于領(lǐng)導(dǎo)者而言是最好的制度，對于公民來講也是可以接受的。梅斯奎塔等人似乎支持這一政治制度，不過在本章的最后，他們同時指出，對領(lǐng)導(dǎo)者來說，最好的制度安排并不有助于促進好的公共政策的產(chǎn)生，因此，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對政治結(jié)構(gòu)中的制度限制保持敏銳。

政治領(lǐng)導(dǎo)人制定經(jīng)濟政策的目的不是為了促進公民福利，而是為了延長自己的任期而取悅于支持者，那么這種政治制度將會帶來市場經(jīng)濟發(fā)展中的一個重大障礙——信息的不對稱。魯特引用了阿羅·德布勒經(jīng)濟模型的兩個基本命題：“競爭型經(jīng)濟是帕累托有效的”、“每個帕累托有效的資源配置能通過市場機制的運作來達到”。這兩個命題中，信息和市場起著重要的作用，即這兩個命題的成立依賴于完備的信息和完全的風(fēng)險市場。然而，韋伯所說的“家長式統(tǒng)治”則可以利用政府權(quán)力和與之相聯(lián)系的經(jīng)濟評估權(quán)力作為私人相應(yīng)的經(jīng)濟優(yōu)勢，使掌握權(quán)力的政要通過大量的行政裁量手段提供政治庇護(即制定政策的政治制度本身強化了信息的不完備)。在其中，比較隨意的稅收機制導(dǎo)致了經(jīng)濟評估中信息的不對稱與缺失，而這些信息的缺失對于正確評估經(jīng)濟與政策有著重要的影響，這使得政府官員及其利益集團可以故意在市場上制造不完備的或者虛假的信息以漁利。魯特分析了印度1947年獨立后的政治制度，指出其制度設(shè)計的失效，尤其是政治責(zé)任感的缺乏以及公務(wù)員的隨意任免使得掌握大量資源的職位往往能標出一個高價以讓謀求者“競拍”。因為，職位的升遷不取決于公共物品的生產(chǎn)而在于上級的決定。這使印度政治制度設(shè)計的初衷偏離了軌道，官員們可以利用手中的自由裁量權(quán)規(guī)避政治風(fēng)險，從而形成一種惡性循環(huán)。當(dāng)選的官員必須通過分配產(chǎn)品和服務(wù)以回報支持者而非公民。那么，這些官員如何應(yīng)對經(jīng)濟的評估?正是通過信息的不對稱來應(yīng)對測評。這反過來又影響了風(fēng)險市場的形成。為了避免被官員掠奪，公司不得不掩蓋其財務(wù)信息，且不能通過發(fā)行債券、進入信貸市場或出售股票、股權(quán)以降低風(fēng)險。金融市場不能化解風(fēng)險，則股票市場、信貸市場和期貨市場在政治庇護下將會增加風(fēng)險。政府的這種干預(yù)使公司發(fā)展出一種特殊的制度資本形式，即投資指向政治腐敗，減少原有合同被否定的危險以獲得政治保護。

公司要想避免上述問題的出現(xiàn)，合乎邏輯的結(jié)論是完善立法。但在實踐中往往不是這樣，企業(yè)可以濫用法律以掩蓋其真實信息而非訴諸法律，法院也可以按照統(tǒng)治者的意愿隨意拖延，加大公司的司法成本和機會成本，這些都使公司不愿意訴諸法律。因此，解決這一問題的根本辦法在于新的制度設(shè)計必須克服信任危機，專注于建立詳細的規(guī)則和程序，確保對處于社會底層的人民大眾負責(zé)，并保持其執(zhí)行亦是為了底層人民的利益。

