群體性行政訴訟模式考量

鐘　芳　李安清

[摘要]針對群體性行政訴訟，法院采用了兩種不同的訴訟模式——代表人訴訟和分別訴訟，而理論界傾向于用代表人訴訟模式來解決群體性行政糾紛。分析兩種訴訟模式，它們各有利弊，功能和價(jià)值各有側(cè)重，應(yīng)該共同為解決群體性行政糾紛服務(wù)，具體如何選擇則需要法院來考量。另一方面，為更好地解決群體性行政糾紛，還需要建立相關(guān)的配套制度。

[關(guān)鍵詞]群體性行政訴訟；代表人訴訟；分別訴訟

[中圖分類號]DF9[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672—7320(2009)01—0028—05

一、問題的提出

群體性行政糾紛是指因同一或同樣的具體行政行為涉及許多人利益而引起的行政糾紛，因群體性行政糾紛而引起的行政訴訟就是群體性行政訴訟。隨著行政權(quán)力的膨脹和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，群體性行政糾紛日益增多，群體性行政訴訟也呈上升的趨勢，如陳祥軍在對?？谑懈鞣ㄔ簩徖砑瘓F(tuán)訴訟案件的實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研后，統(tǒng)計(jì)到“涉城建、規(guī)劃、頒發(fā)房屋所有權(quán)證等行政糾紛案件7起，約占集團(tuán)訴訟案件的8％”，而且“集團(tuán)訴訟案件在行一、行二審訴訟案件中所占的相對比重不斷上升”。

群體性行政訴訟涉及的人數(shù)眾多，影響廣泛，理論界和實(shí)務(wù)界都十分關(guān)注。當(dāng)前，法院在群體性行政訴訟中沒有完全按照這樣的預(yù)想去實(shí)踐，群體性行政訴訟并沒有統(tǒng)一的訴訟模式。例如，2004年，由于有關(guān)部門不給辦理相關(guān)建房手續(xù)，江蘇省無錫市的45戶村民計(jì)100多人將有權(quán)辦理建房手續(xù)的5個(gè)行政部門一并告上了無錫市中院，案子轉(zhuǎn)到惠山法院后，惠山法院通知村民去談話，要求45戶村民單獨(dú)起訴，5個(gè)行政部門也要分開起訴。2006年，122位村民由于寧波市北侖區(qū)人民政府沒有公告征用土地方案，以區(qū)政府行政不作為侵犯其知情權(quán)為由提起行政訴訟，要求區(qū)政府限期公告征用土地方案。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)法院審理后認(rèn)為，原告方各自承包的集體土地和使用的宅基地、自留地不在同一地塊，且被當(dāng)?shù)卣块T在不同時(shí)間內(nèi)，根據(jù)不同建設(shè)項(xiàng)目、不同批次分別征用的，被告的征用土地公告也應(yīng)根據(jù)不同時(shí)間、不同批次、不同建設(shè)項(xiàng)目分別作出，每次征用土地公告都是獨(dú)立的具體行政行為。因此，本案不是必要的共同訴訟，原告方對不同的具體行政行為應(yīng)分別提起訴訟，遂裁定駁回原告方的起訴。然而，2003年，海南省萬寧市111名師范畢業(yè)生由于畢業(yè)安置問題，起訴海南省萬寧市教育局、萬寧市政府，海南中級人民法院受理并做出了判決，認(rèn)可原告以代表人訴訟方式起訴。按照學(xué)界的觀點(diǎn)，法院對群體性行政訴訟分別立案和審理是為了避免群體性行政訴訟由于主體過多而可能帶來的麻煩，為了追求辦案的個(gè)數(shù)和獲得更豐厚的辦案獎(jiǎng)金，甚至有司法不“獨(dú)立”之嫌。另外，我國的代表人訴訟制度不如國外的集團(tuán)訴訟制度完善，也是法院不認(rèn)可代表人訴訟方式的原因之一。那么，對群體性行政訴訟分別立案和審理是否就是法院基于不相關(guān)考慮而做出的決定呢?代表人訴訟是否就應(yīng)該是法院對群體性行政訴訟應(yīng)該采取的唯一方式呢?筆者認(rèn)為，其實(shí)，綜觀《民事訴訟法》及其司法解釋以及《行政訴訟法》及其司法解釋關(guān)于代表人訴訟的規(guī)定，都沒有規(guī)定法院面對群體性行政訴訟時(shí)，必須采取代表人訴訟模式，說明立法者的意圖也不在此，至少法院的做法是不違反現(xiàn)行的法律法規(guī)的。那么，是否代表人訴訟模式在解決群體性行政糾紛上優(yōu)越于其它訴訟模式，以至于法院應(yīng)該絕對地選擇該種模式?這就需要對群體性行政訴訟模式進(jìn)行深入的分析。

二、群體性行政訴訟的兩種模式

考察我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定以及司法實(shí)踐，我國現(xiàn)存的群體性行政訴訟模式主要有代表人訴訟和分別訴訟兩種。

(一)代表人訴訟

《行政訴訟法》中并沒有規(guī)定代表人訴訟制度，但《行政訴訟法》第26條規(guī)定，“當(dāng)事人一方或者雙方為二人以上，因同一具體行政行為發(fā)生的行政案件，或者因同樣的具體行政行為發(fā)生的行政案件、人民法院認(rèn)為可以合并審理的，為共同訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第14條第三款規(guī)定，“同案原告為5人以上，應(yīng)當(dāng)推選1至5名訴訟代表人參加訴訟；在指定期限內(nèi)未選定的，人民法院可以依職權(quán)指定?！备鶕?jù)以上規(guī)定，實(shí)際上行政訴訟中也可以適用代表人訴訟制度。只不過在如何展開代表人訴訟時(shí)，可以根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第97條的規(guī)定，適用《民事訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定?！睹袷略V訟法》及《最高人民法院關(guān)于適用(中華人民共和國民事訴訟法)若干問題的意見》關(guān)于代表人訴訟制度的規(guī)定主要集中于《民事訴訟法》第54條、55條和《最高人民法院關(guān)于適用(中華人民共和國民事訴訟法)若干問題的意見》第59條、60條、61條、62條、63條、64條。但是，基于行政訴訟原理與民事訴訟原理的不同，對代表人訴訟制度應(yīng)該作一些適合行政訴訟原理的改變。行政代表人訴訟具有以下一些特征：(1)訴訟主體人數(shù)眾多，一般指10人以上，包括原告和第三人。人數(shù)眾多的訴訟主體不可能全部親自到庭參加訴訟，不能到庭參加訴訟的訴訟主體的訴訟行為由代表人來完成。代表人可以推選產(chǎn)生，推選不出的，可以由人民法院提出人選再協(xié)商產(chǎn)生，也可以由人民法院指定。(2)訴訟標(biāo)的是同一具體行政行為或同類具體行政行為。(3)行政代表人訴訟的代表人具有雙重身份，既是訴訟主體，有資格享有實(shí)體權(quán)利，也有責(zé)任承擔(dān)實(shí)體義務(wù)，又是其他不能到庭參加訴訟的訴訟主體的代理人，有權(quán)代表其他集團(tuán)成員進(jìn)行訴訟行為，從而享有并承擔(dān)程序意義上的權(quán)利義務(wù)。代表人的訴訟行為不但對其本人有效，對其代表的訴訟主體也同樣有效。代表人除變更、放棄訴訟請求必須經(jīng)被代表人的訴訟主體同意外，其余所有訴訟行為，均可不經(jīng)其他訴訟主體同意自己決定，對群體訴訟主體的效力并不因此受到絲毫影響。(4)法院的判決既對代表人發(fā)生效力，也對未直接到庭參加訴訟的訴訟主體發(fā)生效力，而且對參加登記的權(quán)利人，以及未參加登記但在訴訟時(shí)效期間內(nèi)提起訴訟的權(quán)利人也發(fā)生效力。

行政代表人訴訟主要用于解決群體性行政糾紛，因而對于解決群體性行政糾紛，代表人訴訟具有傳統(tǒng)的訴訟模式無可比擬的優(yōu)勢，根據(jù)學(xué)者的論述，主要集中于：(1)有利于降低訴訟成本，提高訴訟效益。代表人訴訟的建立就是從訴訟經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)的。(2)確保統(tǒng)一司法，避免同案異判。法官對法律的認(rèn)知不可能達(dá)到完全一致，在面對人數(shù)眾多、關(guān)系復(fù)雜的群體性糾紛時(shí)更是如此，如果群體性糾紛的當(dāng)事人分別提起訴訟，法院分案受理和審判，很可能會(huì)出現(xiàn)法院對同一或同類法律事實(shí)和法律關(guān)系做出相互矛盾的判決。而通過法院一次性解決，判決同一并且對所有的權(quán)利人都適用，可以確保司法統(tǒng)一，避免同案異判。(3)更利于保障公民的權(quán)利，并更好地實(shí)現(xiàn)對違法行政機(jī)關(guān)的制裁，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任感。代表人訴訟的背后是一個(gè)龐大的群體，相對于單個(gè)的訴訟主體，顯然能夠增強(qiáng)其訴訟能力，與強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)形成對峙，而法院在審理代表人訴訟時(shí)，也往往要考慮到其背后強(qiáng)大的群體，這樣更利于對公民權(quán)利的保護(hù)。而且，基于代表人訴訟判決效力的擴(kuò)張性，不想提起訴訟的利害關(guān)系人可以利用登記制度