二、政治穩(wěn)定與經(jīng)濟增長

政治制度的安排對于經(jīng)濟政策有著重要的影響，而政治不穩(wěn)定(SPI)會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生消極作用。傳統(tǒng)的觀點認為，政治不穩(wěn)定會破壞經(jīng)濟增長。哈柏等人對此提出了質(zhì)疑，認為政治不穩(wěn)定與經(jīng)濟增長兩者何為因何為果并不十分清楚，也沒有精確的模型提供證明以解釋政治不穩(wěn)定如何影響經(jīng)濟增長。哈柏等人選取了墨西哥的制造業(yè)為分析樣本，提供了墨西哥所有機械制造業(yè)的全部門，包括冶金業(yè)、水泥業(yè)、煙草業(yè)、造紙業(yè)等，并從計量經(jīng)濟學(xué)的角度詳細分析了全國最為重要的、地域分布最廣的、記錄最為詳盡的棉紡織業(yè)。哈柏等人得出的結(jié)論是政治不穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展沒有必然的聯(lián)系。從結(jié)論看，這部分內(nèi)容同整本書的論調(diào)不協(xié)調(diào)。然而事實上，在第五章的結(jié)尾部分，作者指出了一個重要的問題，通過對20世紀20年代墨西哥政府的政治承諾機制的考察，我們發(fā)現(xiàn)，圍繞8小時工作制、降低關(guān)稅、勞動法的制定、剝奪財產(chǎn)等問題，企業(yè)主們和政府之間存在一個相互協(xié)商的博弈過程。通過在勞工問題上的讓步，企業(yè)家們在關(guān)稅問題、產(chǎn)權(quán)問題上得到了政府的承諾，因為政府無力承擔(dān)工人運動的后果，為了安撫企業(yè)主，政府不得不在產(chǎn)權(quán)、關(guān)稅問題上做出

妥協(xié)。這種承諾使政治上的不穩(wěn)定對經(jīng)濟增長的消極影響變得不如傳統(tǒng)理論上那么明顯。第五章的內(nèi)容在一定程度上與諾斯等人對北美和非洲的政治承諾對經(jīng)濟的影響的研究結(jié)論相呼應(yīng)，論證了“承諾”對經(jīng)濟發(fā)展的影響。

哈柏等人對墨西哥的樣本分析雖然有力地說明了政治不穩(wěn)定同經(jīng)濟增長之間無強關(guān)聯(lián)性，但不可否認，政治不穩(wěn)定與經(jīng)濟增長之間存在聯(lián)系。所以，在第六章，扎克更為深入地分析了政治不穩(wěn)定(SPI)同經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系問題。扎克提到，發(fā)展過程中無法實現(xiàn)的收入預(yù)期是產(chǎn)生政治不穩(wěn)定的根本原因。扎克用圖表分析了基尼系數(shù)同SPI之間的關(guān)系，結(jié)果證明平均基尼系數(shù)越高，SPI指數(shù)就越高。在這一部分，扎克提出的理論對于發(fā)展中國家尤其是中國，具有重要的參考價值。發(fā)展中國家由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，會導(dǎo)致收入分配不公，政治不穩(wěn)定會隨著公民對獲得收入的速度和分配的不滿而作為發(fā)展中的一個階段自然出現(xiàn)，政治不穩(wěn)定反過來會影響經(jīng)濟發(fā)展。因此，政府及其制定的政策應(yīng)盡量‘減少政治不穩(wěn)定。扎克引用了諾斯等人的研究成果，指出對產(chǎn)權(quán)的界定以及交易規(guī)則的制定有利于降低交易成本，減少糾紛，以避免政治不穩(wěn)定。而這些都是法治建設(shè)的重要內(nèi)容。