維護(hù)自己的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)則不會(huì)因權(quán)利人害怕提起訴訟而逃脫責(zé)任，可以更好地實(shí)現(xiàn)對違法行政機(jī)關(guān)的制裁，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任感。(4)擴(kuò)大司法的社會(huì)功能，影響社會(huì)決策。代表人訴訟“把一些原來不能或不值得提起的權(quán)利主張集合為一個(gè)必須認(rèn)真對待的訴求，對于人數(shù)眾多的權(quán)利人和社會(huì)而言，能夠產(chǎn)生積極的社會(huì)效益，可能促進(jìn)新的社會(huì)政策產(chǎn)生?！蓖瑫r(shí)，“當(dāng)事人有時(shí)直接將維護(hù)社會(huì)公共利益作為訴訟理由，通過對這些案件中的法律問題和事實(shí)問題做出裁判，可以直接促進(jìn)司法對于涉及重要社會(huì)利益的問題的介入，發(fā)揮法院在發(fā)現(xiàn)規(guī)則、確立原則和參與利益分配協(xié)調(diào)中的社會(huì)功能，并使法律原則具體化。”

誠然，代表人訴訟制度也有其不是之處：首先，代表人訴訟并不是在任何時(shí)候都是經(jīng)濟(jì)的和有效益的。代表人訴訟是一個(gè)龐大的訴訟，審判工作難度較大，因此不可能在較短的時(shí)間審結(jié)。特別是如果要將訴訟標(biāo)的是同類具體行政行為的群體性行政訴訟作為代表人訴訟處理，審判難度會(huì)大大增加，法院壓力加大，審理期限將更長。其次，代表人訴訟在一定程度上會(huì)影響到司法公正。代表人訴訟背后龐大的群體一方面會(huì)更有利于訴訟主體實(shí)現(xiàn)訴訟的利益，另一方面因?yàn)榇砣嗽V訟的群體性，法官在審判時(shí)可能會(huì)遭受來自各方面的壓力，更多傾向于考慮人數(shù)眾多一方的利益，很難說不會(huì)影響到司法公正的實(shí)現(xiàn)。再次，代表人訴訟實(shí)際上未必能夠有效地保護(hù)每一個(gè)利害關(guān)系人的利益。在代表人訴訟中，并不是所有的人都親自參加訴訟，行使自己的訴訟權(quán)利，因而大多數(shù)的利害關(guān)系人不能在法庭上表達(dá)自己的想法，爭取自己的權(quán)力和利益，而是由代表人來代理，相對于單獨(dú)訴訟來說，對個(gè)人權(quán)利的保護(hù)功能較弱。而且，代表人訴訟中的代表人的權(quán)限極為廣泛，代表人可能利用廣泛的代理權(quán)限，為了自己的利益去損害其他利害關(guān)系人的利益。最后，根據(jù)現(xiàn)代民主理念，立法、行政和司法都應(yīng)該有各自的功能，不應(yīng)逾越，若要使司法機(jī)關(guān)通過代表人訴訟的方式擴(kuò)大司法的社會(huì)功能，影響社會(huì)決策，就會(huì)打破立法與司法的界限，有違現(xiàn)代民主理念。

(二)分別訴訟

分別訴訟是相對于代表人訴訟而言的，它具有不同于代表人訴訟的特征：(1)訴訟主體單一，即使是分為多個(gè)共同訴訟，每個(gè)共同訴訟在數(shù)量上也不成其為人數(shù)眾多的群體。法律要求必須人人到庭參加訴訟，如有的共同訴訟人沒有到庭參加訴訟的，法院應(yīng)依法通知其到庭，否則，經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭的，視為申請撤訴。(2)不存在代表人的問題，訴訟主體各自進(jìn)行自己的訴訟，訴訟行為不會(huì)對其他的訴訟中的訴訟主體產(chǎn)生效力，即使是分為若干個(gè)共同訴訟，共同訴訟人的訴訟行為，如果是基于同一個(gè)具體行政行為起訴，則只有經(jīng)其他共同訴訟人承認(rèn)，才對其他共同訴訟人發(fā)生效力；如果是基于同類具體行政行為起訴，則永遠(yuǎn)只對自己發(fā)生效力。(3)一個(gè)訴訟中的判決不會(huì)對其他的訴訟判決產(chǎn)生影響。對某個(gè)分出的共同訴訟而言，法院判決一般只對參加訴訟的共同訴訟人發(fā)生效力，對未參加訴訟及撤訴或視為撤訴的共同訴訟人，不發(fā)生效力。當(dāng)然，分別訴訟的訴訟主體可以委托代理人代理自己參加訴訟，但是代理人與上述的代表人有很大的不同，代理人必須完全按照訴訟主體的意思行事，沒有資格享有實(shí)體權(quán)利和履行實(shí)體義務(wù)。

大多數(shù)人認(rèn)為，分別訴訟不適宜用于解決群體性行政糾紛，但對于解決群體性行政糾紛，分別訴訟也有其獨(dú)到之處：(1)每個(gè)訴訟主體都到庭參加訴訟，每個(gè)訴訟主體都可以對自己的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利自主處理并獲得相應(yīng)的程序保障，而法院則可以針對每個(gè)人的具體訴訟請求進(jìn)行具體的審理和判斷，做出更符合個(gè)體利益的判決。(2)每個(gè)利害關(guān)系人分別起訴，法院不用考慮人數(shù)的因素，也不會(huì)遭受到來自各方面的壓力，有利于依據(jù)法律和事實(shí)公正地做出裁決。(3)雖然我國沒有判例制度，也不承認(rèn)既判力，但在實(shí)際操作中，由于法律關(guān)系、事實(shí)和判決依據(jù)是相同或類似的，一個(gè)或部分當(dāng)事人的訴訟及其結(jié)果會(huì)給其它尚未起訴的主體帶來重要的信息，因此，分別審理的案件及其判決對于群體性糾紛的解決仍然存在一定的擴(kuò)張性效力。(4)群體性行政糾紛通過分別訴訟的形式解決在個(gè)案的狀態(tài)，可以避免由于群體力量對社會(huì)秩序造成的壓力，有利于社會(huì)的穩(wěn)定。

通過上述分析，筆者認(rèn)為，代表人訴訟與分別訴訟這兩種訴訟模式在解決群體性行政糾紛時(shí)各有利弊。代表人訴訟與分別訴訟在解決群體性行政糾紛時(shí)最重要的區(qū)別在于：代表人訴訟中，法院的判決具有擴(kuò)張性效力，既對代表人發(fā)生效力，也對未直接到庭參加訴訟的訴訟主體發(fā)生效力，而且對參加登記的權(quán)利人，以及未參加登記但在訴訟時(shí)效期間內(nèi)提起訴訟的權(quán)利人也發(fā)生效力；而分別訴訟的判決則不具有擴(kuò)張性效力。但是，正如上面所指出的，在實(shí)際操作中，由于法律關(guān)系、事實(shí)和判決依據(jù)是相同或類似的，一個(gè)或部分當(dāng)事人的訴訟及其結(jié)果會(huì)給其它尚未起訴的主體帶來重要的信息，因此，分別審理的案件及其判決對于群體性糾紛的解決仍然存在一定的擴(kuò)張性效力。僅從這個(gè)角度來看，代表人訴訟就并不具有能夠完全替代分別訴訟的特征，分別訴訟在實(shí)際操作中仍然可以實(shí)現(xiàn)代表人訴訟的功能，代表人訴訟不應(yīng)該是群體性行政糾紛的唯一訴訟模式。

代表人訴訟產(chǎn)生的重要目的就在于訴訟的經(jīng)濟(jì)性，而分別訴訟則由于它的不經(jīng)濟(jì)性而被認(rèn)為不適宜解決群體性行政糾紛。通過對代表人訴訟的考察，我們看到，代表人訴訟并不是在任何情況下都是經(jīng)濟(jì)的和有效益的，從另外一個(gè)角度看，不管對法院而言，還是對利害關(guān)系人而言，分別訴訟比代表人訴訟更為經(jīng)濟(jì)和有效益。因此，代表人訴訟并不一定優(yōu)越于分別訴訟，不一定在任何情況下都是解決群體性行政糾紛的最好的訴訟模式。

《行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！睋?jù)此，行政訴訟應(yīng)有兩個(gè)目的，一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。根據(jù)以上分析，代表人訴訟更利于對違法行政行為進(jìn)行糾正，而分別訴訟更利于對當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)，兩者在實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的上各有優(yōu)勢，應(yīng)該可以形成互補(bǔ)的態(tài)勢，共同服務(wù)于群體性行政糾紛的解決。