馮毅在第七章中，以亞太地區(qū)為樣本，通過數(shù)據(jù)分析來探究政治與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，其基本結(jié)論是政治穩(wěn)定會促進經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟增長也會促進民主化。馮毅提出了影響經(jīng)濟增長的三個變量：政治不穩(wěn)定、政治分化和政治壓制。通過對菲律賓三個經(jīng)濟負增長期——1964年、1983—1986年、1991—1992年的考察，馮毅得出了結(jié)論：在其他條件相同的情況下，現(xiàn)政府維系生存的幾率越小，經(jīng)濟增長越慢；政治分歧越大，經(jīng)濟增長越慢；政治壓制越強，經(jīng)濟增長越慢。馮毅還分析了經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國、七國集團、拉美國家、非洲國家以及亞太地區(qū)，從人均GDP增長率、政權(quán)更迭幾率、年均革命數(shù)以及基尼系數(shù)、經(jīng)濟自由、政治自由等人手進行研究，結(jié)論為亞太地區(qū)的經(jīng)濟增長得益于通過“分享增長”來減少政治不穩(wěn)定和政治分化。馮毅還著重分析了新加坡和泰國。新加坡的經(jīng)濟發(fā)展支持上述結(jié)論。但泰國卻是一個特例，雖然其政局一直動蕩不安，但經(jīng)濟發(fā)展速度所受影響不大，其原因一方面是泰國的君主制，另一方面是泰國的軍事政變引起的政治不穩(wěn)定不是源于根本的體制問題，而是政治精英之間的沖突?？梢哉f，公眾對君主制的政治認同保證了泰國的軍事政變不會從根本上影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。亞太地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展證明了政治制度對經(jīng)濟增長的重要作用。

三、民主、法治與經(jīng)濟發(fā)展

在討論政治與經(jīng)濟的關(guān)系時，有兩個問題被頻繁提及，一為民主，一為法治。梅斯奎塔認為民主并不必然帶來經(jīng)濟增長，而是制度安排的動機同經(jīng)濟增長有密切的聯(lián)系，腐敗的制度根源也在于制度安排的動機。因此，促進經(jīng)濟增長必須規(guī)范獲勝聯(lián)盟的行為并加以監(jiān)督。經(jīng)濟的增長與國家的繁榮依賴于制度設(shè)計，即創(chuàng)造促使政治領(lǐng)導(dǎo)者為政策結(jié)果負責(zé)的制度。這一觀點，馮毅在第七章再次提及：對于民主在經(jīng)濟增長中的作用，我們應(yīng)該站在一個更為宏觀和復(fù)雜的角度來理解，對于某些國家和地區(qū)而言，民主對經(jīng)濟增長的作用微乎其微。當(dāng)然，這并不意味著民主對經(jīng)濟增長毫無作用，而是說，如果存在諸如投資狀況良好、經(jīng)濟自由度較高等有利因素，民主的邊際效用可能很有限，甚至為零。雖然民主對經(jīng)濟增長的作用不如政治秩序、政治穩(wěn)定那么明顯，不是即時和直接的，但經(jīng)濟增長卻是民主化的開始和民主確立的關(guān)鍵，即經(jīng)濟增長能夠為發(fā)展中國家?guī)砻裰?。馮毅以韓國為樣本，分析了經(jīng)濟發(fā)展與民主之間的關(guān)系。經(jīng)濟增長是政治變遷的潛在動力，經(jīng)濟發(fā)展帶來的財富、教育和社會地位的提高使經(jīng)濟行為人在政治和經(jīng)濟決策上擺脫了對威權(quán)統(tǒng)治的社會依賴。我國當(dāng)前的政治體制改革中，經(jīng)濟精英越來越強烈地要求參與到政治決策中，也在一定程度上論證了這一觀點。我國的民主化進程一方面源于執(zhí)政黨的銳意改革，一方面也源自于經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。

巴羅則系統(tǒng)地討論了民主、法治同經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。巴羅也認為民主對經(jīng)濟的作用并不清晰，同時認為，穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)、運行有效的法律體系對經(jīng)濟發(fā)展有重要的作用，是經(jīng)濟增長和投資的決定因素。他利用相關(guān)數(shù)據(jù)對近百個國家的民主與法治進行了測量，結(jié)果表明，法治程度高的國家，民主指數(shù)也較高。進而，巴羅將民主、法治和經(jīng)濟增長通過圖表進行了詳細的分析，結(jié)果表明法治指數(shù)高的國家，經(jīng)濟增長率也高。而民主指數(shù)同增長率之間的相關(guān)性不明顯。巴羅指出：“這不是一個令人愉快的結(jié)論。”民主是一個狡猾的事物。民主對經(jīng)濟的積極作用是有限的，即一旦達到中度的民主化水平，進一步的民主化將會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。因此，對于像我國這樣的發(fā)展中國家，在現(xiàn)階段，由于資源有限，應(yīng)該將更多的精力和資源應(yīng)用于法治建設(shè)，比如產(chǎn)權(quán)的明確界定和市場的健全。這些制度要素遠比民主更為重要，是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。當(dāng)然，這并不是完全排斥民主，經(jīng)濟的發(fā)展可以促進民主化，用關(guān)系圖表示即為：法治一經(jīng)濟增長一民主，民主是長遠的目標，而法治可以通過經(jīng)濟增長來產(chǎn)生持久的民主。

《繁榮的治理之道》的經(jīng)典之處在于每章的論述都有詳細的數(shù)據(jù)支撐，而且時間和空間跨度很大，這秉承了諾斯經(jīng)濟史的宏觀視角，為我們呈現(xiàn)了令人信服的研究思路和結(jié)論，也為發(fā)展中國家尤其是我國提供了重要的理論參考。在經(jīng)濟體制改革日益深入的今天，政治體制改革成為深化經(jīng)濟改革的核心。經(jīng)濟決定政治，經(jīng)濟改革的力度和進程決定政治體制改革的力度和進程。自1978年以來，我國的改革思路是先進行經(jīng)濟改革，再通過協(xié)商、妥協(xié)，逐步推進政治改革，以保證政治體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。中國經(jīng)濟的高速增長證明了這種改革思路的正確性。但這種漸進性的改革由于先易后難、分段解決，積累了大量的經(jīng)濟難題和政治難題，這已成為市場經(jīng)濟發(fā)展的障礙。政治體制改革勢在必行。

政治體制改革方案的選擇是值得思考的問題，這取決于政治體制的功能。從哲學(xué)角度看，結(jié)構(gòu)決定功能。政治體制的功能主要有二：一是促進經(jīng)濟發(fā)展，二是注重民主與反腐敗。兩者雖不能絕對分離，但必定有所偏重。中國政治體制改革的取向必然同經(jīng)濟體制改革密切相關(guān)。政治體制同經(jīng)濟體制有三種搭配模式：一是集中的政治體制和集中的經(jīng)濟體制搭配，典型的如前蘇聯(lián)、改革開放前的中國；二是較分散的政治體制和較分散的經(jīng)濟體制搭配，典型的如歐美國家；三是較集中的政治體制和較分散的經(jīng)濟體制搭配，馮毅研究的亞太地區(qū)即為這一模式。中國地區(qū)間的差異以及轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會經(jīng)濟問題，必須依賴強有力的集中決策去平衡解決。中國幾千年的集權(quán)統(tǒng)治也使得我們?nèi)狈Ψ稚⒄蔚囊蜃?。主張全盤西化、引入直接民主、確立三權(quán)分立制度的學(xué)者沒有充分考慮中國的國情和傳統(tǒng)，歐美模式不適合中國。

《繁榮的治理之道》以西方學(xué)者的視角為中國的政治體制改革提供了思想武器，也支持了我們的觀點。諾斯等人的研究成果表明，國家的繁榮、經(jīng)濟的騰飛在當(dāng)前更多地依賴于法治建設(shè)，完備的法律體系可以確定清晰的產(chǎn)權(quán)，提供可信的承諾機制，保證提供完備的市場信息，促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。漸進式的民主進程可以在一定限度內(nèi)刺激經(jīng)濟增長，而經(jīng)濟的繁榮反過來又可以推進民主化進程。在設(shè)計民主、法治等政治制度時，應(yīng)有一種審慎的態(tài)度。

(責(zé)任編輯涂文遷)