三、群體性行政訴訟模式的考量因素

群體性行政訴訟的兩種模式各有利弊，不能互相替代，在一定意義上可以互補(bǔ)，因此應(yīng)該共同作用于群體性行政糾紛的解決。而它們到底應(yīng)該在什么情況下發(fā)揮作用，取決于法院的決定，并不是由訴訟主體來決定。法院在受理和審理這些群體性行政訴訟時(shí)，對于針對同一具體行政行為的群體性行政訴訟，應(yīng)該以代表人訴訟的方式立案和審理。對于針對同樣的具體行政行為的群體性行政訴訟，則要考慮以下因素才能作出準(zhǔn)確的判斷。

(一)社會(huì)穩(wěn)定

我國現(xiàn)階段多數(shù)群體性行政糾紛都是直接關(guān)系到當(dāng)事人(多為弱勢群體)的切身利益的糾紛，如農(nóng)村土地征收征用、房屋拆遷、城市規(guī)劃、環(huán)境污染、就業(yè)等，往往涉及特定群體的基本權(quán)利。另一方面，這些群體并不是有組織和按照既定規(guī)則行事的集團(tuán)，而多為臨時(shí)集結(jié)的團(tuán)體，在自己基本權(quán)利受到侵害

時(shí)，如果處理不當(dāng)，很容易沖破理性和法律的界限，走向極端，對社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成極大的威脅。基于我國群體性行政糾紛的這種特點(diǎn)，法院在選擇訴訟模式時(shí)應(yīng)首先以社會(huì)穩(wěn)定為原則，如果以代表人訴訟方式立案和審理更有利于化解糾紛、妥善處理，法院應(yīng)以代表人人訴訟方式受理審判。如果群體性行政訴訟以代表人訴訟審理不利于糾紛的快速化解，難以依正常程序處理和執(zhí)行，而分別訴訟更有利于化解矛盾，迅速解決糾紛，則應(yīng)選擇分別訴訟的方式。

(二)成本與效益

從代表人訴訟制度的形成及其功能來看，訴訟經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)是代表人訴訟制度的主要價(jià)值。然而，代表人訴訟是否能實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值，并不是絕對的，需要根據(jù)個(gè)案進(jìn)行具體分析。如果代表人訴訟不具有效益上的優(yōu)勢，法院完全可以通過裁量決定或者建議當(dāng)事人采用分別訴訟模式。同樣的，如果分別訴訟會(huì)帶來訴訟成本大幅度增加，法院也可以要求或建議當(dāng)事人采用代表人訴訟模式。

(三)利益衡量

在群體性行政糾紛中交雜著公共利益、群體利益與個(gè)人利益。公共利益不等于群體利益，也不是個(gè)人利益的簡單相加，因此，在群體性行政糾紛中的這些不同利益之間肯定會(huì)存在著不一致與沖突，如在拆遷、征地等過程中，少數(shù)人群體與絕大多數(shù)人甚至社會(huì)公共利益之間存在明顯的利益沖突。還有極少數(shù)糾紛則可能是以小群體的利益為要挾，阻礙體制改革與公共利益的實(shí)現(xiàn)。如果法院在選擇訴訟模式時(shí)不能很好地衡量群體性行政糾紛中的各種利益，協(xié)調(diào)各種利益，就會(huì)導(dǎo)致糾紛進(jìn)一步深化，最終可能難以解決。

為了使分別訴訟和代表人訴訟可以更好地發(fā)揮作用，還需要建立相關(guān)的配套制度。如代表人訴訟多數(shù)具有一定的法律難點(diǎn)，在處理中專業(yè)技術(shù)方面的要求很高，因此，有無律師代理對于糾紛能否形成代表人訴訟，乃至能否立案和勝訴都至關(guān)重要，這就需要建立相關(guān)的律師激勵(lì)制度，鼓勵(lì)律師代理代表人訴訟。分別訴訟則受到“判決效力無擴(kuò)張性”的阻礙，一個(gè)訴訟的結(jié)果無法對其他的系列訴訟案件產(chǎn)生影響，建立判例制度或者承認(rèn)既判力在一定程度上可以有助于解決這個(gè)難題。另外，還有一些群體性行政糾紛具有很強(qiáng)的公共利益性，如果能引入國外的團(tuán)體訴訟模式，讓一些自治性團(tuán)體能夠代表利益受到侵犯的人起訴，無論對于處于弱勢地位的個(gè)人利益，還是公共利益，都是有利的，而且能夠?yàn)槲覈嬖V訟機(jī)制的建立作出一份貢獻(xiàn)。

(責(zé)任編輯車英)